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改革开放以来，温岭市的经济发展迅速，为全国“百强县（市）”和“明星县（市）”。
经济的迅速发展为人们接触新事物、新观点提供了便利，温岭人的参政自主意识也明显加强，民主参政的方式由刚开始时的“农业农村现代化教育论坛”深化为了人们参与决策的“民主恳谈会”。
2004年4月18日，清华大学公共管理学院讲师贾西津及研究生张允来到了浙江温岭，希望通过这次调研，能对中国参与式民主的发展有所把握。
二、温岭模式
（一）起源
温岭市的民主恳谈活动开始于1999年，当时是以“农业农村现代化教育论坛”的形式进行组织的。
1999年6月，浙江省开展全省“农业农村现代化教育”活动，台州市、温岭市两级市委选取松门镇作为试点。
当时，浙江省的农业农村现代化教育即农民的集中性教育已经连续搞了12年，虽然不同时期的教育内容有所不同，但教育方式都是一样——召开动员大会、宣传发动，然后给群众上课，这种教育方式群众已深为厌烦，教育成效微乎其微。
在松门镇开展“农业农村现代化教育”试点工作的工作组成员在讨论方案时就想：
如何找到一个比较好的途径、一种新的方式来开展这种群众反感的教育呢？
后来就采用了“农业农村现代化教育论坛”这种形式。
“农业农村现代化教育论坛”的创意就在于变“干部对群众的说教”为“干部与群众的对话”，对一些热点、难点问题二者共同商讨、共同解决。
论坛的具体形式为：
镇里提前五天在每一个村以及镇里的闹市区等处张贴公告，告知群众何时、何地召开何种主题的论坛，请群众自愿参加。
论坛召开时，镇里的主要党政领导、职能部门如财税、工商等负责人坐在台上，群众坐在台下，就他们关心的一些问题提出意见，干部解答。
那时的主题一般比较宽泛，如发展经济、社会治安等，这就是民主恳谈会的雏形。
松门镇第一次“农业农村现代化教育论坛”召开后，引起了巨大的社会反响，群众热烈拥护这种形式。
在温岭市委的号召下，向松门镇学习的活动在短短的一个半月时间里在全市全面铺开。
如灵山镇的“便民服务台”、泽国镇的“便民直通车”，还有“村官承诺制”、“民情恳谈”等等，虽然名称各式各样，但本质上都跟松门镇的一样，即搞干群对话，解决群众的实际问题。
为了统一组织，进一步规范这种民主的形式，不断推广、深化，温岭市委宣传部决定采用“民主恳谈”这个名称在全市统一开展，该名称一直沿用至今。
可以看出，“民主恳谈会”实际是从原来的工作模式出发不断总结经验、积累发展而来的，它是温岭市委宣传部在开展工作的过程中找到的一种新的形式和载体。
后来，随着工作的不断推进，民主恳谈会开始深化，转到了基层民主政治建设的层面。
（二）发展
“农业农村现代化教育论坛”普遍开展后，效果非同凡响，引起了台州市领导的重视。
1999年底，他们组织省内外专家召开了一个研讨会，专门研究“农业农村现代化教育论坛”并组织了现场观摩。
在现场会上，专家们看到：
干部跟群众之间的意见激烈交锋，他们确实是在讨论、解决一些问题，专家们感到耳目一新。
至此，专家们达成了一个共识，认为这是一种民主的形式，已经超出了思想政治工作这个载体的领域，是基层民主的新形式。
这次研讨会给了温岭市委宣传部的同志很大的启发，他们觉得专家的定位——搞基层民主政治建设，这个主题的意义比思想政治工作的意义要大得多，也重要的多。
以此为契机，温岭市的民主恳谈活动开始深化，大致经历了以下几个步骤：
1、集中主题、推广活动：
在民主恳谈会开展的过程中，人们越来越认识到，一次恳谈会不可能解决所有的问题，必须把每次恳谈会的议题集中，即每次恳谈会都要有一个非常明确的主题，讨论什么问题，解决某项事情，以切实提高恳谈会的成效。
同时，温岭市委宣传部下发文件要求行政村、私营企业都要召开恳谈会，开始推广民主恳谈活动。
2、把民主恳谈会的重点放在民主决策上：
基层民主的内涵有四个方面：
民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。
由于现在镇长是由人民代表大会选举的，直接选举镇长没有法律依据，而村委会的选举又已经在村里实现，所以温岭市就把民主恳谈会定位在了民主决策、民主管理和民主监督上，而且深化的重点放在民主决策方面。
由“农业农村现代化教育论坛”到“民主恳谈会”其间的变化主要表现在：
（1）议题方面：
开始时在论坛上群众提出的问题多数为自己的事情，深化以后已慢慢转变为讨论社会的公共事务了，并且每次都有集中、明确的议题；
（2）对策方面：
以前有议题的话也是一个比较宽泛的议题，而且群众的提问往往会超出议题的范围，即政府不知道群众会提什么问题，群众提问什么，他们回答什么，回答不了的就暂时搁置；
深化以后是镇里先对问题进行调查研究，拟出几种可以让群众讨论和选择的初步方案，然后交群众讨论，有较强的针对性；
（3）公告内容：
开始时张贴的公告仅公布恳谈会的时间、地点和主题，会议正式开始后，再由镇长介绍详细情况，有初步方案的话同时公布初步方案，然后交给群众讨论；
现在则在张贴公告时同时公布镇里的初步方案，让群众能事先进行充分讨论。
这样参加恳谈会的群众就更有代表性，使恳谈会能开出更高的质量。
3、民主恳谈会与基层人大工作相结合，把体制外的东西纳入体制内。
我国法律规定：
重大事项由人民代表大会表决决定。
民主恳谈会要搞民主决策，是没有法律依据的，它只能是群众参与决策，最终的决策还是要由党委、政府来做。
现在，由于人大没有很好的行使重大事项的决策权，这就给民主恳谈会进行民主决策提供了一个生存空间。
因此，温岭这一步的作法是把民主恳谈会跟人大制度相结合，规定出需由人大表决的事项，为民主恳谈会引入民主决策提供法律支持。
4、把民主恳谈会与党内民主结合起来。
党内民主体现在四个方面：
（1）保障党员在党内的民主权利；
（2）发挥党的代表大会的作用：
包括党代会的年会制和党代表的常任制；
（3）健全和发挥党委内部的议事和决策制度：
重大事项的党委表决制，包括人事问题和党内的重大事项；
（4）推行党内民主选举：
党内选举是最没有风险也是最能推进中国民主化进程的，如乡镇党委书记的直选。
但民主选举就意味着领导者人事权利的丧失，所以一般地方领导都不愿意推行民主选举。
既然不能搞民主选举，温岭市就把民主恳谈会引入了党委内部的议事决策制度和党代会常任制。
他们的具体设想有两个：
一是在党代会召开期间，对党代表提出的议案或一些重大事项，在党代会做出决定之前召开恳谈会，听取党代表和党员的意见，把民主恳谈会引入党的代表大会。
党代会期间召开的民主恳谈会，党代表是参加的主体，党员自愿参加，发言时党代表和普通党员有同等的发言权。
第二个设想是把民主恳谈会引入党委内部的议事决策制度。
党委对一些重大事项，在做出决策前要考虑党员的意见。
松门镇已经在做这方面的尝试。
（三）现行模式及效果
温岭市的民主恳谈活动开展四年多来，在温岭市委宣传部的指导下，扎实推进、不断深化，现已推及到乡镇、村、街道、社区、非公企业及部分市直单位等众多层次。
当然，目前开展的重点仍在镇、村两级。
1、民主恳谈会的原则：
温岭的民主恳谈会是在党的领导下的一种公众参与模式。
因此，他们自始至终坚持了四个原则，即坚持党的领导的原则、依法办事的原则、民主集中制原则和注重实效的原则，其中，首要的是坚持党的领导的原则。
那么，既然民主恳谈实际上是吸收民间意见，坚持党的领导则要坚持党的意见，当这两种意见发生冲突时，如何理解坚持党的领导下的民主恳谈这种参与机制呢？
通过座谈我们了解到，坚持党的领导的体现就在于在民主恳谈活动开展的过程中，党委始终要起主导作用。
议题的提出、恳谈会的组织、恳谈会决策的落实，整个过程基本上由党委主导。
村级议题的提出，实际上也是由党支部最终拍板。
如当有些村民提出召开民主恳谈会或村民代表大会讨论分村里集体资产的问题时，如果召开这样的会议的话，结果可想而知，因为村民肯定更愿意把资产掌握在个人手中，所以党支部起的作用就是在恳谈会或村民代表大会召开之前取消这个议题。
2、民主恳谈会的程序：
以乡镇为例，民主恳谈会一般由镇党委书记召集、主持，镇长介绍恳谈会的议题、基本情况及镇里的初步方案。
群众充分讨论后，恳谈会暂时休会由镇领导根据群众意见进行讨论，修改原方案。
然后会议重新开始，由镇党委书记或镇长宣布镇里的最终决定。
当恳谈会意见不统一不能达成共识时，由镇人大代表按法定程序进行表决产生最后决策。
这里面有几个细节性的问题：
（1）议题的选择：
恳谈会的议题一般是这样产生的：
村干部、镇办公室或职能部门的有关同志把收集到的群众意见汇集在一起，或由镇领导在召开恳谈会前下去调研，针对镇里急需解决的问题或群众反映强烈的热点、难点问题，镇党委、政府进行研究提出恳谈会的议题。
现在，有些镇、村已明确制定了相关文件，规定什么事情、哪些议题必须经过恳谈会后再进行决策。
同时，恳谈会议题的提出也有了更多的途径，即党委、政府可以提出，1/5以上的人大代表联名可以提出，甚至群众联名也可以提出，只不过群众联名提出时需经镇人大主席团批准。
这样议题的提出人大代表和群众都可以参加了，不再是仅由党委、政府主导，民主性更强了；
（2）参加人员的确定：
民主恳谈会以前是不指定参加人员的，镇里贴出公告，群众自愿参加。
现在则指定相应的人大代表、政协委员、所涉及的相应群体均需参加，这样更能保证恳谈会的有效性。
需参加恳谈会的镇人大代表、政协委员名单一般由镇人大办公室、主席、副主席直接确定，当他们确定不了时，就召开主席团会议讨论，最后由镇人大主席团向与会人士发出邀请。
此阶段在数量上还没有具体的规定；
（3）会议的发言人：
一般由主持人指定。
但当会议讨论比较激烈时，往往就是谁拿到话筒谁发言，或者有的嗓门大的就直接站起来发言了。
这里面存在着发言有一定的随意性和会议没有经过充分讨论就匆匆进入下一阶段的情况。
3、民主恳谈会召开后的效果及产生的影响：
引入民主恳谈会模式以后，确实发生了一系列的变化，主要体现在：
（1）推动了两个转变，即领导方式的转变和干部作风的转变。
原来就是两委会班子研究，在群众不知情的情况下决策就做出来了。
现在则不同，镇里、村里的重大事情必须经过民主恳谈会。
这就要求领导干部要做好调查研究，积极思考工作中存在的问题，同时掌握一定的法律法规知识。
对于一般干部，则要求他们广泛听取群众意见，深入实际、真心实意为群众办实事。
（2）促进了两个协调，即村两委关系的协调和党群、干群关系的协调。
通过召开民主恳谈会，村里的事情由村民自己负责，比如党支部和村委会的意见不统一时，两个意见都拿出来，在恳谈会上，让参加会议的村民代表、村民统一公决，群众认为哪个意见对就按哪个意见办，无形中就减少了两委之间出现冲突的机会。
（3）做到了两个体现，即体现了决策的民主化和决策的合理化。
现在，镇里、村里的重大事情都是由群众或能代表大多数群众利益的人参与的，有效地克服了原来由少数人决策所带来的片面性和局限性。
（4）实现了两个促进，即促进了廉政建设、促进了社会稳定。
广泛开展民主恳谈活动，目的就是实现群众的事情群众自己做主，干部的工作群众来监督，增加工作的民主性和透明度。
（5）实现了两个减少，即行政决策成本的减少和决策阻力的减少。
原来，政府开展每一项工作都需要耗费大量的人力、物力去研究、宣传和发动。
召开恳谈会以后，存在的问题和解决的措施当场就说清楚了，决策制定、执行的阻力都减少了。
（6）实现了两个提高，即干群民主意识的提高和党委、政府在群众中的信任度的提高。
通过民主恳谈会这些民主形式的实践和锻炼，干部、群众的民主意识都逐步提高了。
同时，由于重大事情都召开恳谈会，群众亲眼看到了党委、政府为老百姓、为当地的社会经济发展所做的工作，党委、政府在群众中的信任度也提高了。
难怪温岭市的干部说，现在投资上千万的项目群众都肯对政府放心了。
三、民主恳谈会的局限及未来发展
由于国内体制环境的限制，民主恳谈会在实际开展中也不可避免地带有局限性，主要表现在：
1、民主恳谈会的代表性问题：
一方面由于议题的选择很大程度上要由党组织把关，就决定了民主恳谈会不能全部的、彻底的代表普通民众的利益，这是由中国的现实国情决定的。
但恳谈会开起来后，具体到某个议题，就能真正代表群众的利益了。
因为群众可以自由发言，充分表达自己的意见。
众目睽睽之下，群众的意见如果合理，政府决策的时候不按这个意见办就说不过去了。
从这一点来说，民主恳谈会民意上的约束还是有的，是不能违背民意的。
另一方面，由于民主恳谈会不具有相应的法律地位，不能硬性地规定哪些人员必须参加，就决定了参加恳谈会的只是部分的、少数的群众。
群众的参加是自愿的、随机的，而且参加恳谈会的群众的发言往往是出于他们自身利益的考虑或根据他们自己的理解，所以发言也是随机的。
这些都削弱了民主恳谈会及恳谈会上形成的意见的民意代表性。
尽管温岭市在开展民主恳谈会的过程中已意识到要去克服这些，如有些乡镇在恳谈会召开前，就把政府提出的初步方案告诉群众，让群众事先进行个别讨论。
但这也只能部分地解决民意代表性的问题。
可喜的是，他们已经认识到应该大力培育和发展社会中介组织，让更多的、能够代表相关群体利益的民间组织参与到民主恳谈会中来。
我想如果这方面的工作做得好的话，即在培育、发展民间组织的同时，努力提高其参政能力，使其充分发挥作用，必能在较大程度上解决民主恳谈会的民意代表性问题。
2、制度化的问题：
这是民主恳谈会的第二个局限。
制度化并不简单是有制度即可，其实质意义在于一件事应该是可重复的、刚性的和固定的。
今年做了，明年同样可以做，而不仅仅是领导重视与否的问题。
如果不能这样就不是制度化。
民主恳谈会是个体制外的东西，现在还很难做到制度化。
温岭市这两年搞民主恳谈会跟人大制度的结合就是制度化建设的一个方面，即通过人大规定一些制度。
如松门镇今年就由人大表决通过了一个民主恳谈会制度，以地方最高权威性文件的形式约束政府必须按制度开展。
松门镇的另一个做法就是由人代会讨论通过镇里每年民主恳谈会的议题。
在每年年初的人代会期间，人民代表、党委、政府提出相关问题提交人代会讨论表决，最后确定四个问题作为恳谈会的议题。
一季度一次，作为一项硬性工作，政府无论如何要召开这些恳谈会。
可见，努力推动地方人大的立法进程，对于实现民主恳谈会的制度化建设倒是个可行的选择。
这里面就有一个值得我们思考的问题：
既然民主恳谈会本身是基于人大作用的有限性，即实际上通过民主恳谈会想发挥的作用正是应该由人大来行使的，为什么不通过加强人大自身的决策机制，使人大承担其功能呢？
这可能是大的体制环境所决定的，因为党委、政府不愿意对人大放权。
对人大的放权跟对民主恳谈会的放权是不一样的，因为对民主恳谈会放权通过恳谈会的方式来决策，党委、政府还是能起主导作用的。
如果放权给人大的话，党委、政府的权力就有可能被削弱，这是党委、政府不愿意做的。
另外，目前的人大主席一般为退居二线的老干部，人大主席团的成员又多是兼职，他们的政治素质、参政能力、思想观念等都不能与乡镇党委书记、镇长相比。
因此，通过加强人大自身的决策机制使其真正发挥其功能还不太现实，这可能正是民主恳谈会生存的空间。
3、听取民意、表决等有失规范：
温岭的民众恳谈会大致可分为两类，第一类是属于听取民意型的，但在现在的模式里面，对于比如说多少人提出来的意见叫着群众的意见、这个意见需要经过什么样的程序、政府最后对这个意见的吸纳是凭个人判断还是有一个定量化的或程序化的模式等问题缺乏一个明确的规定，基本上是在群众讨论后，直接由镇或村的领导班子集体讨论一下就决定了，没有一个规范的规定。
第二类是带有决策意味的，包括两种情况，一是年初由人代会决定的，这时就由法定的人民代表参加以人代会的模式进行；
二是当政府的预定方案与群众的倾向性意见发生明显冲突时，在这种情况下按制度规定应该提交人代会表决。
但在实际表决中，尤其是在村里召开的民主恳谈会，当村民意见不一致时，往往是参加恳谈会的所有人都参加表决。
这看起来符合群众的朴素认识，但实质上由于恳谈会与会者的邀请是人为的，自愿参加的群众又是随机的，这种表决实际是没有意义的。
总之，由于民主恳谈会引入了公开的机制，并且这个公开是前置的、动态的和全过程的，就使其具有了一种对决策的制约和监督作用。
但是，由于民主恳谈会缺乏必要的法律依据，又使其在实际运行中存在着这样那样的问题。
毋庸讳言，民主恳谈会对于提高民众的民主意识、扩大群众的政治参与有着不可替代的作用，它是现有体制下地方政府的一种积极、有益尝试。
后记
2005年7月27－28日，温岭市新河镇第十四届人民代表大会第五次会议召开。
乡镇党政部门经过事先认真地研讨，决定在这次会议增加一个特别的议程，即专门针对乡镇预算展开民主恳谈。
虽然第一次在乡镇人大会议上详细讨论财政预算，无论专业经验还是程序设计都使得人大在真正把握财政决策权上显得不足，但是这次改革的意义是重大的。
这次创新最重要体现了两点突破：
第一，将预算决策权纳入人大决策体制。
在民主恳谈对财政预算提出意见之后，由人大构成的预算审查小组同政府共同召开联席会议，制定出预算修改方案，这在制度上将预算决策权纳入了人大的决策体制。
第二，将人大监督权制度化。
人大会议结束，预算审查小组被固定化为财经小组，并被赋予了四项职能：
日常咨询权、季度审查权、重大事项报告权、下年度预算编制参与权。
这使得人大对于预算监督的制度化，同时也意味着人大可以更充分地参与到下一年的预算计划之中。
温岭市民主恳谈与人大体制内改革的结合，为民主恳谈的发展开拓了一个新的前景。
通过参与加强人大的代表性，通过人大体制内权力的落实加强人民代表的代议能力，将是发展具有中国特色的民主模式的有效途径
浙江温岭：
恳谈出民主来
韩玮
时代周报
来源日期：
2010-6-17
2010-6-177:
18:
13
701次
5年前，应当地政府之邀，斯坦福大学知名教授詹姆斯•费什金搬来一整套协商民意测验的方法，成功推动了温岭市民主恳谈第三阶段的发展。
“参与式预算监督民主恳谈”应运而生。
5年后，为完善问卷，他的学生开始了调研之旅，并试图读懂这个小城长达11年的民主追求：
它的目标是不断深化民主恳谈机制，让百姓参与公共事务
2010年6月10日，雨后的下午，萧莹敏又一次来到了东海边的浙江小城温岭。
当地官员都很熟悉这位从美国斯坦福大学飞来的客人，都叫她爱丽丝博士。
5年前，应当地政府之邀，她的老师，斯坦福大学知名教授詹姆斯•费什金搬来了一整套协商民意测验的方法，成功地推动了温岭市民主恳谈第三阶段的发展。
5年之后，为完善问卷，爱丽丝开始了她的调研之旅，并试图读懂这个小城长达11年的民主追求：
它的目标，是不断深化民主恳谈机制，让百姓参与公共事务。
恳谈先声
其实，早在费什金和爱丽丝送来“协商民主”的洋思想之前，温岭官员自创的民主恳谈就曾引起风潮。
故事要追溯至1999年。
当时，浙江省拓展农村思想政治教育工作，要求以“农业农村现代化教育论坛”的形式在温岭市松门镇搞试点。
时任镇党委书记的朱从才在好友、温岭市理论科科长陈奕敏的指点下，在各村张贴通知，宣告在5天后，举行一场议题为“农业农村现代化建设和新农村建设”的论坛，镇领导将有问必答，村民可自愿参加。
依照设计，论坛只是变单向的教育灌输为互动的交流对话，但冲着“有问必答”的承诺，当天，200多人将镇政府的会议室挤得满满当当。
当时在场的一位松门老农告诉时代周报记者，很多人是第一次放下锄头，拿起麦克风，说话时，手还一直哆嗦。
陈奕敏清楚地记得，会议中，有个小区代表质问朱从才，数月前，每户都曾交给镇里3000元，用于修缮路面，但为何只见收钱，不见办事？
分管城建的副镇长当场回应，确有此事，但钱已被应急挪用。
这时，朱对着一屋村民，字字铿锵：
“3个月内，一定解决这个问题。
”
这种沟通，在陈奕敏看来，与一对一的官民协商截然不同。
“在场者是见证者，也是监督者。
如果政府不能兑现面对几百号人所做的承诺，那么，它将承担失信于民的巨大风险。
”
半年后，论坛渐有名气，温岭市邀请专家前来指导。
1999年12月29日，未经彩排的松门镇第6期农业农村现代化教育论坛举行。
当天，松西村来了一位60多岁的王婆婆和她的4个儿媳。
在之前的村村通公路工程中，镇里拆了王家六间房，王家认为，政府应如数补偿，但镇领导反驳道，已补的四间房，总面积超过了原先六间。
僵持之时，4个儿媳现场高声宣读拆迁文件，其中，只有“拆一补一”的条款，没有按照实际面积补偿的规定。
最终，松门镇领导当即拍板，再补王家两间房。
决策令一下，在场专家顿时兴奋不已，陈奕敏领着他们再开座谈会时，每个人的话匣子大开，而且，评价很高。
“这是第一次，我们的论坛被肯定是思想政治工作的一大突破。
更让我触动的是，有教授说，这是一种新型的基层民主。
”陈奕敏坦言，民主的“高帽”促使他思索，或许这就是今后的发展方向。
伴随各地媒体、官员的第一波“取经”潮，这个论坛有了“便民服务会”、“民意直通车”等五花八门的名号，作为开创者，陈奕敏将这种以干群对话为特征的村、镇议会统一称为“民主恳谈”。
泽国模式
自1999年始，对话型的民主恳谈在松门镇轰轰烈烈地开展了两年之后，逐渐沉寂，其主要原因在于朱从才被调走，而新任书记不愿继续。
据时代周报记者了解，其原因主要有二。
首先，每次恳谈后，机关干部都需要花费大量精力、财力解决谈出来的问题。
“要是解决得不尽如人意，就等着村民跟你拍桌子吧。
”松门镇一位基层
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