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美国早在20世纪70年代中期就开始实行阶梯电价的收费机制。
根据夏季和冬季居民用电需求的不同，美国实行在阶梯电价基础上的夏季和冬季双轨价格机制。
日本也从1974年6月开始对居民用电实行阶梯电价，按照用电量将电价划分为三个档次，其各地电力公司对每档定价稍有差异。
阶梯电价的实施有其客观背景因素，正是这些因素推动着世界各国的阶梯电价改革。
美国和日本居民阶梯电价于第一次石油危机时引入，其引入居民阶梯电价的目的，主要是为了在满足居民基本生活用电的基础上，引导居民用户节约用电。
第一次石油危机的爆发，使各国能源资源相对缺乏，石油的进口量减少，石油价格飞涨。
石油价格飞涨使电力供应成本急剧增长，同时国民经济增长率下降，物价飞涨，居民支付能力大幅度下降，然而这个时候居民用电量却显著增长。
为保证承受能力低的用户能用得起电，美国、日本等国家纷纷引入居民阶梯电价制度，在居民用户承受能力降低的情况下，使低收入群体仍然用得上电，高收入群体承担更多的成本增长，利用价格杠杆促进节约用电，同时使电力工业在成本提高的压力下能够持续发展。
在我国，国家发展和改革委员会（以下简称国家发改委）价格司司长曹长庆2009年11月19日宣布每千瓦时非民用销售电价平均上调2.8分钱的同时，还表示，居民阶梯电价改革最快2010年第一季度推出。
未来居民用电将逐步推行阶梯式递增电价，用电越多，电价越高，以促进节约用电。
而在国家试图在全国推行阶梯电价改革之前，浙江省于2004年8月已开始对居民生活用电实行阶梯电价，把用电度数分为四档，基础度数为60千瓦时；
福建省于2004年10月实行用电度数分为三档（基础度数为150千瓦时）的居民生活用电的阶梯电价；
四川省2006年也进行了居民生活用电阶梯电价的试行改革，它将阶梯电价分为四档，基础度数为60千瓦时。
这些试行的省份中的老百姓对这一改革的看法各不相同，有的认为是基础度数定得太低，而有的老百姓肯定了生活用电实行阶梯电价的改革，一位成都市民说：
“这样还是比较合理的，用得多嘛，所以费用付得也多。
”阶梯电价改革热潮的真正来临是在2010年10月9日《居民生活用电实行阶梯电价的指导意见（征求意见稿）》颁布之后。
从此，各个省份针对居民生活用电的阶梯电价改革举行了听证会，引起了社会的广泛关注。
根据国家发改委有关负责人说，我国资源产品价格严重偏低，这造成了加工工业粗放经营和严重浪费。
因此我国资源产品价格充分反映了我国资源的稀缺程度、供求关系和环境成本，实行阶梯电价是转变经济发展方式、实现经济健康可持续发展的必然途径。
我国资源价格改革的方向应该是逐步建立由市场供求关系决定的价格机制。
近几年来，我国的电力价格改革步伐大大加快，科学合理和透明的政府定价制度初步建立。
国家发改委还将积极稳妥地推进电价市场化进程，继续优化销售电价分类结构，减少交叉补贴，建立有利于节能减排、引导合理用电的电价体系。
居民销售电价，是整个销售电价体系中的有机组成部分，由于具有与公众利益相关的特殊性，居民销售电价在20世纪90年代基本没有调整。
自90年代中后期以来，我国居民用电增长过快，消费超前，这给我国的环境带来了超负荷的压力。
随着华东地区负荷的高速增长，高峰时段、高峰季节电网资源十分稀缺，大用电量居民占用了较多的电网稀缺资源，理应承担较多的供电成本，以体现公平负担。
居民和其他用户之间的交叉补贴也急剧扩大，这种居民内部各个群体之间的不公平，对于我国社会的和谐与稳定极为不利。
因此，实施阶梯电价改革已是迫在眉睫之事。
实行阶梯电价要遵循以下原则：
一是补偿成本与公平负担相结合。
居民用电价格总体上要逐步反映用电成本，同时兼顾不同收入居民的承受能力，用电少的居民少负担，用电多的居民多负担。
二是统一政策与因地制宜相结合。
国家制定阶梯电价政策总体框架和指导性意见，各地结合当地自然地理环境、经济发展程度、居民收入和用电水平等情况，确定具体实施方案。
三是立足当前与着眼长远相结合。
阶梯电价近期应着力于建立机制，保证大多数居民电价基本稳定；
长远目标要逐步反映电力资源价值，引导居民节约用电。
（二）节能减排，优化配置：
阶梯电价效用分析
居民阶梯电价的实施，不仅成为美国、日本、韩国等国家促进资源节约的重要手段，而且延缓了居民用电的增长速度，促进了居民生活电器设备的技术进步，取得了较好的节能效果，为其国内居民福利和资源节约找到了均衡点和解决居民福利损失与资源节约之间的两难问题的办法。
正是基于这些效用，阶梯电价改革被摆在了我国政府的议案桌上。
对于我国居民来说，实施阶梯电价可以给其生活和社会资源可持续利用带来许多正面的效用。
首先，实施居民生活用电阶梯电价能够促进我国的节能减排。
我国的能源消耗和电力供给主要依赖于火电，火电发电量占我国总发电量的70%，火电主要依赖于煤炭，而煤炭在燃烧过程中会产生大量的温室气体。
因此，通过实施阶梯电价可以减少不必要的电力资源浪费，减少煤炭的消耗，降低温室气体排放量，促进节能减排。
其次，实施居民生活用电阶梯电价可以发挥价格对于资源类商品稀缺性的反应能力。
在过去几十年，我国为了实现国民经济的又好又快发展，对资源类商品一直定价过低，价格不能有效地反映资源的稀缺性，导致很多不必要的浪费和对生态环境的恶意破坏。
实行递增式的阶梯电价，可以体现市场需求和资源的稀缺性，以及由此产生的社会成本，通过价格机制充分发挥其对资源性商品的优化配置。
再次，实施居民生活用电阶梯电价可以实现效率与公平的均衡。
我国对居民生活用电长期实行低电价政策，但是对工业用电实行高电价政策，因此，居民生活用电的供电成本很高，存在着对居民电价的隐性补贴。
同时，居民生活用电价低会产生不合理分配的“马太效应”，即经济条件越差，用电越少的家庭得到的补贴越少，而经济条件越好的家庭得到的补贴越多。
因此实行递增式的阶梯电价不仅可以真正体现供电成本，还可以反映不同家庭的承受能力，较好地解决公平与效率问题。
最后，国家要求居民生活用电实行阶梯电价有利于贯彻普遍服务的规制目标。
在实行阶梯定价的过程中，政府对企业进行规制，要求其定价符合政府的规制要求，用电阶梯电价迫使自然垄断企业对居民用户实行普遍服务，为所用用户提供质量标准相同的商品和最终能承受的价格。
二、举步维艰：
改革之演进路径描述阶梯电价改革从提出到现在，居民生活用电阶梯电价改革走了过六年的路程，在这之间它经历了提出、意见征求、代表
听证、落实实施及现在的完善阶段，虽然已尘埃落定，但却踯躅前行。
（一）“发轫之始”：
电价改革首入政府工作报告
2009年3月5日，温家宝在十一届全国人大二次会议上作政府工作报告时指出：
“2009年将推进资源性产品价格改革。
继续深化电价改革，逐步完善上网电价、输配电价和销售电价形成机制，适时理顺煤电价格关系。
”这是政府工作报告第一次明确地指出，要进行电价改革，理顺煤电价格关系。
电价改革在政府工作报告中首次被明确提及，并被列入2009年的改革目标，这意味着国务院对电价改革问题的空前重视，也从侧面说明在煤电矛盾空前激烈并导致电力行业亏损严重的情况下，电价改革已迫在眉睫。
此前，在2002年进行的电力体制改革之厂网分开的初衷，就是要为电价改革做好准备，但时至当时，电价改革仍在原地徘徊。
针对这一时期的情况，当时资深电力专家、中国政法大学教授刘纪鹏认为，发电环节价格应该放开，在售电环节，允许大量售电企业出现，输电环节由于其特殊性，允许其垄断，这样我们要放开两头，管住中间，理顺价格。
刘纪鹏同时认为，在煤炭市场也要引入竞争，目前五大发电企业普遍亏损，电力却不能按照市场规律涨价，应该利用当前时机，抓紧推出电力价格改革，理顺四个环节电价改革，此外还要进行外部改革，在煤炭和电价之间，按照市场规律办事。
电价改革在2009年迈出了重大步伐，在调整电价的同时，进一步深化销售电价改革，优化了销售电价结构。
一是全面推进城乡用电同价，在全国基本实现了城乡居民用电同价，全国城乡各类用电同价的省份增加到20个，其余省份也缩小了城乡各类用电价差，减轻了农村电费负担；
二是积极推进工商用电同价，19个省份实现了商业用电与工业用电同价，10个省份进一步缩小了工商业用电价差，减轻了商业企业电费负担，促进了第三产业发展。
三是改革居民用电价格调整方式，积极研究推进阶梯电价的改革措施，尽量减轻低收入居民家庭电费支出负担。
（二）“初闻楼梯响”：
《征求意见稿》公布
2010年10月9日国家发改委正式公布了《关于居民生活用电实行阶梯电价的指导意见（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），并就居民用电实行阶梯电价向社会公开征求意见。
这标志着阶梯电价改革进入实质性进展阶段。
《征求意见稿》提出，居民阶梯电价将划分三个档次，电价实行分档累进递增。
第一档电量按满足居民基本用电需求确定，电价维持较低价格水平，三年之内保持基本稳定。
第二档电量反映正常合理用电需求，电价逐步调整到弥补电力企业合理成本加合理收益的水平；
起步阶段电价在现行基础上提价10%左右。
第三档电量体现较高生活质量用电需求，电价反映资源稀缺状况和环境损害成本；
起步阶段提价标准不低于每千瓦时0.2元，最终电价控制在第二档电价的1.5倍左右。
居民阶梯电价的电量分档标准，以省（自治区、直辖市）为单位，按照覆盖一定居民用电户的比率确定。
国家发改委有关负责人在答记者问时表示，对居民用电实行阶梯电价政策，是出于合理、公平和节约的考虑。
一是因为居民用电供电成本最高，价格却低于工业电价，实行阶梯电价能让我国的电价结构更合理。
二是居民生活用电电价低于供电成本，用电越多的居民用户享受的补贴越多。
三是通过实行居民阶梯电价政策，可以充分发挥价格杠杆的作用，引导用户特别是用电量多的居民用户调整用电行为，促进节能减排。
政府部门还指出这一改革是电价市场化改革的重要一步。
《征求意见稿》的出台引来了不少争论。
无疑，矛头大多对准了这一《征求意见稿》对居民的福利造成的影响，对环境改善、能源节约的效果，对电价市场化改革的作用。
据《扬子晚报》关于居民对《征求意见稿》的反映情况的报道，有人质疑为什么只问怎么涨，不问能不能涨；
也有人认为第一档划分的100多千瓦时基准定得太低；
还有人提出，这两套方案都没有考虑家庭人数对用电基准的影响，对人口多的家庭不公平。
中国经济网2010年10月11日发表的评论文章指出，在阶梯电价实施初期，不提高整体电价水平，才能最大限度地获地得社会支持。
政府一旦提高了整体电价水平，则是公众补贴了电网企业。
在目前电网企业还处于事实垄断的状态下，这不利于平息舆论担忧，很可能误伤阶梯电价政策本身。
可以作为参考的是，五大发电集团之一的国电电力2010年3月31日发布的《2009年年度报告》披露，2009年国电电力实现利润总额24.55亿元，同比增加23.25亿元，增幅达到1788%。
阶梯电价改革指导意见一出台，就引起了舆论界的一片哗然，大多数人，除政府和电力企业外都把这一意见的两个方案看做对居民生活用电的变相涨价，视这种政府管制行为为电价市场化改革的牵制手段。
“我们认同当前的阶梯电价改革是变相涨价。
目前的阶梯电价方案，仅是发改委电价管制手段的变化，既未理顺煤电“顶牛”之困，又牵制电价的市场化改革。
”中文网作者刘晓忠指出，“当前发改委公布的阶梯电价征求方案，主要是依据用电量把居民用电需求分成基本用电需求、正常合理用电需求和较高生活质量用电需求等三档，并借此制定差别电价。
但由于基本用电需求档设定的用电量上限标准（140千瓦时），在许多城市无法满足居民平均用电需求量，导致居民实际用电价格上涨，使当前的阶梯电价方案蜕变成变相涨价方案”。
电价市场化改革涉及电力资源提供的效率和居民福利问题，因此也引起了专家对阶梯电价与市场和政府在改革中作用的关注和探讨。
市场介入电力提供与定价是历史的必然，当然不管是阶梯电价，还是主辅分离，其目标都指向了电价市场化改革这一大方向，而阻碍这一方向的矛头，则是存在于其中的行政垄断和市场垄断。
阶梯电价采取“拉姆齐定价法则”，其改革应遵循这一法则的核心思想——追求预算平衡约束下的社会福利最大化，既考虑生产者自身的成本，又兼顾消费者的支付意愿。
不过也有许多专家对此方案持支持态度。
据新华网2010年10月10日报道，厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强认为，比起现行的单一电价计费模式，阶梯电价可使电力资源得到更加公平、有效的分配。
从调价幅度上看，阶梯电价实施之后，居民实际增加的电费支出金额很小，对绝大多数家庭来说可以承受，体现了政府对低收入居民实行的特殊照顾。
对于华东、华南等居民用电量较大的地区而言，每月新增加的支出也属于居民可承受的范围。
华东电网发展规划部高级工程师杨宗麟称，按照上海居民的平均用电水平，每个家庭每月用电量平均在160千瓦时以上。
如果居民每月用电160千瓦时，参照第一套调价方案，居民每月多增加的支出为2.5元；
参照第二套方案，居民每月多增加的支出为2.4元。
复旦大学能源研究中心副主任吴力波认为，电价在居民消费价格指数（consumerpriceindex，CPI）中所占的权重相对较小，再加上按照拟实施的阶梯电价调整方案，大部分居民用电价格基本保持不变，因此，对于国内通胀不会产生较大的影响。
林伯强也认为，从调整幅度来看，实施阶梯电价不会对通胀预期造成明显刺激。
此外，该政策尚处于征求意见阶段，正式推出尚需时日。
因此，短期不会产生通胀压力。
中国经济网10月9日的报道也指出，我国居民生活用电电价远低于国外，2009年，我国居民电价平均为每千瓦时0.48元。
据统计，美国、日本、英国等27个国家和地区居民电价与工业电价比价约为1.53，而我国居民电价与工业电价比价只有0.87。
此外，在2003～2009年，欧洲各国居民电价年均上涨约8.05%。
而自2004年以来，我国销售电价共调整6次，累计每千瓦时上调13.43分钱，年均上涨约4%。
报道还指出，阶梯电价早已是世界各国的普遍做法。
其中，最低档居民基本用电需求量，发达国家设定较高，发展中国家设定较低，如美国新泽西州第一档电量为每户每月600千瓦时，日本为120千瓦时，印度、埃及均为50千瓦时。
（三）千呼万唤始出来：
《指导意见》与听证方案出台
2011年在进行调研的基础上，11月29日国家发改委正式发布《关于居民生活用电实行阶梯电价的指导意见》（以下简称《指导意见》），阶梯电改正式“显圣”。
《指导意见》将居民生活用电阶梯电价分为三档，第一档为基础电量，要求覆盖80%的居民家庭用电，保障这些家庭用电价格不上涨；
第二档用电量要求覆盖95%的家庭，超出基础电量的部分每千瓦时电价上涨5分钱，第三档针对的则是剩下的5%的用电量最高的家庭，这一档每千瓦时电价上调3毛钱。
国家发改委要求各地要根据其要求，结合此次电价调整制订居民生活用电阶梯电价具体实施方案，履行价格听证程序后试点推行。
从此引来了阶梯电价听证的热潮，2012年全国各省份公布听证方案，此次听证可谓是高潮迭起，热闹非凡。
居民作为生活用电的消费者，大多数人认为，《指导意见》里的电价确定不合理，他们把矛头主要对准了第一档用电量和按年度收费还是按季度收费等问题，其认为方案中确定的收费方法没有充分考虑他们的真实收入情况，第一档电量太低而总的来看这是一种变相涨价，对他们的利益造成了损害。
在《指导意见》出台后，各地纷纷确定本省的阶梯电价方案并举行听证会。
《法制晚报》称，在19个省份的听证会中，其中，15个省份居民听证代表认为首档电量定得太低；
此外，5个省份的代表提出，应考虑家庭人口因素，三代同堂家庭应按人头算电价；
更有6个省份的代表提出，多用电多掏钱，少用也应享优惠。
报道称，不管是东部还是西部地区，不管是首档电量定在200千瓦时以上还是120千瓦时的省份，都有代表表示，该省的首档电量定得太低，需要调高。
广西、贵州等省份的代表也纷纷表示首档电量太低，不能满足基本用电量，希望和首档电量高的省份看齐。
对于山东、江苏多数居民代表不满首档电量过低的情况，上海、北京、浙江、天津这些首档电量定在200千瓦时以上的省市，居民代表们对此异议不大，问题主要集中在是按季度还是年度收费等其他方面。
有的居民和相关专家都认为“一户一表”的方法执行阶梯电价不合理，因为这样没法区别一户到底居住了几口人，大家庭和单身家庭的用电量显然不一样，居住人口多的家庭在即将实行的阶梯电价中处于“吃亏”的局面。
在已经公布的方案中，有的方案被居民批评为“只升不降”。
新华网一位不愿透露姓名的网民“陶短房”说，实行阶梯电价的目的是节能，但愿这一个又一个“阶梯”，不是一个又一个“能上不能下”的单向扶梯，而是根据经济社会发展与百姓生活水平提高的实际需要，既能上也能下的“阶梯”。
有的消费者还指出，阶梯电价的制定不能只顾电力行业目前的不景气状况，应当切实照顾到大多数消费者的利益，使社会民众普遍受益。
综合来说，绝大多数消费者表示自己对阶梯电价是“有条件赞同”。
他们所言的“有条件”就是有想法，担心阶梯电价会成为“电价阶梯”，认为当下物价还在上涨，油价已逼近民众承受底线，电价本来就贵，如果在改革的旗号下上涨，不仅有悖改革初衷，而且会助长垄断行业与民争利，离社会公平越来越远。
为什么要实行居民阶梯电价？
除了需要节能减排，居民电价改革最大的呼声来自供电企业——目前居民生活用电价格低于售电成本。
在一片阶梯电价意在“变相涨价”的质疑中，电力部门也有一肚子的苦水无处倾诉。
“连几毛钱的烧饼都涨了10倍价钱的今天，一直是白菜价的电价为什么不能涨价？
”一位不愿意透露姓名的业内人士告诉《中国经济周刊》，该业内人士表示，居民的电价机制也要合乎市场机制的定价。
如果真的是以涨价为出发前提，那么居民用电价格最简单的操作就是向工业用电、商业用电看齐，但即将实行的阶梯电价显然不是这样。
电力企业无疑是同意阶梯电价改革方案的，它们认为实行阶梯电价势在必行。
相关人士指出，我国居民生活用电所支付的单一价格对于电力行业的利润来讲只占一小部分，实行阶梯电价可以提高行业的收入；
此外，虽然电力行业具有公共产品的属性，但是跟其他行业的利润水平相比不太合适，国内电力行业盈利水平不断下滑；
石油、煤炭行业之间的利润相对较高，电力行业的利润率与这些行业之间的差距日益拉大，现行煤电价格机制导致电力行业利润向煤炭行业转移。
电力行业可持续发展的能力正在不断的下滑；
目前电力行业普遍负债率过高，而过高的负债率对电力企业的健康发展十分有害，对电力行业的可持续发展也构成了巨大的威胁；
面对石油煤炭的高价格，如果再实行相对较低的单一电价，只会让电力行业步履维艰。
表示委屈的行业人员也大有人在，“多用电多出钱，这很公平”，“80%的居民不受影响”，“阶梯电价对发电企业影响不大”，“电网企业也不像大家想象的那样，将油水全留在内部，只进不出”，这是采访中《国企》记者获悉的电力产业的主流声音。
改革开放以来，伴随着我国经济社会的持续快速发展，资源约束、环境污染、气候变化等一系列挑战接踵而至。
在这一背景下，政府主张进行阶梯电价改革，它以“公共利益”代表的身份宣布了阶梯电价改革的必要性：
建立“多用者多付费”的阶梯价格机制，将有助于形成节能减排的社会共识，促进资源节约型、环境友好型社会的建设；
此外，进行阶梯电价改革还可以缓解电力企业成本过高而收益过低的状况，帮助现有电力企业渡过难关。
虽然政府部门没有声称阶梯电价改革对自身是否有利，但是，作为一种政府管制下的自然垄断产品定价的改革，在阶梯电价“变相涨价”的大众声音的背景下，有关评论人员仍然道出了政府的“真正意图”——在不完全信息前提下，政府决策者通过生产企业的进入管制和价格管制，来满足相关企业转移支付的需求，而政策执行者与被管制的电力企业有着千丝万缕的联系，并且通常在企业那里存在着自身的巨大利益，因而通过阶梯电价提高居民用电价格，生产者利润增大，管制机构得到的好处变多。
纵观所有这些听证会，除了极个别的，如北京“全票”通过听证方案外，绝大多数听证会都展开了热烈的讨论、争议甚至激辩。
据报道，江苏的电价听证会，代表们很“较真”，没有一个消费者代表对方案轻易说“OK”。
除了电力行业和政府代表赞成各地阶梯电价的方案以外，几乎所有听证会与会人员都认为第一档电量额度偏低。
听证会沦为群众诟病的场景：
走过场、作作秀。
你听你的证，我干我的事，对价格调整方案而言，听证会再怎么反对，听证代表再怎么陈情，该涨的价照涨，该收的费一样不少，听证会沦为听涨会。
（四）“尘埃落定，四手难敌双拳”：
阶梯电改终落实
各地的阶梯电价听证会，无疑是政府、电力产业和居民消费者之间的一场博弈。
在这场博弈中居民消费者占据多数，而只有少数由政府和电力产业部门组成，如果把政府和电力产业部门比作“双拳”的话，居民消费者便是所谓的“四手”。
在今天看来，各地方案都已落实，无论听证结果如何，都已成为历史，只不过是人们回忆中的一场“四手难敌双拳”的闹剧。
国家发改委有关负责人表示，截止到2012年6月30日，全国除新疆、西藏以及港澳台地区以外的29个省（自治区、直辖市）均已召开了居民阶梯电价听证会，各地价格主管部门在认真研究听证会参加人提出的意见和建议的基础上，对实施方案做了进一步修改和完善。
2012年7月1日实施方案开始在全国全面试行。
国家发改委公布针对各地听证情况做出以下一些决定。
第一，第一档电量标准。
据了解，绝大部分地区最终确定的第一档电量标准均比听证方案有所提高，覆盖率大大超过80%，有些地区甚至达到了90%以上。
对于东、西部地区电量差异问题，目前西部地区第一档电量比东部地区低，是目前发展阶段和居民消费水平的客观反映。
今后随着西部地区经济发展和居民消费水平的提高，第一档电量可以实行动态调整，并非一成不变。
第二，家庭人口差异问题。
国家发改委授权各地根据实际情况灵活妥善处理家庭人口差异问题。
有些地方规定，超过一定人口数量的家庭，经一定程序甄别和批准后可以申请加装电表或者增加用电基数；
有些地方让这部分居民选择执行居民阶梯电价或者执行合表用户电价。
第三，季节性用电需求问题。
居民家庭用电季节性明显的地区中，部分地区采取了分季节制定电量标准的办法；
也有一些地区采取以年为周期结算的方式解决季节性用电差异问题。
国家发改委要求，各地价格主管部
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