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積極就業援助

35-36

額外協助——社區工作

37-40

豁免計算入息

41-44

向不遵從規定的失業受助人停發綜援金

45-46

向健全受助人發放的綜援金：

標準金額、補助金和特別津貼

47-60

健全人士申請綜援的資格準則：

資產限額、業主自住物業及單親人士的就業規定

61-73

防止欺詐和濫用綜援

74-77

建議概要

78

實施建議

79

附件

1.綜援計劃檢討督導小組成員名單

2.綜援個案概況

3.在選定行業中不需要特別技能的選定職業的每月平均薪金

4.估計每月平均綜援金額與最低收入組別住戶的每月平均收入的比較

5.失業綜援個案趨勢

6.失業綜援個案概況

7.單親綜援個案概況

8.1993/94至1997/98年度綜援詐騙個案

9.外國的經驗——如何解決長期依賴福利援助的問題

10.有工作能力的綜援受助成人的研究摘要

11.非綜援受助家庭最低25%開支組別的每月平均開支

12.健全成人／兒童在削減之前和之後的標準金額（只適用於有三名或以上健全成人／兒童的家庭）

13.估計每月平均綜援金額於收緊健全成人／兒童的綜援金之前和之後的比較

14.收緊健全成人／兒童的綜援金後估計每月平均綜援金額與非綜援受助家庭最低25%開支組別的每月平均開支的比較

15.收緊健全成人／兒童的綜援金之前和之後綜援金額差別的個案例子

16.現有與建議資產限額的比較

政府在一九九七年發表各項政策綱領，其中提及：

“我們會在一九九八年夏季或之前完成有關綜合社會保障援助（綜援）計劃運作情況的研究，並就如何鼓勵和幫助綜援受助人重新投入工作行列，提出建議。

”

2.一九九七年十月，政府成立跨部門督導小組（督導小組），手檢討綜援計劃的有關安排。

督導小組由社會福利署署長擔任主席，成員包括生福利局、庫務局、教育統籌局、社會福利署（社署）、政府統計處、勞工處和僱員再培訓局的代表。

督導小組成員名單載於附件1。

3.本報告詳述督導小組就這項檢討所提出的建議。

4.綜援計劃的目的，是為經濟有困難的人士及家庭提供現金援助，使他們的入息水平，可應付其基本和特別需要。

綜援計劃是一項無須供款的計劃，但申請人必須接受經濟狀況審查。

5.公共援助計劃（現稱綜援計劃）於一九七一年推行時，基本金額（現稱標準金額）只足以應付食物開支。

一九七二年，當局修訂基本金額，以包括其他必需的家庭開支，例如燃料電費、衣服鞋襪、家居用品、交通及服務，以及耐用品。

多年來，當局除了每年按通脹調整援助金額外，也實施了多項改善措施，包括實質增加援助金額，訂立豁免計算入息的規定，以及設立特別補助金和多類特別津貼，以配合社會要求的轉變和各類受助人的特別需要。

這項計劃已由協助受助人應付基本生活開支，發展為一個全面的安全網，使受助人不但可應付基本生活所需，更可滿足個人需要。

6.綜援個案的整體概況載於附件2。

7.截至一九九八年九月，“高齡”、“傷殘”和“健康欠佳”的個案，佔個案總數的71%。

相對而言，截至一九九三年九月，這三類個案則佔個案總數的85%。

8.另一方面，“失業”、“單親”和“低收入”的個案，在個案總數所佔比率已由一九九三年九月的4%、6%和1%左右，分別上升至一九九八年九月的12%、10%和3%。

換言之，涉及就業年齡健全受助人的個案佔整體個案的比率，已由大約12%攀升至24%（兩個數字均調至最接近的整數）。

9.政府進行這次檢討，是鑑於市民愈來愈關注到綜援個案數目和開支激增、人數較多的家庭可得的綜援金額相對於市場工資來說偏高，以及申請綜援的就業年齡人士數目急劇增多。

此外，也有愈來愈多市民認為有人濫用綜援制度。

因此，不時有社會人士促請政府採取更有效的措施，遏止濫用綜援的情況。

10.近年來，綜援個案數目和開支都急劇增加。

個案數目由一九九三年九月的88 

600宗，增至一九九八年九月的218 

400宗，增幅達146%；

而開支則由一九九三至九四年度的24億元，激增至一九九七至九八年度的94億元，增幅接近三倍。

綜援開支在社署開支所佔的比例，也由27%上升至45%。

在一九九八至九九年度，綜援的核准撥款為115億元（佔社署開支的49%），但預料仍需追加撥款超過15億元。

即使政府接納和實施督導小組提出的全部建議（見下文第34至77段），政府在未來數年用於綜援的開支仍會大幅上升。

11.導致綜援個案和開支迅速增長的原因大概如下：

人口老化；

當局加強宣傳工作和採取更為方便市民的措施，令公眾對綜援計劃有更多認識；

本港市民對於領取社會保障援助的態度有所改變及過去數年工資增長較慢，使援助金額相形之下更具吸引力。

12.綜援開支持續增加，情況令人擔憂，因為這是一項無須供款的計劃，經費來自政府一般稅收，但基於本港奉行低稅政策，長遠來說，也無法承擔。

近年，綜援開支耗用了政府從經濟增長所得的大部分資源，這些資源原本可因應市民的期望而用於提供新服務或改善服務。

綜援開支在政府經常開支總額所佔比率，已由一九九三至九四年度的2.6%，增至一九九七至九八年度的6.2%，估計一九九八至九九年度會增至6.7%；

這難免對政府擴展和改善其他範疇的服務，直接造成重大影響。

13.現時，四人或以上的家庭每月平均可得的綜援金，比低薪工作的工資高出頗多。

附件3列出在選定行業中不需要特別技能的選定職業的每月平均薪金。

我們注意到，四人家庭每月平均可得的綜援金，在過去十年實質增加了120%，但所有行業工人的工資中位數，在同期只是實質增加了41%。

綜援金增幅超逾一般工資增幅的現象，已引起關注，因為這樣可能會造成不公平，也減低受助人的工作意欲。

四人或以上的家庭每月平均可得的綜援金，甚至高於全港最低收入組別住戶的每月平均收入（見附件4）。

14.無可置疑，我們應防止出現依賴綜援的風氣，以免一些有工作能力的成人認為，依靠福利援助金過活是較佳的選擇，即使可以覓得工作，也寧願領取福利援助金。

世界各國的經驗顯示，當援助金水平與工作入息看齊或接近時，便可能會產生受助人長期依賴援助金的現象。

因此，大多數發達國家，包括澳洲、英國、加拿大的社會保障政策已規定，福利金受助人的經濟狀況不應比一般工作人口更佳，在衡量福利金額是否合理時，是把這類金額與低薪工作的工資作出比較。

個案升勢

15.過去數年來，涉及就業年齡人士的綜援個案，增長速度明顯比其他類別的綜援個案快得多。

“失業”個案由一九九三年九月的3 

500宗，增至一九九八年九月的26 

200宗，增幅逾六倍，佔目前綜援個案總數的12%（見附件5）。

不論經濟氣候如何，這類個案還是不斷增加。

本港在九十年代初期失業率較低（失業率在一九九一至一九九四年間不超過2%），勞工市場的情況也大致穩定，而“失業”綜援個案在該段期間卻穩步增加。

在一九九五年，失業率上升至3.2%，為十年來最高，“失業”個案也出現較大的增幅。

到了一九九六和一九九七年，本港經濟蓬勃，失業率下降，但“失業”個案仍有增無已。

由一九九八年年初起，這類個案更隨失業率的上升而急劇增多。

16.“單親”個案在同期也激增，由一九九三年九月的5 

700宗，增至一九九八年九月的20 

900宗，增幅達268%。

“失業”和“單親”個案的特點

17.“失業”個案的概況載於附件6。

這些個案當中，約有70%屬於單身個案。

失業受助人有83%是男性，65%年齡介乎40至50多歲之間，17%曾染毒癖或有入獄紀錄。

“失業”個案連續領取綜援的平均年期為1.9年。

32%的個案已領取綜援兩年或以上。

18.“單親”個案的概況載於附件7。

這些個案當中，有超過四分之三涉及小家庭，成員包括一名家長和一至兩名子女。

單親受助人佔74%是女性，大多數年齡介乎30至40多歲之間。

61%的單身父親來自夫妻分離的家庭，他們在內地的妻子未能來港與家人團聚。

“單親”個案連續領取綜援的平均年期為2.9年。

33%的個案已領取綜援三年或以上。

19.新來港人士方面，截至一九九八年九月，有家庭成員在港居住不足一年的“失業”和“單親”個案，估計分別有700宗和800宗（分別佔這兩類個案總數的3%和4%）；

在這些個案中，在港居住不足一年的受助人，估計分別有1400人和1200人（分別佔這兩類受助人總數的3%和2%）。

有家庭成員在港居住不足七年的“失業”和“單親”個案，估計分別有3800宗和5900宗（分別佔這兩類個案總數的14%和28%）；

在這些個案中，在港居住不足七年的受助人，估計分別有7000人和10400人（分別佔這兩類受助人總數的13%和17%）。

現行安排

20.目前，申請綜援的失業人士必須向勞工處本港就業輔導組登記，申請就業輔助，然後每月到社會保障辦事處申報就業狀況一次，才符合資格領取綜援。

如受助人一直未能找到工作，便可繼續獲得援助。

不過，以一九九七年的情況為例，向本港就業輔導組登記求職的失業綜援受助人，只有1.3%通過就業安排而覓得工作，而並非領取綜援的求職者，則有27.2%。

政府顯然需要多做工夫，鼓勵和幫助就業年齡的綜援受助人重投勞工市場，自力更生。

21.領取綜援的單親人士，現時可選擇不外出工作，直至最年幼的子女年滿15歲，才出外就業。

這個做法與世界各地的最新趨勢不符（見下文第70段）。

舉例來說，美國政府推行公共福利計劃，原意是向在家照顧子女的單身母親提供經濟支援，但這個觀念在一九八八年頒布《家庭援助法》時已有所改變。

新的觀念是單身母親亦應出外工作，自食其力。

22.一九九三／九四年度至一九九七／九八年度已查明屬詐騙綜援的個案數目和所涉金額，載於附件8。

這些數字與綜援個案總數和每年開支比較，可說微不足道，但我們必須承認，我們無從得知欺詐個案的實際數字。

正如世界上其他福利制度一樣，實際存在的欺詐個案，可能遠較所揭發的個案為多。

23.以前，接受社會保障援助的人士如間中賺取外快幫補家計，而又沒有向政府申報，市民都會加以體諒。

過去兩年，市民對於以不公平手法獲得綜援的人，愈來愈反感。

舉例來說，每當有政府官員出席電台的聽眾電話節目，討論社會福利問題時，總有一些憤憤不平的市民致電投訴，指出一些不誠實的人以假離婚、隱瞞工作等手法，騙取社會保障援助金。

公眾一再促請政府打擊詐騙福利援助金的行為，以確保公帑用得其所。

24.我們不認為在現行的福利制度下，詐騙情況非常普遍，換言之，並沒有很多人經常騙取政府鉅額款項。

同時，我們也不可能揭發所有欺詐個案。

為了審慎和合理地運用公帑，我們有必要堵塞現有制度的漏洞，並加強有關措施，希望欺詐個案即使不能完全杜絕，也可以盡量減少。

25.如何解決就業年齡人士長期依賴福利援助的問題，是很多西方國家政府的首要工作。

附件9簡述新西蘭、英國和加拿大阿爾伯達省近年處理這個問題的措施。

無可否認，香港在人口、文化、社會經濟和其他方面，與這些國家都不盡相同。

舉例來說，阿爾伯達省領取社會援助金的人士絕大多數是就業年齡成人，他們只須克服某些障礙，大都可重投勞工市場。

至於本港的綜援受助人，則大多是老病傷殘者。

雖然這些國家的措施未必是解決本港問題的萬應良方，但我們當可從他們的經驗中借鏡。

26.參照外國的經驗，社署與勞工處及僱員再培訓局合作，由一九九七年十二月起，對大約300宗以隨機抽樣方式選出的綜援個案，進行為期三個月的研究。

這項研究的對象是失業的健全受助成人，以及最年幼的子女年滿12歲的單親人士，主要目的是更清楚了解這些受助人的特點；

找出他們重投勞工市場所遇到的困難；

評估社署、勞工處和僱員再培訓局協力提供的輔導、就業和再培訓服務，對協助他們就業的成效；

以及根據研究結果，建議未來的路向。

27.在進行研究期間，社會保障辦事處的職員每兩個星期，便與參加研究的受助人作一次深入面談，以便了解他們求職的進展，鼓勵他們更努力尋找工作，找出他們在就業方面的障礙，並看看有何方法可加強他們的就業能力，以及增加他們重投工作行列的機會。

如受助人需要進一步的就業協助，便會轉介他們往勞工處接受就業選配及就業安排服務，或轉介他們往僱員再培訓局接受再培訓。

28.研究結果如下：

（a）約三分之二的失業受助人和四分之三的單親人士年齡在40歲或以上。

（b）參加研究的失業受助人和單親人士大都學歷不高，而且沒有特殊技能。

勞工處認為他們在勞工市場上的競爭能力，普遍比其他求職者遜色。

（c）46%的單親人士沒有從事受薪工作已超過五年，這可能是導致他們缺乏技能和自信的部分原因。

（d）21%的參加者在這三個月期間覓得工作，每月工資由900元至10,500元不等。

這些人士當中有76%自行覓得工作，其餘則在勞工處協助下獲得工作。

（e）在這三個月期間，另有10%的參加者基於種種原因（例如失去聯絡、撤銷申請、拒絕受聘或參加工作面試等），停止領取綜援。

29.在這次研究中，雖然勞工處的紀錄顯示，只有6%的受助人通過該處的就業安排而求職成功，情況不算理想，但是，以21%參加研究的受助人能夠找到工作，而其中四分之三是自行覓得職位這一點來看，社會保障辦事處所採取的積極措施，或多或少可推動失業受助人及單親受助人更努力求職，自食其力。

總括來說，這項研究是有價值的。

有關這項研究的摘要，載於附件10。

30.我們的政策是為真正有經濟困難的人士提供保障，特別是那些沒有家人供養的高齡、傷殘及長期患病人士。

除了為經濟有困難人士提供安全網，我們也應盡力確保社會保障制度可以幫助受助人放眼將來，自力更生。

為達致這個目標，我們應該鼓勵和協助有工作能力的就業年齡健全人士自力謀生；

向他們發放綜援金，只應是暫時性的援助，並非長期庇護。

31.這次檢討的政策指引如下：

（a）確保資源用於社會上真正有需要和處境困難的人士，以協助這些確實無法自食其力的人；

（b）為確實無法覓得工作的就業年齡人士（包括需要他們供養的家人）提供暫時的經濟援助，同時鼓勵和幫助他們重新就業，自力更生；

以及

（c）消除綜援計劃中減低工作意欲的因素，確保有工作能力的受助人，重投工作行列。

32.我們在制定策略時，已考慮到下列各點：

（a）這次檢討的主要目的，是要鼓勵和協助失業的受助人重新就業。

（b）我們明白，正如研究的結果所顯示，綜援受助人在勞工市場的競爭力通常較弱。

學歷有限而又缺乏一技之長，或是技能不切合市場需要的受助人，必定較為吃虧，特別是在失業率高企的時候，他們要適應勞工市場不斷轉變的需求，將會十分困難。

（c）我們應致力改變那些不大積極尋找工作的失業受助人的態度，強調他們的“社會責任”，讓他們認識到有需要自力更生，並使他們明白工作對個人、家庭和整個社會的好處。

（d）我們要傳達“有工作總勝於沒有工作”、“低工資總勝於沒有工資”和“綜援是個安全網，只是最後選擇”的訊息。

（e）近年綜援的開支激增，已對政府的開支構成重大壓力。

從近期的趨勢來看，市民對社會保障援助的需求預計會繼續增加。

（f）我們應確保所釐訂的綜援金額不會減低受助人的工作意欲，並能切合社會的經濟狀況。

（g）如收緊現行安排，不應影響老病傷殘者。

33.我們建議採取以下策略，以達致這些政策目標：

（a）推行一套措施，協助失業的健全受助人自力更生；

（b）改善現有安排以維持社會公平，並確保綜援受助人的生活條件，不會比自食其力的就業人士為佳；

（c）加強監管措施，防止欺詐和濫用公帑。

“自力更生支援計劃”

34.根據外國的經驗和上文提及的研究結果，我們建議推行一項“自力更生支援計劃”，鼓勵和協助失業的綜援受助人重新就業，自食其力。

這項計劃有三個部分，包括積極就業援助，透過社區工作對受助人提供額外協助，以及藉豁免計算入息，鼓勵受助人重投工作行列。

35.社會保障辦事處會推行積極就業援助服務，鼓勵和協助失業的受助人尋找工作，並且擔當提供資料和襄助者的角色。

失業的綜援申請人必須參與這項就業援助服務，取代現時向勞工處本港就業輔導組登記的做法。

勞工處與僱員再培訓局會繼續為希望獲得他們協助，重投工作行列的失業綜援受助人，提供就業選配和再培訓服務。

36.積極就業援助服務的主要特點如下：

（a）社署會和勞工處、僱員再培訓局緊密合作，互相配合，提供輔導、就業和再培訓服務，鼓勵和幫助失業的綜援受助人。

（b）所有參加者首先須到社會保障辦事處參加講解會，由有關人員詳盡介紹服務的目標、綜援計劃的鼓勵工作措施、求職的各種方法和途徑，以及勞工處和僱員再培訓局提供的就業和再培訓服務。

各辦事處亦會通過電腦系統，為求職者提供職位空缺資料，進一步協助他們尋找工作。

一九九八年十月，津貼及政府獎券基金諮詢委員會批准從政府獎券基金撥款，資助非政府機構在其辦事處裝設41台電腦終端機，為求職者提供職位空缺資料。

我們打算向政府獎券基金申請資助，在社署各社會保障辦事處安裝同類的電腦終端機。

（c）除了勞工處和僱員再培訓局提供的服務外，社會保障辦事處也會向參加者介紹其他一般支援服務，或專為該辦事處所屬地區的居民而設的服務。

一些非政府機構亦有推行計劃，特別為綜援受助人提供與就業有關的服務。

（舉例來說，香港賽馬會慈善信託基金為一間非政府機構提供財政支援，供該機構在一九九八年十月起，為領取綜援的單親人士推行培訓及就業計劃；

當局在一九九八年十月批准從政府獎券基金撥款，供一間非政府機構為綜援受助人推行就業選配計劃，安排他們在多間非政府機構當替工）。

（d）在社會保障辦事處職員協助下，參加者會訂立個人的求職計劃，並需要遵照所訂計劃尋找工作。

辦事處職員會定期與參加者面談，了解他們尋找工作的進展，並在有需要時給予適當協助（例如轉介他們往家庭服務中心接受輔導和其他支援服務）。

37.我們認為，失業的綜援受助人要是能參與一些有意義的社區工作，除可為社會作出貢獻外，亦有助維持身心健康，以及增加日後覓得工作的機會。

因此，我們建議要求失業的綜援受助人參與有益社會的無薪工作，例如清潔郊野公園或參與其他保護環境的工作，作為繼續領取綜援的條件。

38.要求失業的綜援受助人參與社區工作，在本港可說是個嶄新的構思。

我們會審慎處理，確保為失業綜援受助人所安排的社區工作，不會佔去通常由受薪僱員所擔任的工作崗位，而這些社區工作本身亦能真正服務社。

我們會考慮委託一間外間機構負責推行這項計劃。

不熱衷於尋找工作的受助人，也許會抗拒這個構思，但一些受助人或會對此表示歡迎，認為可讓他們在領取綜援期間，有機會對社會作出一些貢獻。

受助人參與社區工作，也可解除失業的苦悶，加強自尊自信，並重新培養工作習慣和加深對社會的認識，為日後從事受薪工作做好準備。

39.要為眾多的受助人安排社區工作會有許多實際困難：

截至一九九八年九月底，綜援“失業”個案約有26000宗。

要是這方面的計劃過於複雜，或是前線工作人員很多時候都需要酌情處理的話，這個計劃定會難於推行。

儘管我們會盡力減省，但是即使是簡單易做的計劃，行政開支也會相當高昂。

總的來說，我們仍然認為這個建議會得到支持的。

40.我們計劃，先行規定一人及二人家庭中的失業受助人參與社區工作。

由於受影響的個案多達20000宗，我們必須逐步實施這項規定。

在開始時，我們會根據若干準則（例如受助人年齡、領取綜援的時間、失業的時間），來選擇受助人參與社區工作。

這些受助人必須參與社區工作，每周一次或兩次。

參與社區工作是從事受薪工作的踏腳石，我們會要求參加者繼續尋找工作和接受工作面試，並會在這方面為他們預留足夠時間。

從事受薪工作，無論是全職還是兼職，應該比社區工作更為重要。

我們會在適當時候檢討這些安排的成效。

41.豁免計算入息的規定，旨在讓綜援受助人應付與就業有關的開支（例如出外進膳、購買衣服等）和保留部分入息，鼓勵他們尋找工作和繼續工作。

目前，綜援受助人每月可獲豁免計算的入息數目，最高達1,805元。

無須為符合領取綜援資格而在勞工處登記的人士（即高齡、傷殘或健康欠佳人士及須照顧家庭人士），在覓得全職工作後首月所得入息，可獲全數豁免計算，但在兩年內只可獲這項豁免一次。

42.有人認為，把豁免計算的入息限額放寬，失業受助人便會更積極尋找工作。

不過，現時人數較多的家庭可得的綜援金，已比所有行業工人的工資中位數還要高，把豁免計算的入息限額提高，不但會擴大綜援網，吸引更多人申領綜援，並且會把有一名成員就業的綜援家庭的總收入推高，進一步高於市場工資。

此外，這個做法也許會促使受助人尋找較為輕鬆的低薪工作，享用高水平的豁免計算入息限額，長期領取綜援。

我們應該在綜援金額與本港低薪工作的工資相若時，才考慮把豁免計算的入息限額提高。

43.為了鼓勵失業的受助人更積極尋找工作，我們建議有工作能力的健全成年受助人，也可在覓得全職工作後，獲全數豁免計算首月的入息，但同樣在兩年內只可獲這項豁免一次。

44.我們難以具體估計，這項改善措施實施後，會有多少健全受助人受惠。

45.根據現行政策，失業受助人如沒有按要求積極尋找工作，或拒絕參加工作面試，而又未能提出合理的解釋，社會保障辦事處可停發綜援金。

46.我們會嚴格執行現有政策。

如果失業的受助人沒有遵從規定（包括參與社區工作），而又未能提出可接受的理由，社會保障辦事處會即時停發綜援金。

受助人若果不滿意社署的決定，可向社會保障上訴委員會提出上訴。

人數較多家庭的標準金額

47.有人批評，人數較多的家庭可得的綜援金額過高。

這是由於當局多年來對健全受助人、兒童及單親人士的標準金額作出多項改善，又設立了特別補助金和多類特別津貼。

有人建議降低援助金的水平，使這類家庭所得的款額，不會高於低薪工作的市場工資。

也有人指出，綜援金的計算方法未有考慮到人數較多的家庭較易節省開支。

舉例來說，從非綜援受助家庭最低25%開支組別的每月平均開支（見附件11）可見，人數較多家庭的每人平均開支，低於人數較少家庭的每人平均開支。

48.有人建議為人數較多家庭可得的標準金額加設人數上限，我們並不贊成，因為這樣做便無法顧及一些家庭成員的基本需要，有違綜援計劃的宗旨。

49.對於有三名或以上健全成人／兒童的家庭，我們建議削減其健全成員可得的標準金額，方法如下：

（a）有三名健全成人／兒童的家庭，其健全成員的標準金額削減10%。

（b）有超過三名健全成人／兒童的家庭，其健全成員的標準金額削減20%。

50.附件12列出削減之前和之後的標準金額。

釐訂上述減幅，是考慮到人數較多的家庭較易節省開支。

如果受助家庭的健全成人／兒童數目不超過兩名，可得的標準金額將不會削減，而高齡、傷殘或經醫生證明為健康欠佳的受助人的標準金額，也不會受到影響。

特別津貼和補助金

51.過去多年來，綜援計劃增設了多項特別津貼，以照顧受助家庭個別成員的需要，也間接增加了這些家庭可得的援助金總額。

特別津貼的開支有相當驚人的增長，由一九九四至九五年度的8.6億元，攀升至一九九七至九八年度的26.4億元（佔綜援開支總額的28%）。

52.由於標