991能源管理知识Word格式文档下载.docx

991能源管理知识Word格式文档下载.docx

《991能源管理知识Word格式文档下载.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《991能源管理知识Word格式文档下载.docx（15页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。

华建敏介绍说，能源关系国计民生、关系经济社会可持续发展和国家安全。

妥善应对日益增长的能源需求和复杂的国际能源形势，是我们必须长期面对的战略性问题。

能源问题涉及多领域、多部门，为加强能源战略决策和统筹协调，设立高层次的议事协调机构国家能源委员会，负责研究拟订国家能源发展战略，审议能源安全和能源发展中的重大问题。

同时，为加强能源行业管理，组建国家能源局。

将国家发展和改革委员会的能源行业管理有关职责及机构，与国家能源领导小组办公室的职责、国防科学技术工业委员会的核电管理职责进行整合，划入该局。

国家能源局主要负责拟订并组织实施能源行业规划、产业政策和标准，发展新能源，促进能源节约等。

国家能源委员会办公室的工作由国家能源局承担。

为促进能源管理与经济社会发展规划和宏观调控的紧密结合，统筹兼顾，国家能源局由国家发展和改革委员会管理。

不再保留国家能源领导小组及其办事机构。

至此，一度被业界期盼已久的能源部并未出现在人们的视野中，取代的是中国将成立国家能源委员会，并组建国家能源局，继续由国家发展和改革委员会管理。

一、我国能源管理体制的三次改革

在过去20多年来，我国的能源管理体制曾经历了三次重大改革。

　　第一次是1980年成立国家能源委员会，分管煤炭工业部和石油工业部。

由于煤炭部和石油部与当时的国家能委职能分工不明确，致使国家能委难以全面行使综合管理职能，因此成立不到三年就宣布撤销。

　　第二次改革是1988年国家成立能源部，同时撤销了煤炭工业部、石油工业部、水利电力部、核工业部，分别成立全国统配煤矿总公司、石油天然气总公司、石油化工总公司、海洋石油总公司、核工业总公司等，并将上述这几大总公司核水利电力部的电力部分移交国家能源部管理。

　　对于这段历史，中国石油天然气集团公司经济技术研究院专家刘克雨说：

“当时国务院所属的各国家能源公司都具有政府职能，且能源部与当时的国家计委职能重复，很难充分发挥其应有的作用，因此成立不到五年也宣布撤销了。

能源部的撤销是一种历史的必然。

而正是这次能源部的撤销，直接影响到此后政府对能源管理机构的设置。

”

　　1998年，我国能源管理体制迎来第三次重大改革，国家撤销了煤炭工业部，将其管理职能移交给当时国家经贸委下属煤炭工业局，并组建中国石油天然气集团公司、中国石油化工集团公司和中国海洋石油总公司，由新成立的国家石油和化学工业局行使其政府管理职能；

同时组建国家电力公司，将电力部管理职能移交给国家经贸委。

　　“这次机构改革中保留了铁道部、交通部、建设部、农业部、水利部，体现了国家对关系到国民经济大局的粮食、水和交通设施等基础产业的集中统一管理的指导思想。

但同样是基础产业的能源，却没有设立专业主管部门。

”中国石油天然气集团公司咨询中心主任阎三忠认为，出现这种结果有其客观原因，主要是原能源部已于1998年改革之前撤销，在大力度撤销专业经济部门的情况下再增设一个专业经济部门会给撤销其他专业经济部门带来困难，给整个政府机构改革带来阻力，成立能源部错过了一次好时机。

　　2001年，在国务院机构改革方案运行三年之后，政府按约定撤销了国家石油化工总局。

尽管当时社会各界呼声很高，但能源部并未应运而生。

2003年国务院决定成立国家发展和改革委员会能源局，2005年又成立了国家能源领导小组，下设国家能源领导小组办公室，旨在进一步加强能源综合管理和协调工作。

来源：

经济参考报2008-01-30

二、国家能源局面临六大问题

3月11日，《国务院机构改革方案》正式公开，我国政府决定组建国家能源委员会和隶属国家发改委的国务院能源主管部门——国家能源局。

3月19日，国家发改委副主任张国宝被任命为国家能源局局长、党组书记，成为新任国家能源掌门人。

虽然升级后的国家能源局比原先的发改委能源局职权强化了许多，但在目前错综复杂的能源形势下，不可避免地面临着罕见的困难和挑战。

首先，全国人大和全国政协几年来多次有诸多代表提案，希望成立一个独立的能源部，今天的能源局构架能否不负众望，承担起统管中国能源的重任，疏解长期积累的错综矛盾？

其次，国家能源局仍然是一个由国家发改委代管的机构，发改委长期处于计划经济和宏观调控的权力中心，实际上是国务院的执行机构，发改委主任更像一个现代企业中的COO。

在这样一个强势部门之下，如何处理好与发改委各司局的工作协调，特别是能源价格和交易机制的设计制定，这是解决能源问题的两个关键钥匙。

没有这些钥匙，未来国家能源局要靠什么手段来打开阻隔能源改革的闸门？

此外，还有一个更重要的问题，这一次国家机构改革方案中要求发改委进一步转变职能，减少微观管理事务和具体审批事项，未来国家能源局是否会继续审批项目？

能不能摆脱计委式的传统思维模式，靠市场化的机制设计寻求一个新的能源治理格局？

其三，国家能源局在国务院机构设立中仅是一个副部级单位，且又在发改委代管之下，而面对诸多正部级行政主管部委，显然权重不足。

造成中国能源今天复杂的局面，与长期以来九龙治水的管理模式存在某种因果关系，不去面对这些矛盾，很多问题仅仅靠妥协是无法奏效的，这将是一个十分棘手的客观存在的矛盾。

其四，另一个棘手的问题是与地方诸侯的关系，发改委当初紧紧抓住“项目审批”，实际上是将这种行政审批作为宏观调控，制衡地方政府投资建设冲动的重要手段，尽管起了一定的作用，但也暴露出弊病多端，为此国家发改委也饱受各界批评。

未来国家发改委和国家能源局转变职能，不再具体审批项目，对权重一方的地方政府用什么手段来约束成为了一个悬念。

目前，一些地方政府建设冲动不减，好大喜功，自说自话，不顾资源配置的局限；

一些拥有和掌控能源资源和运输要冲的省区“拥资自重”，本位主义和地方意识日浓，缺乏全国一盘棋的整体观念。

而中国能源的分布与需求的严重不均衡状况，不做全国通盘考虑和统筹布局，根本解决不了问题，未来国家能源局将怎么办？

其五，还有一个更为棘手的矛盾，在中国能源行业超级央企云集，一些规模可观的地方能源大企业也不甘示弱。

其中一些企业处于垄断和市场主导地位，控制了国家大量的资源，财大气粗。

甚至有一些企业已经搞不清自己是企业还是政府，试图左右政策、左右舆论、左右组织，国家和各部委的政策规章对自己有利的执行，不利的不理睬，成为能源管理者极为强悍的对手。

从制度上，他们的老板是国资委，主要任务是国有资产的保值升值，如何让这些企业服从中国能源的大局，如何驾驭管理这些强势企业的领导者，对于未来国家能源局是一个空前的挑战。

其六，最大的挑战还是来自国际，不仅维系着中国的安全，也影响着世界的稳定。

张国宝能说英语、日语和俄语，使他能够更加直接地获取信息理解世界，可以更加便捷清晰的与能源资源国和需求国进行交流，减少彼此的误解。

中国作为一个后来居上的国际能源市场的大买家，以庞大的身躯挤进世界资源的餐桌，不可能不引起既得利益者们的敌视和排斥。

近来，西方媒体和一些所谓政治家在西藏、新疆、奥运和环境问题上指鹿为马，信口雌黄，实际上反应出他们对中国复兴的恐慌，而背后对能源利益的担忧是一个巨大的阴影。

西方人不会相信“中国的能源需求不会影响世界”的表述，其实连我们自己也难以相信。

中国是全球化中的重要环节，中国向全世界供应商品，理所当然要从全世界吸取资源。

如何在参与全球范围的能源开发中保证中国十几亿人的能源需求，同时尽可能避免摩擦和争端，维持利益的均衡，这是一个事关人类安全的大事，也是国家能源局的重大政治责任。

三、国家能源局能解决啥问题？

3月24日，新华社正式对外公布了国家能源局局长人选——由国家发改委副主任张国宝兼任。

事实上，张的任命上周三即已下达。

此前，张国宝长期在发改委分管能源、工业等方面的工作。

业界认为，在各个平行部委掣肘、各地能源项目“冲动”上马、人大政协的质询以及煤炭、石油、电力巨头的压力下，以承担急难险重任务著称的张国宝出任国家能源局局长颇有深意。

3月23日，在第九届中国发展高层论坛上，张国宝以国家能源局局长身份发表了《健全能源管理体制，加快能源结构调整》的长篇讲话。

这篇近4000字的讲话被业界认为是张国宝的“施政纲领”。

其中，张国宝特别指出，未来能源管理将实现“三个转变”——由主要依靠化石能源向积极开发利用可再生能源转变，由主要注重能源供给向能源供应和需求管理并重转变，由主要依靠资源开发向依靠科技进步转变。

不过，张国宝的讲话中并未提及业界最为关注的能源价格运行机制。

据了解，目前，国家能源局的各种建制包括人员配置等仍然没有最后确定，但规模肯定比原发改委能源局要大。

此次论坛上，对目前不足百人的直接管理能源的政府机构，张国宝用“不可思议”来形容。

言外之意，新的国家能源局在具体人员配置上将会有所突破。

一个可以对照的数字是，美国能源部在14000名直接雇员中，约有2000人从事与能源政策相关的工作。

定位宏观管理

从2003年成立的国家发改委能源局到2005年成立的国家能源领导小组，在宏观能源战略把握上，始终没有一个科学、详尽的规划编制之外，业界更关注的是国家能源局的具体职能将会有哪些，不过现在这还很模糊。

中国煤炭运销协会的一位中层领导指出，按照目前的进展，煤炭调运信息、安监总局的一些职能以及发改委经济运行局的一部分职能可能会汇总至国家能源局。

不过，此前原国务委员兼国务院秘书长华建敏为国家能源局定了“高调”——国家能源局主要负责拟订并组织实施能源行业规划、产业政策和标准，发展新能源，促进能源节约等。

这也意味着，国家能源局将更多从事宏观政策的研究、制定。

厦门大学中国能源经济研究中心主任林伯强指出，国家能源局尽量少做微观，多做宏观研究，可以在制度设计方面有一定的创新，这也能避免国家能源局陷入具体的项目审批环节中。

以国家能源战略为例，能源政策实施的步骤应该是，围绕战略，制定规划，实施具体政策，但现在中国的能源战略都“太粗”，战略等于原则，即使规划也是原则。

这样，能源宏观管理中的各种预测就缺乏依据。

可以看到，从2003年成立的国家发改委能源局到2005年成立的国家能源领导小组，在宏观能源战略把握上，始终没有一个科学、详尽的规划。

2007年年初，国家发改委编制的《煤炭工业“十一五”发展规划》预测，2010年煤炭生产总量控制在26亿吨。

当时业界即提出疑问，因为2006年我国煤炭产量即达到了25.3亿吨。

“国家经济的运行应和规划吻合，除非你希望别人不执行。

如果需求预测错了，下面就全错了。

”林伯强说。

虽然目前国家能源局与业界预期的拥有项目审批、宏观管理、价格制定监测等权力的能源部相去甚远，但业界还是希望国家能源局能在能源长线交易机制上有所设计，同时能够真正承担起国家能源战略的研究、制定工作。

去年年初，国家能源办集中开展的新一轮能源战略研究已经无限期延迟。

按照原计划，2007年10月份18个课题的研究就要提交国家相关领导人，但是直到本周一，相关各方才验收了“能源安全”一个子课题的研究报告。

个中缘由，一方面是此前国家能源管理机构调整，另外则是业界一直对中国能源管理有着各种不同的看法。

一位参与课题研究的中石化专家告诉南方周末记者，希望新的国家能源局能够推动战略研究的重启。

能源价格管制难破

目前能源价格低廉，实质上是鼓励耗能

在业界看来，更关键的是，如果在能源价格制定上没有发言权，国家能源局未来的效力就会大受影响。

以最受市场关注的电价、油价、煤价为例，电价、油价长期处于管制之中，按照发改委能源所的一位专家的说法，每调整一次，俨然“伤筋动骨”。

虽然煤价已经市场放开，但是因为“北煤南运”、市场不均衡等状况，煤价异常波动，且在电力企业亏损的时候，政府往往通过一种强制的调运手段掩盖运力短缺，同时压低煤价，所以煤价实质上是一种“半放开”状态。

但在第九届中国发展高层论坛上，张国宝委婉地说，国家能源局不谋求参与价格的制定，只是提出建议。

之所以如此，是因为目前国家发改委的宏观调控手段主要有价格机制以及项目审批，但是随着机构改革，项目审批今后将逐步退出发改委的权限范围，发改委的调控手段也只剩下价格机制。

“再失去价格管制权力，发改委的宏观调控职能也就没了。

”中国能源网CEO韩晓平说。

中国电监会的一位官员指出，现在寄希望国家能源局在电价上做文章不太可能。

电监会的命运直接说明了这个问题，电监会成立之时，在市场准入和价格管制上没有实质性权力，这也直接导致电监会处于无所作为的状况。

而石油更是被看作“战略物资”，在国内成品油价格在去年下半年调整过一次以后，再没有丝毫调整的迹象。

这也直接导致今年广东部分地区出现的柴油荒，中石油、中石化两大集团给出了一致的理由——炼油亏损。

3月20日，在国家补贴中石化123亿元之后，中石化说这主要是为了保障国内成品油供应，高价购油导致亏损。

那些在一线一直呼吁“放开垄断”的民营石油企业认为，国家能源局应该让油价改革真正回归到“粮食价格改革”的轨道上——从管制价格到选择性放开价格再到全面放开价格。

3月3日，国家发改委、商务部联合发布602号文件——《关于民营成品油企业经营有关问题的通知》，这份文件要求，两大集团采取收购、参股、联营等方式，加快推进对民营批发企业的重组，向签订长期供货协议的民营批发及零售企业供油，同时保持民营石油企业的合理利润。

这份文件在广东石油协会会长陈顺遂看来，解决了挂着两大集团牌子的民营加油站的油源问题，但长期供货协议是“你选择我”而不是“我选择你”。

“非但不能解决油品价格，而且可能会加快两大集团的垄断步伐”。

显然，没有市场竞争就不用谈市场价格。

在第九届中国发展高层论坛上，张国宝更多谈及的，是如何在实施“节能优先”战略的基础上，实行能源多元化、清洁化发展，改善和调整能源结构。

但是，对能源需求方而言，价格永远是刚性的选择依据，如果价格机制不发生作用，“脏”能源便宜，清洁能源贵的格局不变，企业和居民又有什么动力使用清洁能源呢？

节能减排如果从本意上理解，可以有两种说法，其一，节约能源；

其二，用其他替代能源。

但是正如国家发改委能源所的一位专家指出的，目前能源价格低廉，实质上是鼓励耗能，“能用尽量用”。

能源发展史也证明，每次发生能源替代的时候，都不是某种能源达到枯竭的境地，而是价格高到必须寻找替代能源的地步。

以目前国家大力推行的可再生能源比如风能、太阳能等为例，现在依然是补充能源，而且价格不具备竞争力。

几千家可再生能源企业都比不上一个能源巨头，皇明太阳能集团董事长黄鸣将此比喻为“一个小蚂蚁放在大象的脚底下”。

“有意义的改革都牵涉到价格。

可以看到，当价格管制难破之时，被委以重任的国家能源局将承受更大的压力。

来源:

四、能源局升级“国家局”中国能源管理体制改革迈出重要一步

3月11日下午，《国务院机构改革方案》正式公开，我国将组建国家能源委员会和隶属国家发改委的国务院能源主管部门——国家能源局，而此前呼声颇高的“大能源部”并没有出现在此次大部门制机构改革方案中。

　　有专家认为，中国经济发展面临的能源瓶颈越来越明显，有必要从综合的统一角度对能源发展做出总体规划，而此次能源领域机构改革的动作显然不够大。

但是，必须承认在现实国情下，中国的能源管理体制向大部制方向迈出了重要一步，也显示出中国政府对加强能源管理、保障能源安全的态度和决心。

稳中求进，先立国家能源局

　　在改革方案出台前，我国能源综合管理部门主要牵涉两个部门，一个是设在国家发改委的副部级单位——国家能源领导小组办公室，另一个是国家发改委下面的能源局，一个司局级单位。

　　然而，能源管理涉及的部门众多，在煤炭等资源上与国土资源部发生关系，在生物质能源方面与农业部、国家林业总局发生关系，在节能减排上与新的环保部发生关系，涉及能源工业方面与新的工业和信息化部发生交叉，在水电能源方面和水利部交叉，在能源贸易及国际交流方面和商务部有交叉，在天然气、煤炭、石油等方面分别与中石油、中石化、中海油、煤炭总公司等大型国企交叉。

这一状况造成发改委能源局在对外行使职能时受到多方掣肘，毕竟要叫一个司局级单位来管理一群部级部门是十分困难的。

　　这次国务院机构改革方案就专门指出，能源问题涉及多领域、多部门，为加强能源战略决策和统筹协调，将设立高层次的议事协调机构国家能源委员会。

同时，为加强能源行业管理，将组建国家能源局，并把国家发展和改革委员会的能源行业管理有关职责及机构，与国家能源领导小组办公室的职责、国防科学技术工业委员会的核电管理职责进行整合划入该局，国家能源委员会办公室的工作由国家能源局承担。

　　改革方案同时还提出，为促进能源管理与经济社会发展规划、宏观调控的紧密结合，统筹兼顾，国家能源局由国家发展和改革委员会管理，不再保留国家能源领导小组及其办事机构。

　　从改革方案看，国家能源委员会的主要职责就是研究拟订国家能源发展战略，审议能源安全和能源发展中的重大问题，而国家能源局主要负责拟订并组织实施能源行业规划、产业政策和标准，发展新能源，促进能源节约等。

　　中国国家能源领导小组办公室副主任马富才在解读成立国家能源局时说，组建国家能源局有利于今后与宏观管理部门的协调。

为了更好地平衡，最后还是决定在发改委组建能源局，并非独立成部。

这次重点是解决职能理顺和转变，明确分工权限，而且要健全配合机制，比如我管能源，也不代表什么都是我管，还是要有一个部门之间的配合。

虽然这次改革的原则是把所有能源都划进去，但是有一部分还是要配合，比如水必然牵涉到水利部门，所以依然有一个协调的问题。

　　专家预测，国家能源委员会作为高层次的议事和协调机构应当是一个级别超越国务院各部委的委员会，而升级后的国家能源局由于比原先职权强化了许多，可能会定为副部级编制。

这意味着今后国家能源局的独立性大大增强，在对能源行业进行宏观调控和协调上都会更加有力。

具体的表象将会是加速淘汰落后产能，提高行业集中度，推进市场化改革的步伐，对能源价格形成有利的支撑作用。

　　大势所趋，未来效法环保局

　　关于此前呼声颇高的“大能源部”未出现在这次国务院机构改革方案中，许多专家表示，能源不成部并不是影响能源管理的关键。

　　国家电监会原副主席邵秉仁就强调，国家能源局能否起到统筹协调的功能关键在于项目的审批权。

“谁管项目审批，谁管投资审批，谁就是最具权威的。

只要有这个职能，再小的一个单位，也得跑那儿去”。

机构改革不仅仅是机构撤并的问题，更重要的是各部门定职能、定编制、定机构的“三定”方案。

　　国家能源领导小组办公室能源法起草专家组常驻专家吴钟瑚也表示，具体职能划分还要等“三定”方案来确定，但是作为“国家局”其独立性大大增强，“做事情肯定比部委局要好得多”。

同时，吴钟瑚说，没有能源部，国家能源局有可能就是将来《能源法》的实施主体，《能源法》草案也将根据这次机构改革做出一定的修改。

他特别强调，在制定法律的过程中不一定要先有法规再有机构，可以根据机构来修改制定法律法规，这可以避免发生实施主体空缺的情况。

　　为什么不在此时成立能源部?

全国政协委员、国务院参事牛文元解释说，能源从生产、消费、流通各个环节牵涉方方面面，即使设立了能源部，与别的部门之间肯定还存在需要协调的问题，一个部权限再大，对于其他部委还是管不了，是非常吃力的，势必仍需成立协调机制。

此次直接设立高层的能源委，本身就更有能力把握政策方向、协调各部关系。

而其下设立一个能源局具体执行，轻装上阵，可以收到更好的效果。

　　尽管如此，还是有许多专家对此表示疑问。

大家现在最关心的是国家能源局应该向谁负责，国家能源委员会又应该向谁负责，能源局、能源委和发改委之间会不会形成一仆二主的情形。

　　此外，有专家指出，本次机构改革是围绕决策权、执行权、监督权等“三权分立”的思想进行的，如果说是国家能源委决策，国家能源局执行，那监督权又由谁来行使?

国务院的直属机构电监会能不能介入?

　　邵秉仁在接受媒体采访时坦言，虽然这次成立了国家能源局，但在能源管理改革上的力度依然不够大，“能源局仍然隶属于国家发改委管理，所以最后没改变能源管理的现状”。

邵秉仁表示，按理说，新成立的工业和信息化部应该负责煤、电、油、运的协调，因为原来发改委的工业司被划到了工业和信息化部，但“职能又没给它”，可以看出许多专家还是更偏向于成立能源部。

　　其实，能源部并非一个全新的部门，早在建国初期我国就曾成立过相当于能源部的燃料工业部，至今为止我国已经是“三立三废”能源部，最后一次撤销能源部是在1993年八届全国人大一次会议上，撤销后组建了电力工业部和煤炭工业部。

有专家表示，三次撤销能源部都是因其与当时的国情不匹配。

　　国务委员兼国务院秘书长华建敏在对本次的国务院机构改革方案做出说明时也表示，改革要坚持积极稳妥的方针，既要在一些重要领域迈出较大步伐，又要循序渐进，不能毕其功于一役。

因此，不选择能源部而选择国家能源局就成了一个稳中求进的改革方式。

　　然而，不论是支持成立国家能源委和国家能源局的人还是那些具有“能源部情结”的人都表示，未来国家能源局的级别必然进一步提升，而设能源部则是大势所趋。

《能源法》征求意见专家韩晓平就表示，和此前的国家税务局、环保局、体育局一样，未来国家觉得其地位重要了、时机成熟了，自然就会提升为总局或者部。

　　建国后能源部的发展历程

　　1949年:

成立燃料工业部，职能等同于能源部，时任部长陈郁。

成立背景：

建国初期能源行业发展程度低，国家要统一管理能源行业。

当时下设煤炭管理总局、电力管理总局、石油管理总局和水利发电建设总局。

　　1955年:

撤销燃料工业部。

撤销原因：

“一五”计划完成后，石油、煤炭、电力部门迅速壮大，燃料工业部分拆成煤炭工业部、石油工业部、电力工业部。

　　1980年:

成立国家能源委员会，时任主任余秋里。

文革结束后，我国煤、电、油十分缺乏，国家急需通过综合管理加强对能源领域的领导。

当时煤炭、电力、石油各部部长在委员会任副职，是实现能源部门整合的最好时机。

　　1984年:

撤销国家能源委。

能委在权责定位上和国家计委存在严重冲突，水利、煤炭、电力、石油各部政企不分。

撤销后，水利部与电力部合并为水利电力部，钱正英任部长，李鹏任第一副部长。

　　1988年:

成立能源部，时任部长黄毅诚。

国务院提出政企分开的原则。

于是撤销了煤炭部、水电部、石油部、核工业部，改组为能源部下面的煤炭总公司、中国电力企业联合会、石油总公司、核工业总公司。

　　1993年:

撤销能源部。

各国有能源企业级别上与能源部平级，而能源项目的审批权又在计委，且石油、核工业两家总公司不愿加入能源部。

撤销后，再次组建了电力工业部和煤炭工业部。

　　2008年:

成立国家能源委员会、国家能源局。

十一届全国人大一次会议上，国务院提出了第六次机构改革方案，其中指出要加强能源管理机构，设立高层次议事协调机构国家能源委员会，组建国家能源局，由国家发展和改革委员会