遂宁市新农保制度运行问题分析Word格式.docx

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目录

1.引言1

1.1研究背景及意义1

1.2文献综述及评述1

1.2.1国内文献综述1

1.2.2国外文献综述3

1.2.3文献评述3

2.遂宁市新农保运行情况3

2.1遂宁市基本情况3

2.2遂宁市新农保制度的主要内容4

2.3遂宁市新农保运行现状4

2.3.1参保覆盖率4

2.3.2参保对象选择缴费档次的情况4

2.3.3各级财政补贴状况5

2.3.4经办管理情况6

3.遂宁市新农保运行过程中存在的主要问题及原因分析6

3.1遂宁市新农保运行过程中存在的主要问题6

3.1.1农民参保意识不强6

3.1.2待遇水平相对较低6

3.1.3财政补贴不够合理6

3.2遂宁市新农保运行问题的原因分析7

3.2.1理论分析7

3.2.3实证分析8

4.遂宁市新农保制度的优化对策8

4.1增加农民收入，提升农民参保能力8

4.2强化宣传引导，转变农民参保理念9

4.3加强规范管理，完善养老保险制度9

4.4完善筹资机制，壮大养老保险资金9

5结论10

参考文献10

1.引言

1.1研究背景及意义

随着我国社会保障体系的日益完善，我国农村养老保险制度建设不断改革，推动了我国农村养老保险制度的发展，也为我国农村居民解决养老问题创造了更为有利的制度保障。

但我国是世界上人口最多的国家，而农村人口占总人口的比重高达50%，特别是我国人口老龄化趋势显著，农村养老问题与城市相比则更为严峻，这主要是由于我国城市化和工业化进程的加快，原有的土地模式发生了变化，加之我国计划生育政策的实施，使农村养老更成为一项难题，为此我国从20世纪80年代开始探索适合我国农村的社会化养老模式即新农保制度，但总体运行情况并不理想，已经凸现出许多问题，成为制约我国农村养老的重要障碍。

党的十八届三中全会将健全和完善社会保障体系作为重要改革目标。

在新的历史条件下，我国各级政府应着眼健全和完善社会保障体系，进一步加深对我国新农保制度特别是运行过程中存在的突出问题有更加深刻的认识，从维护公平正义、增进人民福祉、促进社会和谐的角度，着力破解我国新农保制度运行过程中的制约瓶颈，推动我国农村养老保险制度健康发展。

四川省遂宁市地处四川盆地中部，涪江中游，农业人口多，财政收入低，是典型的经济欠发达地区，具有一定的代表性，因而研究遂宁市新农保制度运行问题，不仅有利于完善遂宁市新农保制度运行体系，而且对于我国新农保制度更好的运行同样具有借鉴意义。

1.2文献综述及评述

1.2.1国内文献综述

朱俊生（2009）认为根据他们以前的测算，财政完全有能力在全国建立农村社会养老保险制度，从而在全国范围解决农村老人养老的问题。

但问题在于，由于存在地区经济发展与财政能力的不平衡，中西部地区财政能力有限，是新农保制度运行的难点。

为缓解此矛盾，保证贫困地区新农保制度的运行，需要重构中央政府与地方政府之间的财政关系，中央财政按照各地经济和社会发展水平的不同对养老保险的保费补贴予以分担。

闵小宝（2009）认为由于“新农保”制度遵循的是自愿参保原则，在制度运行过程中，容易导致年轻人倾向于选择不参保，而老年人则倾向于参保，导致资金流不平衡，不能形成代际交替。

所以有必要成立一个专门管理“新农保”资金的机构，由第三方机构来掌控资金。

郑风田（2009）认为“新农保”制度的运行实施有可能面临三大挑战：

一是试点意见规定地方政府每年要补贴30元，这对中西部贫困地区来讲是一大难关。

二是试点意见中规定，60周岁老人要想拿到国家基础养老金，其子女应参保。

这个附加规定使新农保覆盖难度大增，也使新农保执行成本大增。

三是集体补助在绝大部分农村地区会是一句空话。

崔付荣（2010）提出按照《县级农村社会养老保险基本方案》的规定，我国新农保制度坚持以“个人交纳为主、集体补助为辅，国家予政策扶持”为基本的筹资原则，在制度运行过程中，实际上大部分地区农民参加养老保险制度并无任何国家的补助和补贴，我国农村养老保险制度的资金实质上主要来源于集体和个人两种渠道。

而在现实生活中，绝大多数农村的集体组织由于受困于资金紧张局面而无力对农村养老保险给予补助；

同时农民收入在我国整个社会中来看还属于低收入人群，并没有多余的钱用来参保。

邓大松、薛惠元（2010）提出，在制度运行过程中，新农保未与旧农保、城镇养老保险、农村低保等制度的有效衔接，关于特殊情况也未能给出说明。

靳红梅（2010）提出，在制度运行过程中体现出新农保的缴费标准过高，部分农民承担困难，参保人往往选择较低的投保标准，未能有效地吸纳所有符合参保资格的对象。

迪平（2010）提出在制度运行过程中，我国新农保制度在个人账户的设置上存在缺陷，不同投保标准和投保年限的投资收益率并不能充分激励农民参保，这使得新农保难扩面。

邓大松，薛惠元（2010）新农保制度的实施过程中出现了地方财政负担重、集体补助模糊不清的问题。

并指出，相比较省级和市级政府，县级政府财政负担过重，尤其对于一些贫困县来说，由于县一级财政无力配套财政补助资金，存在挪用农民个人账户中的钱用于当期的财政补助资金发放，形成事实上的代际供养的现收现付制。

黄闯（2010）提出在制度运行过程中，基于新、旧农保的差异性分析指出，新、旧农保之间存在筹资模式、覆盖范围、给付待遇的差异。

要想新农保制度良性发展就要尽量避免旧农保的制度运行时的缺陷，其中，重要的就是政府要加强资金的投入和管理，坚持多元化的养老保险机制以及要妥善处理不同养老保险制度间的衔接。

丁建定、郭林（2010）指出，新农保制度运行过程中，让农村居民面临收入风险性威胁，可引用商业保险作为稳定农民收入的补充性层次，将商业保险与新农保制度有效结合，以此保障农村居民晚年生活质量。

何霞（2011）提出，在制度运行过程中发现到，“新农保”制度是一个需要农民长期投入的福利政策，且正常的缴费年限是15年，农民自身的收入稳定情况将决定其缴费情况，一旦发生天灾等减少农民收入的情况，则很可能导致农民无法继续缴纳保险金。

筹资方式不合理，制度变动过于频繁。

新农保方案基本上是县级统筹，个别地区是市级或省级统筹。

每个地区关于统筹模式、筹资各方筹资比例、筹资渠道等内容都不同。

伴随着人口老龄化的加剧，在没有国家财政支持的情况下，养老基金筹资和支付存在着很大的风险。

1.2.2国外文献综述

马斯洛（1943）提出的需求层次理论中认为，生理上的需求是“推动人们行动的最强动力”，而对于所有人而言，老年之后的保障才是最终的需求，所以只有先满足了老年的稳定，才能谈及个人的需要，只有建立完善可行的社会保障制度才能稳定促进经济的发展。

D.Gale.Johnson（1999）认为，中国农村区域的生育率快速下降导致中国的农村老年人的家庭养老逐渐消失，并且我国土地制度的制约也让其明确认为，有加强和完善现在农村地区养老社会保障制度的需要。

美国学者霍尔柏林（2002）认为，财政上的短缺，预算上的不足，不能当做中国政府与国家完善养老社会保障制度的托词，并且说道只要中国政府能过合理安排和使用资金，养老的资金就不是问题，养老制度的存在的问题也会迎刃而解。

同时，麦克唐纳（2002）从“通过投资来积累财富”的视觉，认为中国应该建立一套投资于储蓄的养老社会保障制度模式。

但是德国的Shin-JiunnShi（2006）认为，农民以家庭养老任然在养老体系中占领着主导地位，所以国家与政府很难创建一套完善的农村社会养老制度。

1.2.3文献评述

国内外的学者对中国新型农村养老保险问题已经做了大量卓有成效的研究，这些研究为不呢问的分析研究提供了理论基础和研究方法，对本文的思路也有所启迪。

但这些研究也存在一些不足之处:

一是由于我国自2009年9月才开始在全国大范围推广新型农村社会养老保险试点，索然到目前也有所发展，但是新农保制度的运行依然存在问题，而且学者大部分针对国家新农保运行情况的进行分析;

二是以往的研究成果多建立在对东部发达试点地区考察的基础上，而对新农保覆盖的重点、推进的难点—－欠发达地区则缺乏系统性研究;

三是学者对新农保的研究定性研究偏多，定量研究较少。

为此，本文将从理论与实践相结合的解决对新农保制度运行情况进行分析，并采取案例分析的方式进行研究，努力使这方面的研究更具实践性。

2.遂宁市新农保运行情况

2.1遂宁市基本情况

四川省遂宁市是著名的中国观音文化之乡，位于四川盆地中部、涪江中游。

东邻重庆、广安、南充，西连成都，南接内江、资阳，北靠德阳、绵阳。

总面积5326平方千米。

历史上，遂宁曾以其深厚的文化底蕴、迷人的灵性山水和发达的农工商贸而成为川中政治、经济和文化中心，尤以纺织食品工业闻名，素有“东川巨邑”、“川中重镇”、“小成都”之称。

1985年2月，经国务院批准，设立省辖遂宁市，现辖船山、安居两区和射洪、蓬溪、大英三县。

人口近380万。

市城区建成区面积75.90平方公里，人口63.67万。

全市除汉族外，还有藏族、彝族、苗族、壮族、回族、羌族、蒙古族等44个少数民族，人口近2万人，占全市总人口的0.5%，这些民族只是散居于汉族之中，未形成集中聚居区。

2.2遂宁市新农保制度的主要内容

农村社会养老保险是指国家通过立法的形式，规定由国家、农村集体经济组织和农民个人公共承担养老保险费用缴纳义务，以保障农村劳动者在退休之后基本生活的制度。

农村社会养老保险具有福利性、公平性和社会化的特点。

自2009年我国新农保制度实施以来，四川省按照国家的要求，高度重视农村养老保险制度建设问题，由于新农保与“老农保”具有很强的先进性，因而四川省提出了“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的农村养老保险制度建设基本原则。

遂宁市作为四川省的农业大市，高度重视新农保制度建设。

遂宁市新农保制度，主要是以确立个人账户与基础养老金相结合的制度模式，与遂宁市原来施行老农保制度相比，新农保制度在建立个人账户的基础上，增加了基础养老金部分，基础养老金是由市县两级财政进行补贴。

2.3遂宁市新农保运行现状

2.3.1参保覆盖率

在参保“覆盖面”方面，遂宁市新农保制度的最大特点就是“全覆盖”，是对“老农保”最大的突破。

有数据显示，1998年是遂宁市“老农保”的最兴盛时期，船山、安居两区和射洪、蓬溪、大英三县和65%的乡镇共计190多万人参保，但其覆盖面也只有16%，因而其覆盖面是非常小的，特别是由于保障对象的限制，根本不可能实现“全覆盖”，而新农保制度的最大特点就是“全覆盖”，其针对的不是特殊群体，而是全体农民，2013年遂宁市参保覆盖率已经达到81.2%，遂宁市的目标是到2015年实现“全覆盖”，目前正在积极努力向前推进，有望在2014年末达到91.8%。

2.3.2参保对象选择缴费档次的情况

从“老农保”来看，遂宁市参保对象缴费从2元、4元、6元直到20元共10档，但在实际运行过程中基本上都是按照最低的2元标准缴纳，因而即使农民缴纳15年，领取养老金时每月只能领到10元钱，对农民养老根本无济于事。

而新农保制度的缴费标准则分为100元、200元直到500元5档，农民可以从自身家庭条件和收入情况按照相应的档次进行投保，而且还规定地方政府可以根据自身发展情况调整缴费档次，以此能够调动农民投保的积极性和主动性，而且也有利于农民未来领取更多的养老金。

目前，从遂宁市参加农村养老保险的254万农民来看，选择100元缴费档次的占64.6%、选择200元缴费档次的占22.9%、选择300元缴费档次的占8.5%、选择400元缴费档次的占4.1%、选择500元缴费档次的占1.9%。

（如图1）

图1遂宁市新农保参保对象选择缴费档次情况

资源来源：

遂宁市社保局官方网站

此外，不同年龄段选择的档次也不尽相同，50岁之前大多选择100－300元档次，而50岁之后的基本的上都选择了100元的档次。

2.3.3各级财政补贴状况

国家对中西部欠发达地区中央财政实行全额补贴、东部发达地区则实行50%补贴，并要求地方政府给予每人不低于30元的补贴额度，而且也可以自身承受能力适当增加地方政府的补贴额度。

但从具体执行情况来看，地方政府通常都采取30元的补助标准，基本上不进行提高。

特别是从遂宁市来看，遂宁市与区（县）政府之间补助比例不够平衡。

（如图2）

图2遂宁市各区（县）新农保地方政府补贴比例

资料来源：

从上图可以看出，遂宁市新农保除了国家补助55元/人/月外，船山区财政补贴比例为遂宁市21元、自身9元，安居区财政补贴比例为遂宁市9元、自身21元，射洪县财政补贴比例为遂宁市18元、自身12元，蓬溪县财政补贴比例为遂宁市18元、自身12元，大英县财政补贴比例为遂宁市16元、自身14元，遂宁市财政对各区（县）的比例标准有所区别。

2.3.4新农保管理情况

遂宁市新农保制度的经办管理主要由遂宁市社保局负责，遂宁市为了加强对新农保制度的管理，特别是为了方便农民，健全和完善了新农保服务网络，建立了由市社保局、区（县）社保局、乡镇（街道）社保机构组成的新农保经办管理机制，由农民自行到乡镇（街道）社保机构缴和领取社保基金。

3.遂宁市新农保运行过程中存在的主要问题及原因分析

3.1遂宁市新农保运行过程中存在的主要问题

3.1.1农民参保意识不强

尽管从2009年开始，遂宁市新农保制度已经实行6年的时间，并且取得了较好的成效，但农民参保意识不强已经成为制约我国新型农村养老保险制度建设最为突出的问题。

尽管遂宁市各区（县）都采取各种方式引导广大农民参加农村养老保险，比如通过宣传教育，再比如通过“上门服务”等形式动员农民参保等等，但由于种种原因，遂宁市各区（县）农民参保意识仍然不强，比如遂宁市大英县2013年登记参保人数为95万人，而实际参保人数只有55万人，参保率只有75.3%，制约了该县新农保制度建设。

3.1.2待遇水平相对较低

尽管遂宁市新农保制度相对老农保制度在待遇水平方面有了很大的进步，但由于遂宁市农村人口众多，且老龄人口越来越多，因而目前的缴纳率较低，导致养老待遇水平相对较低。

比如，尽管遂宁市新农保待遇都执行100元至500元的标准，但由于农民收入有限，80%左右的参保农民都选择了100元的标准，但农民60岁后领取的养老金在110元－220元之间，这样的待遇水平相对较低，因而无法激发农民参保的兴趣，参保比例不高也就在情理之中。

3.1.3财政补贴不够均衡

尽管遂宁市已经建立了新农保制度，但目前遂宁市城乡二元结构始终没有打破，因而遂宁市各区（县）政府对农村养老保险重视程度不够，与城市养老保险相比，农村养老保险更多的是由农民个人承担。

特别是遂宁市这几年正处在大开发、大建设、大发展过程当中，由于受过去增加GDP的影响，政府将更多的资金投向相关项目和城市建设，尽管遂宁市政府补贴比例在30%左右，但与发达地区的60%左右相比差距较大，这就直接制约了遂宁市新农保制度的建设与发展。

与其他地区相比，遂宁市新农保制度还有很大的差距，比如南方发达地区除了基础养老金由中央财务全额支付外，省、市、县三级政府还加大了补贴额度，都在200－500元之间，养老保险的待遇水平较高，农民60岁后领取的养老金都在1000元左右。

3.2遂宁市新农保运行问题的原因分析

3.2.1理论分析

一是保障理念缺乏创新。

从遂宁市新农保制度来看，可以说与“老农保”相比有了很大的进步，遂宁市在这方面的投入也十分巨大，各区（市）政府同样按照国家、四川省、遂宁市的要求在财政政策方面给予了很大的倾斜。

造成遂宁市新农保制度运行过程中存在上述问题的原因，最根本的就是思想问题，更进一步说是农民的保守观念问题。

而这种观念的保守，主要是由于遂宁市农村绝大多数都不够发达，农村收入水平相对较低，仍然很多人口处于贫困线以下，且文化水平不高，因而既无力参保又无参保意识，特别是很多农民认为都要通过子女进行养老，因而也不愿意参保，如果这种思想不改变，必然会制约我国农村养老保险制度建设，因而如何提高农民的保障理念，应该成为解决我国农村养老保险制度问题的根本之策。

农村对新农保政策的宣传力度不够，很多农民对新农保的政策、补贴方式、发放标准等缺乏了解，尽管农村也通过宣传手册、广播等形式加强宣传，所起的作用十分有限，由于农民对新农保缺乏正确的认识，很多农民参加意识薄弱，甚至一些农民参与保险后不能长期坚持，这些都给遂宁市新农保制度运行造成了影响。

二是政策体系需要完善。

尽管遂宁市新农保制度的建立和完善已经有6年的时间，但目前遂宁市新农保制度体系还没有不够完善，特别是缺乏审核与核算机制，主要是将工作的重点放在了农村养老保险基金的收缴方面，而在农村养老保险管理方面，劳动部门、社保经办机构分别进行管理和监管，但由于政策制定、费用收缴、投资运作、监督检查等都由劳动保险部门负责，在缺乏制约机制的基础上，养老保险基金被挪用、挤占的现象较多，这些都制约了我国农村养老保险制度的科学发展。

按照新农保的规定，通常从60岁时开始领取养老金，同时还应该符合以下条件：

一是若新农保实施时，老人已经满60周岁且未享受其他城镇养老保险，无需缴纳任何费用，就是可以享受每月领取养老金的条件；

二是如果参保的时间距离领取时间大于15年，就应该按照年缴费形式，缴纳时间一定要达到15年，这就导致农民不愿意参保，即使农民愿意参加，也要补缴很多养老金。

三是地方政府不够重视。

如果说新农保与老农保相比有了很大的进步，那么当前遂宁市“城乡二元”户籍管理制度已经成为制约新农保制度运行的重要瓶颈。

由于遂宁市目前仍然没有打破“城乡二元”户籍管理制度，这就直接导致遂宁市政府以及各区（县）政府仍然高度重视城市发展，而在一定程度上忽略了“三农”问题，基本上都是按照国家、四川市、遂宁市的政策开展农村养老保险制度，不可能更多的财力用于新农保制度建设。

3.2.3实证分析

为了更好的了解和掌握遂宁市新农保制度运行情况，根据本文的研究目的和调查地区的特点，采用问卷调查的方法。

旨在通过对遂宁市村民的调查来了解当地村民的参保意愿，以及影响村民参保的因素，发放问卷500份，实际回收500份，回收率百分之百。

最后运用统计学相关知识对问卷进行分析。

选取30位村民以座谈会的形式进行深度访谈，完善调查问卷数据资料，从而使资料更为全面详实、深入细致。

通过对农民参保意愿的调查显示：

在调查中的500位村民，已经参加新农保的有382人、占76.4%，有参加新农保意愿的有21人、占4.2%，根本不想参加新农保的有97人、占19.4%。

（如图3）

图3遂宁市500位农民参加新农保意愿调查统计数据

从上图可以看出，在这500位接受调查的村民当中，有高达97人、占比19.4%的农民根本不想参加新农保。

而导致这97人不想参加新农保的原因主要有三个方面：

一是认为参加新农保没用；

二是自身经济条件所限，三是通过算账感觉不划算。

比如遂宁市大英县一位55岁的农民参加新型农村养老保险，如果选择100元缴纳标准，当其一次性补足15年的保险金后，60岁后每月只能领到223元的养老金；

而如果不补缴，则60岁后每月只能领到111元，这样的待遇水平根本无法满足农民的养老需要。

4.遂宁市新农保制度的优化对策

4.1增加农民收入，提升农民参保能力

尽管遂宁新农保制度更加突显了国家和政府的财务支持，但遂宁市农民仍然必须在自愿的基础上承担相应的保费，因而必须着眼提升农民的承受水平，进一步加快农村经济，不断提高农民收入，使农民有能力参保。

从整体情况来看，遂宁地区经济发展水平比较落后，农民收入水平较低，因而遂宁市应当进一步加大对各区（县）政策扶持力度，增加对农村经济发展的投入，鼓励有条件的地区发展农村集体经济，建立和完善农村土地使用权流转机制，除了农业“直补”以外，还应当加大农业机械化、农业技术化、农业产业化方面的补贴，加强扶贫开发力度，鼓励引导机关、企业、社会组织加入到扶贫队伍中来，由“输血式”扶持转为“造血式”扶持，提高农民生产积极性，增加农民收入，推动农村经济发展，最大限度的提高农民因收入不足而拒绝参保的问题。

4.2强化宣传引导，转变农民参保理念

由于遂宁市农民受教育程度普遍偏低，传统的家庭养老思想根深蒂固，部分中青年农民尚未考虑自身养老问题，对养老保险关心程度较低。

因此，脚踏实地地开展新型农村养老保险宣传工作，对调动农民的参保意愿，提高农民的参保积极性具有十分重要的意义。

遂宁市以