透明度原则与我国政务公开Word格式.docx
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AbstractII
一、政务公开及其法理基础1
二、政务公开—透明度原则的必然要求2
（一）WTO的透明度原则2
1.透明度原则的涵义2
2.透明度原则的发展过程及内容2
3.透明度原则的目的2
（二）国外的政务公开立法及其发展趋势2
（三）透明度原则对政务公开的基本要求3
三、我国政务公开探索中的不足与缺憾4
（一）我国政务公开的政策依据4
（二）我国积极推行政务公开的实践及成绩5
1.上海市推行政务公开的情况5
2.四川省遂宁市政务公开取得的成绩5
3.湖南省普遍建立政务公开中心5
（三）我国政务公开的现状6
（四）我国政务公开的不足与缺憾7
1.传统行政系统的封闭性7
2.公民知情权的被动性7
四、制约我国政务公开的因素分析8
（一）制约我国政务公开的观念因素8
1.公民权利意识薄弱8
2.公务人员服务观念淡薄9
（二）制约我国政务公开的经济因素9
（三）制约我国政务公开的制度因素10
1、法律制度不完善10
2、监督机制不健全10
（四）制约我国政务公开的技术因素11
1、制约我国政务公开的科学知识因素11
2、制约我国政务公开的科学工具因素11
结论14
致谢15
参考文献16
附录一：
17
附录二：
21
一、政务公开及其法理基础
政务公开，作为社会主义民主政治建设的重要组成部分，已经在全国各级政府中开展，特别是我国加入WTO以后，政府透明度原则（TransParentPrinciple）更进一步促使各级党政机关加大政务公开的力度。
目前，虽然政务公开已在全国范围内得到普遍推行，但是对于政务公开到底应当包括哪些方面的内容，人们的认识和观点还存在很多分歧。
在理论界有关政务公开的探讨中，也还没有形成一个关于政务公开的统一的概念。
综合各家意见，政务公开有广义和狭义之分。
从广义上讲，《燎望》周刊在有关报道中对政务公开是这样界定的:
“所谓政务，就是有关政治的种种事务，其中包括政党事务，行政事物和其他社会公共事业。
政务公开，就是指除属于国家规定保密以外的党务、行政事务、社会公共事务等，都要向社会和群众公开，以接受监督。
”‘它既包括政府行政机关部门的政务公开，也包括立法部门、司法部门、政党、社会团体以及其他各种公共组织部门的政务公开。
从狭义上讲，政务公开的政务，是指行政事务，政务公开仅限于政府机关范围内，尤其是与公共行政管理密切相关的、与民众切身利益密切相关的事务，它不包括党务公开、检务公开、审判公开、厂务公开、村务公开等。
由于我国的行政管理权力比较分散，政党、社团等公共组织都具有广泛行政化的倾向和特点，因此我国的政务公开应以权力的运作为主线，强调公共事务的公开，强调对公共权力的监督。
凡有关涉及公共事务、公共服务的事项都应该依法公开，接受群众监督。
政务公开的实质，是对权力运作过程的公开，以便实行对权力的有效监督和制约。
权力作为一种调节关系的手段，既可以用来为人民谋利益，又可以用来获取私利。
当权力失去制约和监督，必然会产生腐败，权力运作中的“暗箱操作”是以权谋私、滋生腐败的温床。
治理腐败的根源在于制约和监督权力。
法国著名启蒙思想家孟德斯坞说过，一切有权力的人都很容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。
推行政务公开以后，对于领导者来说，是权力的一种“弱化”，’但对人民群众来说，则是还政于民，还权于民。
政务公开把党和国家的政策和制度、行动和结果以及工作人员的工作情况置于人民群众监督之下，实际上是理顷了权力关系。
推进政务公开的过程，实际上是权力运作逐步规范化的过程。
“政务公开”源于古希腊政治法律思想。
亚里士多德在《政治学》中专门论述了国家权力的目的就是实现公共利益的正义性这一“善德”，为此，国家权力必须公开行使，“只有看得见的正义才是公道的”。
所以，近现代国家都把“公正性”作为衡量国家政治制度是否民主的重要标志。
现代民主制度以“人民主权”原则为基础，政府不断地依靠人们的合意而决策，“如果一个全民政府没有全民信息，或者说缺乏获取这种信息的途径，那么它要么是一出闹剧的序幕，要么就是一出闹剧—也可能两者都是。
知识将永远统治无知，想要成为自己的主人的人民必须用知识将自己武装起来”。
所以，“社会有权要求全体公务人员报告其工作”，即公民有要求政务公开的权利，这种权利就是知情权（righttoknow）。
作为现代社会公民的一项基本人权，知情权是公民了解政府情况不可缺少的权利。
二、政务公开—透明度原则的必然要求
2001年12月12日，中国政府正式签署协议加入WTO，这意味着我国政府行为要适应WTO法律体系。
WTO法律体系中一条重要原则就是透明度原则。
（一）WTO的透明度原则
1.透明度原则的涵义
透明度原则指各缔约方要按期或及时公布其有关经济贸易的政策、法律、法规、法令、条例、管理办法、签订的经贸条约的情况和统计数据，尽量减少政府不宣布的内部规定等不透明的贸易规则。
2.透明度原则的发展过程及内容
透明度原则是WTO（世界贸易组织）追求的贸易自由化、透明度和稳定性的三大目标之一，首先由1947年的关贸总协定提出，后经乌拉圭回合谈封纳入了各个多边贸易协定，现己适用于国际贸易的所有领域，成为货物贸易、服务贸易和知识产权保护中普遍实行的一项基本原则。
在关贸总协定乌拉圭回合中，又通过了建立“贸易政策审议机制”，使透明度原则得到继承和发展。
其内容包括贸易法规的公布与实施、经济贸易政策的年度报告、经济贸易政策查询和经济贸易政策评审等制度。
3.透明度原则的目的
透明度原则的主要目的是保证WTO有关机构及其所有成员方及时全面地了解由各成员方政府制定的影响国际贸易条件的国内贸易规则与行政规定，从而防止和消除由于不公开所造成的贸易歧视以及由此给国际自由贸易制造的障碍，确保国际贸易在公开、公平、公正、自由竞争的环境下进行。
（二）国外的政务公开立法及其发展趋势
在政务公开的实践上，西方发达国家已经积累了几十年甚至上百年的丰富理论和实践经验，特别是在政务公开的行政立法方面，这些国家都将很多成功的行政实践上升到了立法的高度，以解决与行政公开的一系列法律适用问题。
1766年瑞典颁布的《出版自由法》是有关行政情报公开的最早法律记载，其中有很多规定，例如，公民有对行政文书的获取权等，为现代行政法律体系的建立提供了一定的理论基础。
’1789年法国大革命中诞生的《人权宣言》中就提到了“公民有权向公务员索取文书”。
北欧其他国家中，芬兰1951年制定了《公文书公开法》;
丹麦1970年制定了《行政文书公开法》;
挪威1970年制定了《行政公开法》。
’世界上行政情报公开法律体系较为完备、对其它国家影响最大的当属美国。
美国1946年制定的《联邦行政程序法》，要求行政机关必须将规章和有关事项公布在《联邦登记》上，否则，“不得以任何方式强迫任何人服从应该公布而没有公布在《联邦登记》上的任何文件，也不应使其受此种文件的不利影响;
除非他在实际上已及时地得知了此文件的内容”，开始了企图保障私人了解行政文件的尝试。
1966年制定的《情报自由法》，进一步明确规定，政府机关必须明确以下内容:
机关组织与办公地点、机关职能与运作方法、程序规则与格式、实体规则与一般政策说明;
要求政府机关允许公众查阅与复制以下信息资料:
案件行政裁决的最后意见、未公布的有关政策的说明与解释、影响公众的工作人员手册、可能会成为申请对象的己公布的材料目录，以后历经修改、完善，以保证公民获取政府文件的权利。
该法规定极为完备，己成为世界各国模仿的典范。
（三）透明度原则对政务公开的基本要求
各成员方政府都是遵循透明度原则的主体，透明度原则对政府的要求是通过具体的法律规范来体现的，几乎所有的法律文件都规定和贯彻了WTO透明度原则。
归纳起来，透明度原则对政府的要求主要体现在如下儿个方面:
1.要求各成员应将有效实施有关管理对外贸易的各项法令、条例、行政决定、司法判决等迅速加以公布，以让其他成员方政府和贸易经营者熟悉:
各成员方政府之间或政府机构之间签署的影响国际贸易政策的现行协定和条约也应加以公布;
各成员方应在其境内统一、公正和合理地实施各项法令、条例、行政决透明众皿侧和武.改务公开定、司法判决等。
’“公布”是实现“透明”的第一步，它针对的是各成员方政府在其本国内的作为。
透明度原则对政府的要求也是全面的。
除了要求各成员方政府必须履行公开的义务之外，WTO还从反面确立了“非经正式公布，不得实施;
如不能公布，也应将不能公布的理由予以公布”的原则。
但如果公开后妨碍法令执行、违反公共利益、或损害某一企业的利益则可以不要求公开。
2.要求各成员方政府必须履行通报的义务，应为与贸易有关的法律制度的
公开、透明提供必要的条件。
为了促进贸易政策的透明度，协助贸易政策监督的实施，WTO还建立了一系列通报（Not1fication）制度，包括市场准入通报制度、非关税措施通报制度、贸易补救措施通报规则等，要求WTO各成员方政府向有关机构报告其所采取的有可能对协议的成员方产生影响的贸易措施。
通报是各成员方必须履行的一项义务，WTO的很多协议、协定都为各成员方政府设置了通报义务。
3.要求各成员方政府设立信息咨询点，提供信息咨询服务。
为了使各成员方更好地相互了解经济贸易的情况，WTO透明度原则要求各成员方政府设立信息咨询点，给其他成员方的政府或政府机构、企业以及公民提供相关的信息服务。
4.创设并不断强化贸易政策审议机制（TP哪），确保各成员方政府贸易政策与措施的透明化。
贸易政策审议机制是贯彻透明度原则最有效的保障机制，其目的是为了监督各成员方的贸易政策和实践，确保各成员方遵守和实施多边贸易体制的规则和承诺，增加各成员方贸易政策与措施的透明度。
贸易政策审议机制以贸易政策审议机构（TPRB）为执行机构，以召集贸易政策审议会议的形式，通过对成员方的贸易政策进行定期审议，以及对被审查方的贸易和经济状况进行客观、独立的评价，不但可以加强对被审查方履行其义务与承诺的监督，而且为被审查方提供了一个贸易政策得以解释和讨论的论坛，使各成员方对被审查方的贸易政策与实践有了更充分的了解，从而减少贸易摩擦的发生，确保多边贸易体制在开放、公平和无扭曲竞争的基础上健康发展。
三、我国政务公开探索中的不足与缺憾
政务公开的实质就是将公共权力的运行过程公开，使政务活动和国家公务员的施政行为暴露在人民面前，接受人民群众的评判和监督，以更好地规范和制约公共权力的运行。
在1997一1998年亚洲金融危机爆发之前的近20年里，印度尼西亚一直保持着长期高速的经济增长。
但是，被很多国际组织、跨国公司所看好的印尼，竟然在1997一1998年的金融危机中几近分崩离析。
产生这种后果的原因很多，其中最重要的原因之一就是:
印尼在近20年长期的经济发展过程中，政府缺乏透明度，整个国家的经济政策，社会发展计划的制定、实施以及实施效果的验收方面，都缺乏基本的透明度。
‘因而使各级政府对其经济及社会问题认识不足，这种影响甚至涉及国家的最高层。
印尼的经历提醒我们:
一个国家，如果在政务公开、公众参与方面的程度很低，并且不愿意主动实行改革的话，它和整个世界交往得越多，卷入全球化的速率越快，政治不透明引发总体性的经济和社会危机的可能性也越大。
而一旦引发了大危机，最严重的社会、经济、政治后果都会留给本国的公民。
从这个角度来讲，随着中国加入WTO，随着中国全方位的对外开放和交往，中国的政务公开，已经到了不能再推迟的关键时刻。
只有坚定不移地走政务公开之路，才能从方方面面增加中国社会结构、经济结构、政治结构的总体健康，增强国家与社会的灵敏度和反应能力。
（一）我国政务公开的政策依据
在我国民主政治建设的实践中，有关政治公开化的原则，在党的方针政策中
早就有所体现:
党的十三大报告明确提出:
“要提高领导机关活动的开放程度，重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论”。
江泽民总书记在党的十五大报告中提出:
“城乡基层政权机关和基层群众性自治组织，都要健全民主选举制度，实行政务和财务公开，让群众参与讨论和决定基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。
”
1996年1月中共中央纪律检查委员会第十五届六次全会确定，要“实行政务公开制度。
县（市）、乡镇及行政村、基层站所，要实行政务公开制度，凡是可以公开的办事内容、办事程序和结果，特别是与群众利益直接相关的财务等事项都应公开，以便群众监督”。
1997年1月中纪委七次全会要求，“要继续推行政务公开制度，地方各级政府特别是乡（镇）、基层站所及‘窗口’行业，办理与群众利益密切相关的事项，除属于国家保密的事项以外，都应该采取适当方式向群众和社会公开，以接受群众监督”。
’
1997年国务院在部署反腐倡廉任务时，朱镕基总理明确提出:
“地方各级政府特别是乡镇、基层站所及‘窗口’行业，办理与群众利益密切相关的事项，除属于国家保密的事项之外，都应当采取适当方式向群众和社会公开，以接受群众监督。
”2000年朱镕基总理在《政府工作报告》中指出:
“要积极推行政务公开，鼓励人民群众依法对政府及其工作人员进行监督，并发挥舆论监督的作用”。
党的十六大报告中，江泽民同志明确指出:
“各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度，完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制，防止决策的随意性。
”“认真推行政务公开制度。
加强组织监督和民主监督，发挥舆论监督的作用。
”这就把我国推行政治公开化的战略决策提到了一个新的理论高度。
（二）我国积极推行政务公开的实践及成绩
近年来，随着改革事业的深化和发展，我国政治体制改革也取得了一定的成就。
政务公开作为政治体制改革的重要内容，应当成为社会主义民主建设的重要推动力量。
在推进民主法治的现代化进程中，各地和各部门正在积极推行政务公开，取得了一定的成绩，这项改革正逐步向高层政府部门和其他相关领域延伸。
1.上海市推行政务公开的情况
上海自1996年10月，就根据党中央、国务院的部署，开始在全市各级行政机关、司法机关等推行政务公开。
1998年12月，上海市委、市府又颁布了《关于实行政务公开制度，深入开展政务公开工作的决定》，从而使政务公开工作更加规范化、制度化。
2000年12月，上海市政府又决定，由市政府办公厅主办的内部刊物《市政工作》从2001年起改刊为《上海市人民政府公报》并免费公开发行，《公报》作为政府对外发布政策、规章及有关法律文件的刊物，对政务公开的积极推进，起着非常重要的作用。
2.四川省遂宁市政务公开取得的成绩
根据四川省遂宁市市委组织部提供的材料，全区政务公开以来，据不完全统计，共接待群众咨询3400余人次，群众提出建议810条。
政府行政管理权的运作处于群众监督之下，使人们对原来封闭的行政管理产生的怀疑和不信任消失，一些反应强烈的热点、难点、疑点问题，得到解决。
据不完全统计，实行政务公开以来，有90余件历史遗留问题得到了较好解决。
全区纪检监察组织根据群众举报查处乡镇和村级干部违法违纪案件95件，其中副科级以上干部21件。
3.湖南省普遍建立政务公开中心
2000年以来，湖南省政务公开（服务）中心发展迅速，截至今年5月，全省14个市（州）和122个县（市、区），基本上都建立了政务公开（服务）中心和政务办事大厅。
省直69个有行政审批权的部门和单位也建立了不同类型的办事大厅和服务窗口，有条件的还将政务公开内容上网公布，促进了政务公开工作的深入开展。
设置政务公开（服务）中心是湖南省推行政务公开工作的一项重要措施。
在运行模式上，中心实行“五制办理”，即一般事项直接办理制、特殊事项承诺办理制、重大事项联合办理制、上报事项负责办理制和控制事项明确答复制;
“五件”管理，即办件、承诺件、联办件、退办件、补办件;
“五公开”，即项目公开、程序公开、申报材料公开、承诺时限公开、收费项目和标准公开。
在服务模式上，中心对外实行“四个一”，即一个窗口进出、一本票据收费、一条龙服务、一人受理办结;
对内实行“四加一”，即考核评比制度、周例会制度、请销假制度、政治学习制度和一月一考评。
此外，中心还建立了投诉电话、阳光台，实行了首问责任制、服务承诺制、责任追究制和工作考证制度等，形成了一套较为科学、便利的管理办法。
政务（服务）中心运行一年多来，较好地遏制了“暗箱操作”和吃拿卡要等不正之风，提高了办事效率，规范了收费和审批行为，促进了机关作风转变。
（三）我国政务公开的现状
如果从80年代真城市推行“两公开一监督”制度影响全国算起，我国的政务公开己有十多年的历史。
这期间，政务公开不仅在县乡基层部门和有关单位巩固、规范和发展，而且在县以上政府部门和相关领域拓宽、深化和延伸。
在政务公开的推进过程中，全国大部分地方根据自己的特点和需要制定了一些地方性法规，对于政务公开的内容形式和方法等作出了适合本地方的具体规定。
中央政府的许多部委，如劳动、银行、证券、科技、统计、外贸、土地等部门，也都制定了适合于本行业的政务公开的有关规定，引入了诸如公开招标、公开竞争、公开招考、公开分配、公开配额、公开办事制度与结果等政务公开制度。
各地方、各部门的这些制度和规定为政务公开制度的推行提供了制度保障。
但是由于政务公开处于起步阶段，各地方、各部门所制定的这些规章制度呈现出极不统一的状态，还停留在地方性或部门性规定的层次上。
全国的政务公开运动声势固然浩大，但效果并不令人满意。
3政务公开在经历了被动实施阶段、积极探索阶段和全力强化阶段之后，近来似乎又出现了“冷却趋势”。
全国各地政务公开工作进展尚不平衡。
湖南1995年推行阳光办事制度，全省27大类、1300多项行政事务对外公开，走在全国前列，但是湖南省政府纠风办公室负责人也承认，许多地方只是走形式，多数地方的政务公开仍然务虚不务实，基本表现为办事结果公开多，办事过程、决策程序公开少，事后公开多，事前、事中公开少。
由于一些地方负责人害怕搞政务公开会使部门和个人失权失利，如果没有外力的推动，政务公开最终只会徒有其表。
上述情况说明，时至今日，政务公开并未真正纳入法制化轨道，政务公开只是“软任务”，还处于政府“凭自己的良心去做”的状态，公开不公开无所谓，公开不公开完全视政府喜好来决定。
6没有一部统一的规范有关政务公开的法律，就无法将政务公开纳入法制化的轨道。
各地方、各部门在公开什么、如何公开、何时公开等问题上，都取决于自己的决定，普通民众在政务公开问题上始终处于一种被动地位，不能实现宪法和法律赋予自己的权利。
法制化的缺失使我们的政务公开存在较大的随意性和不确定性。
从发展的观点看，这种非制度化的政务公开将缺乏法制的有力保障而处于一种不稳定状态。
政务公开的政策连续性也不能得到保障，这种状态下的政务公开是难以体现政治民主的。
政务公开只有与规范行政、依法行政相结合，使之制度化、法制化，方能实现政治参与的大众化，推进我国政治民主建设的进程。
（四）我国政务公开的不足与缺憾
现阶段，我国正面临的经济转型必然引发政府转型的转折，政府行为带有明显的转轨特征，政府职能逐步由权力主导型向公共服务型转变’。
而对照透明度原则，现实的政府管理有很多地方是不符合这一要求的，具体表现如下:
1.传统行政系统的封闭性
透明度原则要求政府政务公开，而我国传统的行政系统具有封闭性。
我国政府传统行政管理体系的一个独特之点就是它的封闭性。
从决策的制订、决策的实施到决策的监督，整个管理过程透明度低。
公众难以获取政府行政管理的有关信息。
许多应当向利益主体和公众公开的规范性文件，基本上以“内部文件”、“内部材料”的形式出现，大量的行政信息都是“内部情报”。
地方政府的各种决定、规则、政策和会议情况都列入保密范畴。
政府行为往往深藏不露，秘而不宣，内部掌握，“暗箱”操作，蒙上一层神秘的面纱。
这种机制，既隔断政府与社会间信息沟通渠道，极大降低了政府的办事效率，也给政府部门中有些人员在行使权力时进行“权力寻租”，形成便利条件。
而经济全球化进程的加快势必要对这种封闭性行政管
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