城乡基层社会组织发展和管理体制研究Word格式.docx
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我国截止到2006年底大约有31万个社会组织，这个数据仅包括那些按照现有法规登记注册的组织，而没有登记注册的“草根组织”据估计约有700万个，这些组织绝大部分为基层社会组织（本文将基层社会组织界定为：
在城市街道、社区或者农村乡镇、村内设立的，从事经济、科技、教育、卫生、文化、环保、慈善等活动且不具备登记条件的社会团体），从历年我国社会组织的数量来看，近几年发展迅速，但是，由于受双重管理体制的影响，绝大多数基层社会组织因为登记“门槛”的影响而不能称之为严格意义上的“合法组织”，这一点成为了当前基层社会组织发展的特有现象。
但是社会组织特别是基层社会组织，以其独特的地位和作用以及非政府性、非营利性和中立自治、多样灵活等鲜明特征，弥补着“市场失灵”和“政府缺位”，在构建和谐社会中发挥了积极作用。
从社会管理的角度看，基层的概念是指社会管理体制中最低的层次，即城市中的社区（居委会）和农村中的行政村（自然村）。
基层居（村）民为了保护、促进自身利益或体现、提升自身价值而自愿组成在基层开展各种公益性或互益性活动且达不到社团法人登记条件的社会组织，即为基层社会组织。
由于基层社会组织达不到或不能完全达到《社会团体登记管理条例》所规定的登记条件（如3万元以上活动资金、固定办公场所、业务主管单位等），因而不能通过社团登记，取得社团法人资格。
基层社会组织具备了一般社会组织应当具有的民间性、非营利性、相对独立性、自愿性、非政党性、非宗教性特征，同时又具有它们自身的一些特点。
例如：
人数较少、活动内容比较单一、没有稳定的经费来源，没有、也不需要正规的办公场所，活动场所不固定；
没有、也不需层次复杂的组织机构，会员加入和退出比较随意，完全体现自愿的原则；
基层社会组织通常不愿意找，也难以找到县级人民政府的组成部门或县级政府授权的组织担任其业务主管单位。
另一方面，县级人民政府有关部门（组织）也不愿意或没有精力和条件对基层社会组织行使监督管理职能。
真正熟悉和掌握基层社会组织情况的，是他们所在的基层政权组织——居民委员会或村民委员会。
从城乡基层（社区）层面来看，大致上可以分为两类。
一类是形成于社区内部的社会组织。
这是社区群众自发成立、自娱自乐、自我服务、自我管理的社会组织，包括利益维护类、情趣问题类和公益类等类型。
这些组织是回应社区需求而产生的，直接形成于社区，主要在社区内部活动，获得的支持也主要来自于社区内部。
其中既有传统组织的复苏和发展，例如路会、桥会、香会、庙会、宗教团体等；
也有新型的公益性团体，如一些非正式的基金会、行业组织等；
还有一些专门技术类团体，如牧业协会、养殖协会等。
它们是社区群众参与基层民主的一种组织形式，其中维护权益类基层社会组织的表现尤为突出。
另一类是形成于社区外部的社会组织。
这些组织的发起人多为知识分子，工作人员多为专职，特别是青年学生。
有的活动集中于扶贫、公共卫生、社区建设、教育等领域，有的活动集中于环保、维权、妇女权益、艾滋病等领域。
其中一些组织以倡导宣传、引起社会关注、推动政策制定为主要工作目标。
这些组织的生存不依赖于特定社区，而是面向社会吸纳资源，包括资金、信息、志愿者等。
资金主要通过自下而上的渠道获得，一部分来自民众或企业，一部分来自国外机构资助。
在实际运作中，这类组织因为很难找到业务主管单位，大量选择工商登记甚至不登记。
这两类组织也可以称为内生型组织和外生型组织。
如果把这两类组织都称为草根组织，从这些组织的生长机制来看，前者的“根”扎在社区内部，后者的“根”则扎在社区外部。
两者共同的生存基础则是社会生活的需要。
但是，从活动特征来看，两类组织的行为取向往往不同。
内生型组织重在对内服务，主要体现了社区居民多样化生活需要的满足；
外生型组织重在对外倡导，主要体现了组织发起者的理念，更加重视影响政府决策、启发公众意识、引导社会舆论。
这两类社会组织特别是第一类组织在发展社区服务事业和社区经济、化解社区矛盾、繁荣社区文化、发展社区公益事业等方面起到了不可取代的重要作用，但是也由于自身和外在因素的影响，使这类组织的正常发展受到了很大的限制。
以湖北省为例，据不完全统计，全省现有基层社会组织1.2万个左右，是登记的社团法人数量的1.5倍。
这些基层社会组织按其性质可分为四类：
一是公益型组织，活动内容包括扶贫助残、帮助再就业、修桥补路、关心下一代、环保，等等。
二是自我管理型组织，活动内容有社区安保、环境卫生、评定低保对象、邻里纠纷调解、计划生育，等等。
三是互助型组织，主要是志愿者组织和老年人、妇女组织以及各类便民、利民服务组织。
四是经济型组织，主要是未达到登记条件的农村专业经济协会或城市同业劳动者为促进生产、经济发展而成立的同业自律互益性组织。
五是兴趣爱好型组织，此类组织数量较多，且形式多样，只要是具有某种共同爱好的人群，都可能成立一个此类组织。
基层社会组织主要发挥了以下作用：
（1）协助政府管理社会事务。
随着政治体制改革和经济体制改革的不断推进，“以人为本”理念的深入人心，我国社会管理体制正在发生深刻的变革，政府对社会事务的管理更加注重保护群众切身利益，同时鼓励人民群众参与社会微观事务的管理，使基层社会组织的作用得以显现。
例如黄石市黄石港区青山湖社区是个7000多人的大社区，破产企业多，下岗职工多，流动人口多，许多人在家没事干，不是打牌就是游手好闲，无事生非，社区的治安一度是个大难题。
2003年社区居委会积极引导社区居民成立了老年人协会、计划生育协会、妇女维权协会、青年志愿者协会等13个基层社团，会员人数近600人，通过这些民间组织的自律管理和积极工作，社区治安、卫生环境和精神文明建设有了明显改观，该社区的调解协会和计生协会还受到了省司法厅和黄石市人民政府的表彰。
（2）组织群众改变贫穷现状。
相当一部分基层社会组织是人们基于“团结起来力量大”的信念走到一起来的，这类组织由“能人”牵头，起到了凝聚人心、整合资源、带领群众脱贫致富的作用。
如宜昌市夷陵区小溪塔镇大山坡村4组地处山区，交通不便，土特产运不出去，村民致富无门，年年盼修路。
2001年村民组长黄正虎发动全村21户人家成立了“修路协会”。
经协会多方努力，筹集资金13万多元，村里家家出资、出劳力，历时7个月，修起了1700多米的水泥路，取名为“志气路”。
可以说，修路协会彻底改写了大山坡村4组贫穷落后的历史。
（3）发动社会帮助弱势群体。
扶贫助残、慈善公益型组织约占基层社会组织总数15%，大多由德高望重的老党员、退休老干部或社会责任感较强的企业界人士发起，广泛动员社区（乡村）资源，或为最困难的社会弱势群体捐钱捐物，解燃眉之急，或帮助残障人购物和日常服务，成为国家社会保障制度不可缺少的补充。
（4）是社会主义新农村建设的主力军。
在基层社会组织中，农村专业经济协会教技术、跑市场，帮助农民增产增收，以实现“生产发展、生活富裕”，农村公益事业促进会则承担起实现“乡风文明、村容整治、管理民主”的重任。
据《湖北日报》报道，武穴市（县级市）农村自2003年以来，已经有150个村由老党员牵头成立了“村公益事业促进会”，共筹资2.5亿元，建成了村、垸水泥路350公里，绿化带3.5万平方米，沼气池2800口，水冲或公厕123座，村垸文化室253个，体育场地89处，初步形成了农村公益事业“政府引导、农民自愿、老板捐赠、协会管理”的运行机制。
（5）是和谐、文明社区的建设者。
在基层社会组织比较活跃的社区，居民生活十分方便，从居家养老到家庭维修，从环境保护到职业介绍，都有人操心，有人帮助。
在满足人们的精神文化生活方面，文化娱乐类社团功不可没。
如黄石市现有文化娱乐类基层社团237个，通过举办知识讲座、举办表演、竞赛等丰富多彩的活动，陶冶了社区居民的情操，增进了邻里间的相互了解，在很大程度上促进了社区居民生活质量和品位的提高，为建设和谐、文明社区作出了积极的贡献。
但是，我们也不应回避基层社会组织当前存在的三大问题：
第一，在现行社团管理体制下，基层社团无法取得登记，而又在开展活动，实际上处于“非法组织”的尴尬地位。
这种现状不利于基层社会组织自身的发展，而且容易使那些真正的非法组织浑水摸鱼钻空子。
第二，名不正则言不顺，基层社会组织法律地位不明确，不能被各级党委、政府充分认可，既缺乏规划引导和规范管理，又得不到应有的扶持与奖励。
第三，由于以上两个原因，基层社会组织往往处于“自生自灭”状态，很容易办垮，难以做大、做强。
本文鉴于篇幅的限制，将主要从城乡基层社会组织发展对策上进行阐述。
一、实行社会组织准入双轨制
我国现行的社会组织登记许可制度是计划经济体制下管理理念的延伸，侧重政府公共权力的高度集中运用，倾向限制社会组织发展，达到控制社会管理，保持社会稳定。
应该看到，现有民间组织登记注册办法门槛过高，虽然有效控制了过量增长,但在实际工作中，许多民间组织因为很难找到业务主管单位，导致登记注册困难，被迫选择工商登记甚至不登记。
这样，政府既难掌握总体情况，更难实施有效管理。
因此，应该改进登记管理工作。
拓宽社会组织准入轨道，建立备案注册、登记许可制度。
所谓备案注册，是指对在经济社会发展中应运而生的具有社会团体、民办非企业单位基本特征的社会组织，进行基本信息的登记，认可其存在的合法形式，以利于跟踪培育和监管。
这为服务于城乡社会、以社区社会组织和农村专业经济协会为主体的基层社会组织的发展开辟了广阔空间。
同时也将避免一些游离于法律和管理之外的、实际存在的社会组织。
所谓登记许可，是指对满足法定条件的社会组织，实行审查准入程序和强制性的准入登记，确认其社会组织法人地位。
备案注册、登记许可制度并行，既可疏导公民合法结社，满足不同利益群体参与社会管理和公共服务，实现自身价值，获取合法利益的愿望，又可将社会组织置于国家法律监管之内，推进社会组织建设和管理。
对于“草根性”特征显著的基层社会组织，各级民政部门应适当降低准入门槛，放宽基层社会组织在注册资金、会员数量、活动场所、业务主管单位、专职工作人员等方面的标准要求，减少登记环节，减少批准环节，减免公告环节，减免登记费用，提高行政审批效率。
对备案的基层社会组织，不进行公告，颁发备案证书，不收取费用。
具体做法比较好的如南京市的“三简、四免、五宽、六许”。
“三简”就是简化程序、简化材料、简化公示。
“四免”就是免收登记费、免收公告费、免独立场所使用权证明、免本社区户籍的发起人和拟任负责人身份证明。
“五宽”就是资金放宽——社区社团有1000元活动资金即可登记，社区民非有5000元活动资金即可登记；
会员数量放宽——有30个以上的个人会员或者10个以上的单位会员即可登记为社区社团；
办公场所放宽——只要有活动场所就行，不限面积；
业务主管单位放宽——业务主管单位可以由县（市、区）的相关部门担任，也可委托所属镇政府或作为政府派出机构的街道办事处担任；
验资放宽——只要业务主管单位出具活动资金证明即可，不需要会计师事务所的验资报告。
“六许”就是允许设立地域性分支机构；
允许民非办民非；
允许基层群众自治组织举办民非，同时接受政府委托；
允许非本社区居民在本社区举办社区民间组织；
允许多个社区民间组织合署办公；
允许同一街道办事处辖内跨社区申请设立社区民间组织。
对于基层组织，我们鼓励以备案的方式进行管理，并以制度化的方式固定其程序，建议通过《基层社会组织备案管理办法》的出台，使基层社会组织的登记和管理有制度政策可循。
《基层社会组织备案管理办法》可以参照国务院《社会团体登记管理条例》有关规定，旨在填补《社会团体登记管理条例》中没有覆盖的基层社会组织，降低登记门槛，放宽登记条件。
《备案管理办法》所包含的基层社会组织主要是指在村（社区居委会）、乡镇（街道办事处）内设立的，从事经济、科技、慈善、文体等活动且不具备法人条件的社会团体。
从备案准入条件、程序来说，基层社会团体申请备案应具备下列条件：
①有会员5人以上；
②有负责人；
③有住所；
④有规范的名称和章程。
申请备案的基本条件明显要低于申请注册的条件，但是这些条件又是申请备案的充分必要条件，缺一不可。
例如，有住所就是为了方便管理单位邮寄相关材料，定期监督检查。
基层社会团体名称构成是：
所在乡镇（街道办事处）或村（社区）名称+字号+业务范围+组织形式。
同一区域内备案的基层社会团体名称不得相同。
而组织章程应载明业务范围、活动地域、会员吸收和退出方式及权利义务、民主议事规则、财务管理、章程修改程序、终止及剩余财产处理原则等内容。
对于基层社会组织负责人的要求并不能降低，这直接关系到该组织能否正常运作。
因此负责人必须遵纪守法，为人正派，办事公道，并具有完全民事行为能力。
因犯罪被判处管制、拘役或有期徒刑，刑期执行完毕之日起未逾5年的，因犯罪被判处剥夺政治权利正在执行期间或者曾经被判处剥夺政治权利的，不得担任基层社会组织负责人。
曾在因违法被撤销登记的社会团体担任负责人且对该社会团体的违法行为负有个人责任的，自该社会团体被撤销之日起未逾5年的，不得担任基层社会组织负责人。
如果基层社会团体备案事项发生变更的，应自变更之日起30日内填写《基层社会团体申请变更备案表》，到备案机关进行变更备案。
备案机关应自收到《基层社会团体申请变更备案表》之日起20个工作日内完成审查工作。
同意变更备案的，换发《基层社会团体备案证书》；
不同意变更备案的，应当书面说明理由。
基层社会团体因完成章程规定的宗旨或因其他原因而终止的，须经会员大会或会员代表大会2/3以上的会员或会员代表通过，并于会议通过之日起30日内填写《基层社会团体申请注销备案表》，到备案机关申请注销备案，并上缴备案证书和印章。
备案机关应当将基层社会团体申请备案、变更备案、注销备案的情况及时通知基层社会团体所在的村（社区居委会）或乡镇（街道办事处）。
建立以《基层社会组织备案管理办法》为基本制度框架的之一的基层社会组织准入双轨制，为基层社会组织的合法准入提供了基本的制度框架，能有效控制目前基层社会组织的离散状态，是有效管理体制的重要组成部分。
二、改善社会组织管理体制
目前，我国社会组织管理体制是：
登记管理机关和业务主管单位双重负责。
这种管理体制在我国改革开放初期发挥了积极作用。
但随着市场经济的发展和改革的深入，跨部门、跨地区、跨行业、跨系统的社会组织已经涌现，社会组织的数量、规模和活动领域、方式等较之原来都发生了深刻变化双重管理不仅压抑民间活力，耗损社会资源，也扭曲了宪法赋予公民的自由结社权利。
从长远转型来看，亦无益于构建有限政府、市场经济、公民社会的现代国家。
双重管理体制已经成为制约民间组织获得合法身份的重要原因，也是与“结社自由”的原则不相符合的，必然面临着改革。
在对武汉市农村专业合作经济组织这类农村基层社会组织的调研中发现管理不到位的情况较为严重。
目前武汉市农村专业合作经济组织绝大部分是农村专业经济协会，因此，民政部门登记管理和培育发展农村基层社会组织的任务十分繁重。
根据省、市民政部门的要求，区民间组织登记管理机关既要对拟成立专业经济协会的农民宣传政策法规、审核登记条件、指导协会起草章程和相关制度，又要负责协会登记后的规范管理与执法监督，查处违法违规行为。
但是，坦率的说，各区都反映这些任务无法全部完成。
农村专业经济协会登记管理是近几年新增的工作，而民政部门的机构编制是一定多年不变的，由于前些年农村民间组织数量很少，所以县（市、区）级民政部门多数没有设立专门的民间组织登记管理机构，没有专职工作人员，没有专项工作经费。
为了服务、服从大局，不少区级民政部门往往“举全局之力”，集中力量突击办理协会登记手续，但是登记以后的规范管理和执法监督检查是长期的工作，不可能靠“突击”的办法解决，实际上就流于形式了。
调研中发现，一些协会没有独立的帐户，没有规范的章程，没有工作制度，无法获取政府部门对协会进行政策扶持的信息（农民出身的协会负责人看不到红头文件，也未接受过相关培训学习），“规范管理”的概念对于他们来说很陌生。
作为一类与群众利益密切相关、正处于快速发展中的农村基层社会组织，规范管理是保证其健康发展的重要前提，但目前这种管理现状是令人堪忧的。
健全机构，强化服务是改善目前农村基层社会组织管理环境的主要方法。
各级民政部门作为农村专业经济协会培育发展和登记管理机关，任务十分繁重，责任非常重大，尤其是县级民政部门，不仅要负责农村专业经济协会的登记管理工作，还要配合乡镇综合配套改革，做好原七站八所转制的民办非企业单位的登记管理工作，同时还要做好其他类型的社会团体和民办非企业单位的登记管理工作。
从武汉市调查的情况来看，13个区中有12个区的民间组织登记管理工作无专门机构、无专职人员、无专项经费。
全省的情况与武汉市大同小异，有77%的县级民政部门没有专设民间组织登记管理机构，没有专职干部和列入财政预算的工作经费。
以如此的工作条件，实难完成好对农村专业经济协会的登记管理与服务工作。
在研究过程中，我们发现山东省的经验值得借鉴。
山东省农村专业合作经济组织的数量已经发展到2.6万个，其组织数量规模在全国范围内都名列前茅。
山东省的成功经验之一就是“党政领导重视，管理力量充实”，全省95%以上的县市区都成立了副局级民间组织管理局，100%落实了专职工作人员，工作经费全部纳入财政预算，为山东省农村专业经济协会的发展创造了很好的条件。
建议各级党委、政府切实解决基层民间组织登记管理“三无”的问题，建立健全农村专业经济协会登记管理机构，并落实专职工作人员和工作经费。
工作人员编制应为行政编制，因为民间组织登记管理属于行政许可，事业编制人员无行政许可和执法资格。
编制配备应根据各地任务量大小确定，民间组织在100以下的，配1名专职干部；
民间组织超过100个的，增配1人，依此类推。
财政部门应按“5万元\100个民间组织”的比例予以经费保障。
为农村专业合作经济组织服务，就是为农民和农村服务，相关部门要充分发挥职能作用，以“上门服务、主动服务、周到服务”的工作态度，积极热情地为农村专业经济协会搞好服务，为我省农村专业经济协会快速、健康、有序发展创造良好的环境。
推而广之，我们应如何改善双重负责的管理体制？
现阶段应精简和淡化业务主管单位，加强管理力量。
所谓精简业务主管单位，就是将目前普遍性的业务主管单位最大限度地缩减为特殊性的业务主管单位，这种特殊性的业务主管单位应该是在推进经济、政治、文化、社会建设中，具有综合性、宏观调控性较强和必须专业资质认证的党政部门，按照社会组织分类，每个类别明确一个或几个部门做为业务主管单位，从法律制度上予以确定，并规定其职责。
所谓淡化业务主管单位，就是要变“主管”为“指导”，直接行政管理为间接法律制度管理。
对于法律制度上确定的业务主管单位，应规定必须有专门工作机构、人员、经费等必要的保障。
与此同时，要在法律制度上界定确立社会组织登记管理机关的职责，加大其责任，加强其力量，规定登记管理机关设置相对独立的社会组织登记管理局，按照社会组织分类，内设相应的管理机构，在编制、人员、经费和执法力量、手段、发展项目上，充分保障其能履行备案、登记和监管、执法等相关法定职责。
另外还可以根据特殊情况实行无主管单位。
对于一些成熟的行业协会（如经济类协会）可以根据类别进行分类管理，取消主管单位的限制，这样可以更好地将社会资源进行重新分配和整合。
但是这种方式强调民政部门的管理作用，在这样的权利下放过程中，要分步进行，并切合实际，不可一概而论。
哪些需要主管，哪些不需要主管，要专门研究，然后可作为相关法规的附件，或者修改条例。
其实在管理中有一个重要的核心理念就是“管理的目的是为了发展”，应做到促进发展与管理并举，只有这样才能做到有序发展。
如前所述，进行分类管理。
针对目前基层社会组织存在结构不合理、发展不平衡、活动不规范等问题，有的地方提出“规范活动类、做实维权类、发展慈善类、壮大服务类”的分类指导和培育的原则：
对活动类社会组织重点是规范，按照科学管理、高效规范的要求，加强指导服务，提高备案率，使活动开展做到正常、规范；
对一些维权类组织重点是做实，通过督促、检查和运作机制的探索，确保经费来源、作用发挥、名副其实；
对慈善类和公益服务类组织，则通过奖励、委托、补贴或购买服务等方式，重点扶持，努力增点扩面。
有的还将探索建立基层社会组织发展专项基金，为基层社会组织发展提供长期、稳定、充足的资金来源。
同时强化基层社会组织内部管理，建立健全以章程为核心的民主决策、财务管理、信息披露等各项规章制度，形成自我管理、自我发展、自我约束的机制。
积极探索基层社会组织社会监督的有效实现形式，建立基层社会组织评估体系。
增加基层社会组织管理机构力量，加强各部门之间的配合协调，形成工作合力。
基层社会组织还可以到所在地的县（市、区）级民政部门备案，其日常活动由所在村或社区居委会指导和监督。
基层社会组织会员跨村（社区居委会）的，其日常活动由所在乡镇（街道办事处）指导和监督。
各级人民政府及有关部门应当鼓励和扶持基层社会组织的发展，保障基层社会团体自主开展健康、有益的活动；
对于为经济和社会发展作出突出贡献的基层社会团体及其工作人员，应当予以表彰和奖励。
三、完善社会组织法制建设
我国现行的关于社会团体、民办非企业单位、基金会方面的法律、行政法规，不仅位阶低，而且在执法实践中难于操作。
同时，一些急需的重要法律缺位。
因而完善法制，改善社会组织建设和管理环境尤显紧迫。
应与时俱进，修订、完善现行的行政法规，制定颁布推进行业协会、农村专业经济协会、社区社会团体和民办非企业单位、志愿组织、公益慈善组织和机构及涉外社会团体等社会组织发展与管理的专项法规，加快形成分类发展和监管的行政法规体系。
首先，要制定“基层社会组织法”，对基层社会组织的性质、地位、权利和义务、设立条件、审批程序等做出一般性规定，解决基层社会组织管理法规层次低的问题。
其次，在基层社会组织法这一基本法律之下，制定和完善调整各类基层社会组织的行政法规，其中包括社区民间组织条例、农村基层社会组织管理条例等。
从而形成一套以“基层社会组织法”为普通法，以社区民间组织条例、农村基层社会组织管理条例为特别法，以相应的法规、规章为配套规定的多层次且有机统一的社区民间组织法律体系。
这里要强调的一点就是社会组织立法可采取“相关立法”的方式，也就是必须坚持循序渐进的原则，不要马上就制定一个统括一切的“基本法”，其实在当前的情况下也很难制定一个这样的法律。
因为基层社会组织的发展带有很多的特殊性，所以理想的方式是单独立法，不同行业、不同领域可制定出不同的法律，对不同问题采取分门别类的解决方法，等到时机成熟后，研究制定指导和协调各专项行政法规的“结社法”或“社会组织基本法”
通过一个统一的基本法来整合。
这个法要能够体现使宪法所规定的有关重要原则具体化，一方面对社会组织的发展从总体上做出规范和协调，明确国家利益、国家原则及国家对社会组织的基本方针、政策；
另一方面对社会组织特别界定和分类、备案和登记监管、社会功能、社会监督、税收减免、政府扶持等各方面做出原则的规定，以形成社会组织法律体系。
当前，应抓紧研究制定政府扶持社会组织发展的政策。
一是要改善现行不稳定的资助形式，出台政府委托其
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