浅谈完善公务员制度的必要性学士学位论文Word格式.docx
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1988年3月召开的七届全国人大一次会议，进一步提出要“抓紧建立和逐步实施国家公务员制度”。
2、试点运行阶段（1989一1993年）
根据边实践、边探索、边修改条例的精神，从1989年初开始，首先在国务院六个部门即审计署、海关总署、国家统计局、国家环保局、国家税务局、国家建材局进行国家公务员制度试点。
1990年，又在哈尔滨市和深圳市进行试点。
试点工作的实践进一步完善了条例的内容。
3、推行实施阶段（1993一1999年）
1993年8月14日，国务院总理李鹏签署中华人民共和国国务院令第125号发布《国家公务员暂行条例》，规定自1993年10月1日起施行。
之后，国务院召开会议，对公务员制度的推行工作做了部署，提出“争取用三年或更多一些时间在全国基本建立起公务员制度，然后再逐步加以完善”。
同年，国务院又制定了《国家公务员制度实施方案》（国发〔2003〕78号）作为制度推进的依据。
各地各部门按照党中央、国务院的部署，自上而下积极做好推行工作。
推行工作在维护社会稳定的前提下，采取了“整体推进，突出重点，分步到位”的方法，根据各项改革的难易程度和基础条件，针对人民群众关心的重点难点问题，一年一个突破口，逐步达到目标。
到1998年底，国家公务员制度入轨工作基本到位，有中国特色的国家公务员制度在中央和省、地（市）、县、乡（镇）五级政府机关基本建立，公务员制度显示了蓬勃的生命力。
4、健全完善阶段（1999一至今）
1998年的政府机构改革，进一步转变了政府职能，为逐步建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体制，建设高素质、专业化的公务员队伍，莫定了良好的基础。
2002年党的十六大提出，要改革和完善干部人事制度，健全公务员制度，为新世纪公务员队伍建设和制度建设指明了方向。
2003年5月23日召开的中央政治局人才工作会议，提出要大力实施人才强国战略，着力建设党政人才、企业经营管理人才和专业技术人才三支队伍，为全面建设小康社会提供坚强的人才保证等。
这些要求进一步明确了公务员队伍建设和制度建设的方向。
（二）我国公务员制度的特点
现如今我国新建的公务员制度吸收借鉴了古今中外人事管理的经验和方法，体现了现阶段国情，保持了中国特色并具有鲜明的时代特征。
中国的行政管理制度经历了由传统的干部制度向现代公务员制度过渡的过程，受古代长期的官僚制度的影响，中国的公务员制度呈现出一种既有古代官僚制度的沉淀，也有苏联式的干部管理风格，并且也包含着现代化的西方文官制度的因素的兼容性模式。
建国以来，中国经济上是苏联式的计划经济，因此在政治上也借鉴了苏联的干部管理模式。
将国家机关工作人员、党组织和社会团体的专职工作人员、企业事业单位的管理人员和专业技术人员，统称为干部。
由国家对干部进行统一管理、统一分配，每个干部都要服从上级的统一调动和安排任用。
采取单一层级结构，按级别对干部进行管理。
在中共中央和各级党委统一领导下，在党的组织部门统一管理下实行分级分部管理体制。
将全国各行各业的干部融入单一层级式构架之中。
根据职务高低，将干部职务从上到下分为国务院总理、国务院副总理（国务委员）、部（省）级正职、部（省）级副职、司（厅）级正职、司（厅）级副职、处（县）级正职、处（县）级副职、科（乡）级正职、科（乡）级副职、科员和办事员12个层级。
干部之间最大是差异是级别的不同，而不是职业的不同。
所有称为“干部”的国家工作人员，不分工作性质、职业的不同，都是按照国家行政机关的管理模式。
干部统一选拔，集中调配，责权分离，不分党政，不分政企。
干部选拔主要采取领导推荐的方式。
国家机关、国有企业和事业单位的各层次干部职位出现空缺，由干部管理机关按照一定的标准和条件，采取直接或间接推荐的方式进行选拔，然后按规定程序决定任命。
因此造成了干部管理机制的僵化，管理权限过分集中，缺少法制和公平竞争，缺乏活力，对于社会发展的应激反应能力比较差。
改革开放以前，干部管理权限虽然经历过多次调整，但这种体制构架基本未变。
我国传统的干部管理模式是与高度集中的计划经济体制和政治体制相适应的，在计划经济时代有着自己独特作用，对我国的经济恢复和发展，以及社会管理起过巨大的作用。
但是伴随着社会主义市场经济的发展，传统的干部管理模式越来越不适应社会、经济的发展。
我国公务员制度是在借鉴西方公务员制度的优点和继承我国传统的干部制度基础上产生的，与西方的公务员制度相比较，在范围、特征、管理等方面存在许多不同点。
中国公务员是指在政府部门中行使国家权力,执行公务的人员。
它的涵盖范围要远远大于西方公务员所涵盖的范围，甚至超越政府雇员（Government
Employee）,接近于公职人员（Civilian）的范围。
我国公务员制度坚持和体现了党的基本路线，在《国家公务员暂行条例》的总则中，明确规定“国家公务员制度贯彻以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放的基本路线。
”
我国公务员制度坚持党管干部的原则，我国公务员制度根据党的组织人事路线、方针、政策制定，坚持党对人事工作的领导。
各级政府组成人员的国家公务员是由各级常委及其组织部门负责考察，依法由各级人民代表大会及其常务委员会选举或决定任免。
我国公务员制度强调德才兼备，国家公务员在录用中采用公开考试、严格考核、对思想政治方面要求严格。
在晋升中注重思想政治表现和工作实绩。
因此坚持德才兼备标准是国家公务员制度的重要特色。
我国公务员制度强调全心全意为人民服务的宗旨，国家公务员不是一个独立利益集团，全心全意为人民服务是我们党的根本宗旨，我国公务员的考核、奖惩、晋升等都要考察其为人民服务的精神。
三、西方公务员制度的概述及对我国公务员制度的影响
（一）西方公务员制度的概述
英国是世界上最早爆发资产阶级革命的国家，也是公务员制度产生最早的国家。
西方国家的公务员制度是建立在资本主义经济发展的基础上，并切实为维护资本主义经济制度服务的。
西方国家在各国陆续完成资产阶级产业革命以后，社会经济发展迅速，要从根本上提高整个资产阶级统治的水平，就需要建立完善、科学的官吏选拔制度，运用科学的方式有效地吸收各类专门人才参与行政管理。
同时，政府职能也日益扩大，西方国家原有的管理体制和人事管理制度不再适应当时的经济、政治和社会的发展趋势，因此他们不得不建立一套新的能够更加适应政府和社会的需求的行政管理制度，即现代公务员制度。
随着社会发展和科技进步、经济的全球化发展，公务员制度陷于缺乏活力及效率、无法回应环境及管理诉求、越来越僵化的困境之中，进而影响了政府公共管理、公共服务功能的有效发挥。
西方国家政府纷纷对公务员制度进行大刀阔斧的重塑性改革，形成了一种既以功绩制和公正为基础又能够适应目前的管理需要和面向未来的公务员制度。
在西方国家，“公务员”一般是指通过非选举程序被任命担任行政机关职务的工作人员。
法律规定公务员在国家政治活动中要保持“中立”，公务员参加政党或其他政治组织的活动受到禁止或限制。
西方国家实行两党制或多党制。
为了避免执政党的更替而造成政府工作人员更替的混乱，强调公务员是一个独立的管理系统，与党派脱钩，党派不直接管理公务员，而是由独立的机构进行管理。
西方国家公务员的基本类型的划分可能不完全相同，但适用于《公务员法》的公务员主要是实行职务常任、不与内阁共进退的职业文官，而不适用于《公务员法》的公务员基本上是经选举产生或政治任命的官员。
因此，公务员大致可以分为政务官和事务官两大类型，各有各的管理办法。
（二）西方公务员制度对我国的影响
我国的公务员制度与西方文官制度存在着某些共同点,又具有某些差异,必须采取正确的态度对待它。
同时,应该指出的是,文官制度的产生时期,正是机器大工业全面战胜和取代手工业的时期,它是社会化大生产的必然产物。
从这一点上讲,文官制度必然反映人类社会管理的共同规律,它是人类社会的共同财富,我们应大胆地借鉴和吸收。
但文官制度又是资产阶级国家政治制度的一个重要组成部分,其阶级性十分明显,因此必须批判地借鉴吸收,对文官制度的借鉴吸收主要是它的精神原则,概括地说,主要有以下几点:
1、公开考试,择优录取原则。
考选制不仅是科举制的核心,也是西方文官制度真正从科举制中所借鉴的内容,他也应当成为我国公务员制度所必须坚持和强调的内容。
它不仅摒弃了“以人选人”的做法,采取了“以试选人”的新办法,把铨选媒体由“人”变成了“考试”,更重要的是它还实行了根据考试面前人人平等的民主精神,而且也真正地将竞争机制引入进了官员铨选制度,有效防止了“高下任意,荣辱在手”人为因素对人才选拔过程的不良影响。
从长远观点来看,公开考试,择优录用公务员,是一个必然的趋势,它可以把社会上大量有真才实学的人选拔到行政岗位上来,这对于搞好国家行政管理具有重要意义。
2、职位分类,科学管理原则。
分类是管理的基础,没有科学的公务员分类就没有科学的公务员管理。
正如美国行政学家怀特所说:
“现今人事管理建立在两大柱石之上,一为选贤任能,一为职位分类,两者缺一不可。
”韦洛贝则进一步强调:
“职位分类是人事行政工作的起点,也是人事行政工作的基础。
”但仅有职位分类制度还不够,职位分类制度的科学性、合理性如何,如何规范地实施等问题,都会对公务员管理这一基础的作用发挥产生重大影响。
要实现公务员管理的科学化,有赖于职位分类制度的完善,有赖于这一基础的夯实。
从我国公务员职位分类制度本身（《国家公务员暂行条例》、《国家公务员职位分类工作实施办法》）和全国各地实施职位分类的具体操作情况来看,现行的职位分类制度的设计并不科学、合理,实施也不很规范,因此,职位分类作为公务员管理的基础并不稳固,其作用也没有得到很好的发挥,从而引起公务员管理上的诸多问题。
如:
分类过简,范围过窄;
非领导职务的“虚职化”现象严重;
一般行政管理类公务员和专业技术类公务员没有区分;
机构改革与实行职位分类相脱节;
制订和填写职位说明书的规范性还有待提高等等。
我们应当借鉴西方文官制度分类管理的具体方法,如职位调查、划分职位系列、进行职位评价、编制职位评价、职位归档等。
3、严格考核,奖惩分明原则。
“政治生活中最大的弊端是腐败,而腐败中最大的腐败是用人的腐败。
”克服这一现象,除了上述两点外,严格考核,奖惩分明的原则是解决这一问题的又一件有力武器。
那么,首先,应如何保证考核的严格性呢?
笔者认为有以下几点值得参考:
（1）合理确立考核标准,使考核工作具有可视性和可操作性。
（2）提高考核者的素质,减少人为情感因素,使考核工作建立在被考核者的能力和实绩上。
同时实行责任连带制度,对在考核中徇私舞弊、出现重大失误,致使优秀人员遭受不公正待遇的人或组织,视情节轻重,给予处罚。
（3）建立健全各项工作制度和监督机制,使考核工作步入正规化和程序化的同时,也自觉的接受法律和人民的监督。
其次,应予以重视的是奖罚分明,这是激发公务员廉政行为的重要因素。
国家作为全部公务活动的主体,对每个公务员行为结果的评价和奖罚,直接关系到政府是否能保持廉洁的问题。
不言而喻,奖励廉洁行为,就可以强化这种行为以及产生这种行为的动机与需要,惩罚腐败行为就可以有利于减弱乃至克服这种行为以及产生这种行为的动机与需要,从而使廉洁之风逐步克服腐败之风,保证整个政府的廉洁。
因此,加强国家对公务员行为结果的评价和奖罚,是激发公务员廉政行为的一个重要的不可忽视的因素。
4、注重立法、依法管理原则。
行政管理必须法制化,首先干部人事制度就必须法制化。
这样才能够摈弃“人治”的传统,真正做到有法可依,也才能使我国的公务员制度具有民主、效率的功能。
离开了法制,民主和效率将会是一句空话。
为此应在实践的基础上汲取经验教训,尽早颁布实施相关法律。
目前我国与公务员制度有关的法规是1993年8月颁布的《国家公务员暂行条例》,这个条例与西方国家颁布的有关法规相比,不仅在数量上不够,而且在内容上也有待于进一步细化和完善。
唯有如此,才符合党和国家所提出的“依法治国”的基本国策的精神,也才顺应了当代人事行政改革和发展的历史潮流。
5、注重行政道德建设。
公务员队伍的行政道德是一种特殊的社会道德,属于职业道德的范畴。
它是人们以行政管理为职业,在履行行政管理职责活动中形成并应当遵守的道德原则和规范的总和。
虽然文官制度的阶级本质和“人性弱点”决定了其所有的文官都不一定能为政清廉,恪尽职守,但事实证明,西方的行政腐败现象要比发展中国家的情形好的多。
其重要原因之一就在于西方很注重行政道德建设。
这值得我们充分重视与借鉴。
我国正处在计划经济与市场经济的转轨时期,应当看到,“法制的不健全,市场经济利润化所异化出来的金钱主义和物质利益至上观念,在没有受到社会主义行政道德和共产主义政治理想的内在限制的情况下,会似的腐败愈演愈烈”。
因此加强行政道德建设是摆在我们面前一个刻不容缓的任务。
四、目前我国公务员制度还存在的问题
（一）公务员系统的“多入口”
根据《公务员法》规定，我国公务员系统有多个入口。
一是选任和委任，适用于各级政府组成人员；
二是考任，适用于主任科员以下的非领导职务；
三是调任，即党、政、立法、司法、群团、国有企事业单位的国家工作人员可以通过一定的程序和办法相互交流，适用于领导职务中的非政府组成人员以及主任科员以上的非领导职务。
这与世界各国通行的做法不同。
一般说来，世界各国公务员的录用一般只有两个入口：
政务官是选任或委任，事务官是考任。
我认为，我国公务员目前存在的问题主要是表现在调任上。
选任和委任主要通过组织法、国家权力机关来保证其素质要求，实现其身份的合法性；
考试录用通过公开平等竞争性的考试来保证人员的素质和合法性。
那么调任呢？
如何保障调任者的素质？
目前对于所谓"
一定的程序和办法"
并没有明确的规定，没有引入竞争机制。
当然，近年来，很多地区都尝试进行了"
副局级干部公开招聘"
，但是，这些都是局部的试点，而不是普遍的制度化的做法。
（二）国家公务员的报名资格规定不统一，给录用舞弊以很大空间。
平等原则是国家公务员考试录用制度中的一项基本原则，所谓平等，就是指应考者不论其政治派别、种族、肤色、宗教、信仰、年龄、性别、婚姻状况如何，在“分数”面前人人平等。
公民在担任公职方面具有平等的权利与机会。
所以有的国家也把平等原则称之为机会均等原则。
可是我国目前在对国家各级公务员的考试录用中，对某一职位的报考条件往往是由用人单位来随意规定。
这就为考试录用过程中的不正之风开了方便之门。
如果用人单位事先想录用某个关系人，这个人是二十七岁，那就把年龄限制为二十八岁以下，专业是经济管理，那就把专业限定在经济管理，如果是还没有结婚的话，那再把未婚规定为一个限制条件。
这样一来，就把大多数本来有资格报考这个职位的考生给限制到门外。
竞争性大大削弱，考上后再利用面试阶段的弊端，使关系人顺利通过。
从而让国家公务员考试变成了失去“公平”灵魂的骗人作秀。
（三）考试科目和内容设置不科学，缺乏考试信度。
在国家公务员考试科目与内容的设置中，应该综合考虑两种因素：
第一，职位分类的需要。
不同职位有不同的工作要求，在考试中对科目的设置也应与之相对应。
第二，与教育制度相衔接。
要从职位的专业构成寻找学校专业的“对口”资格条件。
从职等的结构中认定对应的学历要求。
而当前在我国公务员考试中，职位分类工作在公务员考试中没有科学体现，在考试内容的设置中，专业科目的考试题目都是由用人单位自己安排，这样极不科学，这是因为用人单位是一种实际工作部门，而不是一种考试机构，他们对考试的科学命题所知甚少，无论是在笔试命题还是在面试中，用人单位一般不宜参与其中。
可是在目前的国家公务员考试中，用人单位却在这两种考试中的作用出奇地大，用人单位自己选人的现实，让我国公务员考试的信度大打折扣。
（四）考录环节不合理，考试缺少效度。
在我国的公务员考试录用环节中有以下问题很不科学，也不符合公平原则。
一是考试轮制不科学，我国从中央到地方，公务员招考都是实行的二轮考试制度，即第一轮考公共科目，进行统考，较为公平。
第二轮面试，包括专业考试，由用人单位进行考试，因为用人单位并不太懂考试科学，这样一来就难以客观公正地选拔真正的人才。
二是考试不分层次和级别。
如报考一般办事员与报考主任科员使用同一试卷进行考试，很明显，把两种不同职位要求的人同用一试卷进行测试是不科学也是不公正的。
而且不与教育实际相衔接，不管什么级别的职位，一般都是对文化程度划一个线，如中专以上或大专以上，那学士、硕士、博士还要它何用?
实事求是地说，他们到底还是有差距的，不过一两次的考试与面试看不出来效果，因为考试的效度是有限的。
三是面试的入围比率不科学。
在目前的国家公务员考试录取中，一般都在第一轮考试后采取每一职位以三比一的比例从高分到低分来安排入围人数，而不划分最低分数线。
我们必须承认此时此刻考试成绩是与能力素质成正比关系的，否则我们的考试就应该被否定。
不划最低分数线的后果就是让一些素质不高的人通过入围，打通关系，利用面试的缺陷，达到被录取的目的。
四是面试问题多，难以保证科学录取。
目前在国家公务员考试中面试成绩在总分中所占的比例很大，而按规定面试所负担的任务也很重，要测试应试者的综合分析能力、语言表达能力、组织协调能力、情绪控制能力、应变能力、人际关系能力等。
要在短时间内全面测试出如此多的能力，首先，测试方法和测试内容要科学、准确、全面。
其次，面试考官要有严格的专业训练、精通面试方法、具备现代面试技术和经验，并且尤其要具备客观公正的素质。
这两方面可以说在我国的公务员面试工作中都没有完全具备，其公平、公正性难以保障。
（五）考试监督体系不完善，徇私舞弊作为难以避免。
在我国的公务员考试录用管理中监督环节相当薄弱，主要存在以下两方面的问题：
第一是立法方面的工作滞后。
至今还没有一部真正意义上的法律来专门对我国公务员考试监督工作进行科学的规范。
已经有的《国家公务员暂行条例》和《国家公务员录用暂行规定》也是行政法规，法律地位相对较低，不具有应有的权威性。
况且，也还不是对国家公务员考试录用过程进行监督管理的专门法规。
第二，监督管理机构尚未独立。
我国《国家公务员暂行条例》第八十五条规定：
国务院人事部门负责国家公务员的综合管理工作。
县级以上地方人民政府人事部门，负责本行政辖区内国家公务员的综合管理工作。
第八十六条规定了对不按编制限额、所需职位要求及规定资格条件进行国家公务员的录用、晋升、调入和转任的；
对违反国家规定，变更国家公务员工资、养老保险金及其他保险、福利待遇标准的；
不按规定程序录用、任免、考核、奖惩及辞退国家公务员的，都由县级以上人民政府或者人事部门进行处理。
由此可见，国家公务员的考试录用与对此种活动的监督管理是一个部门。
运动员与裁判员的职能集于一个部门，监督也就往往流于形式，空费人力和物力。
五、完善我国公务员制度的浅析
首先，在我国传统社会之中，“家长制”、“家长制作风”存在的基础在于：
名义上各级官员都是由皇帝任命的（各级官员都是朝庭的“命官”，其命运只能由皇帝的好恶而决定、都只能依附于皇帝本人）；
但是，在上级官员面前，下级官员的种种权利同样地得不到任何的保障，上下级官员之间在事实上更多地形成了人身依附关系。
犹如上文中所剖析的那样，“家长制”、“家长制作风”的恶习在目前国家机关中仍然有着一定的影响，它也是导致目前不能依法行政的主要根源之一。
因此，尽快建立起一支具有独立人格的公务员队伍系建设法治政府、实现依法行政的当务之急。
我们说，《公务员法》对公务员权利义务作出了明确的规范；
但是，在传统的家长制、家长制作风仍然存在着深刻的影响、并且成为不能依法行政的主要根源的时期，应当首先保障公务员的各项合法权利在实践中确实落到实处、尤其是不因领导的打击报复而受到影响，才能够打破上下级公务员的人身依附关系、使得下级公务员敢于拒绝上级的违法命令和决定。
其次，公务员独立的人格不仅仅表现为其合法的、合理的权利应当得到保障；
同时还应当表现为其必须对自己行为承担的相应责任。
因此，一是在强调保障公务员的合法权利、打破公务员与上级领导的人身依附的同时，还应当加强对公务员是否履行了其法定的义务进行监督、惩戒，以防止因公务员自身在执行公务的过程中徇情、徇私等违法、违纪而不能依法行政现象的发生。
《公务员法》对于公务员违反相关义务之后的惩戒措施及惩戒的程序都作出了明确的规定；
在社会实践之中，还应当加强对公务员执行公务行为的监督，对于其违背《公务员法》中规定的义务的行为及时发现、并且予以严厉地惩戒，使得法律和纪律确实成为公务员的“高压线”，使得公务员不敢“越雷池一步”，从而保障公务员不因自身的徇情、徇私等违法、违纪现象影响到依法行政。
二是，根据《公务员法》第四十五条的规定，“……公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任”，依此规定，公务员拒绝执行“明显违法”的决定或者命令系其法定义务之一。
强化国家公务员制度的管理基础中央制定的《规划纲要》明确提出了建设中国特色社会主义干部、人事制度的改革目标。
在公务员制度建设中要按照《纲要》确定的目标和方向，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，贯彻党的干部路线和方针。
全面贯彻干部人事制度改革的指导思想，坚持党管干部原则，坚持德才兼备，以德为先用人标准，坚持民主、公开、竞争、择优的改革方针，坚持科学化、民主化、制度化的方向，从观念、体制机制、方式方法上全面推进改革。
准确把握公务员制度改革的核心，把建立“广纳群贤、人尽其才、能上能下、公平公正、充满活力”的中国特色社会主义干部人事制度作为改革的根本要求。
全面实施《公务员法》和《规划纲要》，以改革创新的精神和求真务实的态度，加快健全完善公务员制度和机制，提高公务员管理工作科学化水平，全面推进公务员队伍思想政治建设、能力建设、作风建设和廉政建设，努力建设一支政治坚定、业务精湛、作风过硬、人民满意的公务员队伍。
完善国家公务员制度的运行机制继续坚持“公开、平等、竞争、择优”和“凡进必考”的原则，努力提高
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