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分析美国的非税收入和预算外基金
非税收入和预算外基金是世界很多国家都存在的一种财政现象。
美国是世界上的经济大国，也是财政大国，他们的非税收入和预算外基金的规模都很大。
就一般形式和内容来看，美国的非税收入和预算外基金与我国也有某些相同或相似之处。
但就其内部结构和具体管理规则来看，则与我国有很大差异。
相对而言，美国是个现代市场经济比较成熟、法律制度相对健全、预算管理相当规范的国家，他们在预算外资金和非税收入的管理方面有很多值得我们借鉴的经验。
本文重点分析美国非税收入和预算外基金的结构性特点，研究其管理方式，从中发现有益于我国非税收入和预算外基金管理的经验和启示。
一、美国的非税收入
非税收入是政府为了公共目的而以税收之外的形式取得的各项收入，它与税收收入相对应，是美国财政体系中不可缺少的重要组成部分。
以下是美国非税收入的一般情况。
（一）基本内容。
在美国财政体系中，非税收入主要包括：
捐赠、政府所有的企业和公共财产收入、公共设施使用费、行政性收费、罚款和没收资产收入。
非税收入的主体是各种收费，包括邮政服务收费、学费、公共设施使用者收费、机场和公园收费及各种行政性收费等。
根据收费的性质，可将美国的主要收费分为以下几种类型：
1.商品收费。
如政府在提供水、电的过程中收取的费用，这些费用是消费者在购买政府提供的这些产品时所支付的，因此也常被称作“价格”。
商品收费的收入存入专门基金，用于支付生产这一商品的费用。
2.补偿性收费。
如下水道、垃圾收费等，政府为了控制某些不良影响必须采取一些措施，实施某些项目，为补偿这些项目的实施成本，就要对造成这些不良影响的主体收取费用。
增长效应收费也属于补偿性收费，这种收费是对开发者收取的，用于公园、街道、道路、学校和防火设施等与某项开发有关系的项目。
这些收费的收入被存在计息账户，若在一定期限内不用，就要退还开发商。
3.监察和执行收费。
这是那些要求政府特别关照的人，或者其活动需要政府专门规制的人交纳的费用，如建筑许可费，腐败物品和下水道安装收费，专业许可收费和驾驶证收费。
这些收费用于补偿政府运作过程中发生的部分开支，但交费的份额不能超过监察服务在政府管理活动中的份额。
4.特项收费。
这是一种明显的使用者收费形式，这是对那些在公共改良计划中获得资产增值的资产所有者征收的费用，目的在于弥补公共改良的成本，但收取的费率必须与交费财产的增值相关，收入必须存入特定账户，用于专门的改造项目。
（二）主要特点
从法律角度看，美国的非税收入主要有以下几个特点：
1.一定程度的非强制性和有偿性。
这一特点是针对税收收入而言的。
税收（包括正税以及对延缓纳税收取的利息和罚金）的显著特点就是其强制性和无偿性，一方面，税收是依赖国家权力征收的，任何个人都无法抗拒；
另一方面，税收的征收对象和受益对象之间并无直接关系，纳税人所缴纳的税收和他从政府产品和服务中得到的收益之间并不直接相关。
除非法律确定某项税收为专项税收，纳税人与受益人之间也没有关系。
而非税收费则不然，它是对接受某项公共服务或福利的特定个人、活动或财产征收的，是就政府活动中提供的产品和服务而对使用者或许可证获得者收取的费用，如学费、专业执照和许可证收费、规费、高速公路收费、公共交通收费、公园和娱乐设施收费等。
一方面，人们在交纳费用以后，可以得到相应的公共产品或服务作为回报；
另一方面，纳税人对于需要通过交费获取的公共产品，在一定程度上有选择消费或不消费，以及消费多少的权利。
从这个角度来分析，非税收入具有一定程度的非强制性和有偿性。
2.收费与税收适用的法律标准不同。
税收的使用受制于很多保证税负公平的法律，例如，财产税的负担一定要遵从宪法确定的“一致”原则，不经纳税区域内绝大多数人同意，对单项财产的正常最高课税不能超过财产价值的1％；
货物税必须在地理上保持一致。
而收费适用的法律条款则不一样，其侧重点是保证每项收费水平不会超过服务或福利的成本，不能超过导致外溢损失的额度。
3.收费收入具有专用性。
通常，收费收入则要被单独用于提供相关服务或福利的项目，而不用于一般公共目的。
不像税收收入多数被归入一般基金，用于任何法定开支，只有少量专项税收被归入专项基金，用于指定项目。
4.除法律专门规定者外，所有非税收入都要纳入预算管理。
（三）规模及演变。
非税收入是美国各级财政的重要收入来源，目前它在全美（含联邦、州和地方）财政总收入中所占的比例大约为17％左右，其中，在联邦政府财政收入中约占7％，在州和地方政府财政收入中约占30％。
相对而言，州和地方政府对于非税收入的依赖大于联邦政府。
美国的非税收入大部分属于州和地方，州和地方非税收入的较大幅度增长主要发生在20世纪70年代以后。
20世纪70年代以来，主要因为两方面的原因，州和地方政府对使用费和杂项收入的依赖逐渐有所增加。
一是20世纪70年代后期和20世纪80年代早期的财产税革命后，州和地方税收所受到的外部制约增加，财产税收入占州和地方财政收入的比重由20世纪60年代中期的30％下降到1991年的18.6％，同时销售税和营业税收入比重由24％下降到18％，各主要税种中只有个人所得税比重略有增长；
二是政策制定者和选民比原来更乐于接受收费，政策制定者比较看重收费在影响个人行为方面的有效性，而纳税人则很看重收费与其个人福利之间的相关性，在纳税人看来，税收是一种强制性的支出，政府利用税收收入提供的很多服务并不是他们所特别需要的，而收费则是针对交纳者所享受的服务收取的，交纳者感到在交费中获得了回报，并具有一定的选择权，因而更乐于接受。
1971——1991年，收费及其他杂项收入占州和地方财政收入的比重由17％左右上升到26％。
二、美国的预算外基金
（一）主要内容。
根据美国参议院预算委员会的解释，预算外基金是指依法不列入总统预算提案和国会决议案的联邦基金或信托基金。
按现行法律规定，目前联邦财政中有两项基金被列在预算外：
一是社会保障信托基金（含联邦养老、遗属及残疾人信托基金），它是目前美国最重要的非预算项目，用于这方面的支出和来自于社会保障薪给税的收入，占了预算外基金的绝大部分；
二是邮政服务基金，这项基金的数额很小，按规定其管理成本应列入预算内。
一个项目是否被列为预算外，并无一定之规，它是通过一定的政治程序决定的，主要取决于各种利益集团间的斗争、妥协和政治家的考量。
通常，每项预算外基金的设立都要事先提出议案，经国会审议通过后，形成专门的法律，才能具体运作。
（二）与预算及统一预算的关系。
虽然预算外基金的收支自成体系，收入专款专用，支出不必列入总统预算提案。
但是，这些收支行为仍然属于政府活动的一部分，必须和预算内收支一起纳入统一预算。
预算外基金的盈余或赤字和预算内基金的盈余或赤字合并后，形成统一预算的盈余或赤字。
统一预算是由美国联邦政府预算管理办公室发布的综合性报告，它列示预算内、外所有联邦项目和基金的收入与支出，是对全部联邦收支情况的综合反映。
统一预算的编制设想产生于1967年总统预算委员会的提议，1968年付诸实施后，统一预算就取代了1967年以前编制的三个预算——联邦行政预算、合并现金预算和国民收入账户预算。
长期以来，美国联邦预算内基金一直有赤字，而预算外基金（主要是社会保障基金）经常出现盈余。
依据法律规定，社会保障基金的盈余必须用于购买国库券。
统一预算盈余主要用于偿付历史债务，即购回国库券。
因此，预算外基金或曰社会保障基金的盈余状况，直接影响国家净债务的规模。
国家净债务就是联邦政府外部持有的政府债券价值，它大约等于统一预算的累积赤字减去盈余的差额。
而国家总债务与国家净债务的差额就等于预算外基金的盈余，表现为联邦政府自身持有的国库券，其债权属于社会保障基金。
（三）发展趋势及其影响。
因为社会保障体系的覆盖面不断扩大，社会保障税税率逐步提高，所以，自20世纪60年代以来，社会保障基金增长很快。
该基金于1986年列入预算外以后，带动联邦政府预算外基金的总规模及盈余呈不断扩大的趋势。
20世纪90年代以来，预算外收入占联邦全部财政收入的比例一直保持在30％以上，预算外基金盈余累积达20000亿美元左右。
根据美国社会保障体系的运转情况及其经济增长趋势，预计今后一段时期，社会保障基金将继续保持盈余，而通过国债投资，预算向社会保障基金支付的利息则还会继续累积。
预计到2015年，这项信托基金的余额可望超过30000亿美元。
到2016年以后，生育高峰时期出生的人开始退休，社会保障信托基金可以卖出其手中持有的政府债券，以筹集资金。
届时，如果联邦政府不增设新的预算外基金，预算外基金的盈余将随着社会保障基金盈余的下降而减少。
预算外基金规模的迅速扩大及其收支盈余的不断增加，对整个财政收支结构及平衡状况都产生了一定的影响。
第一，社会保障支出的大幅度增加，使财政支出结构发生了显著变化：
“强制性支出”所占比重不断提高，而“任意性支出”比例趋于下降。
根据美国预算程序控制法，联邦财政支出被分为任意支出和强制性支出（或称直接支出），任意支出需要由国会制定法律总统签署拨款法案授权进行支出，国会和总统每年都必须为政府的任意支出项目提出议案，这些项目包括国防、对外援助、公路建设、住宅和科学等。
永久法案确定强制性支出授权，这类必保的支出授权包括社会保障、医疗和退伍军人福利等项目。
必保支出授权要求政府向所有符合法定要求的人进行福利支付，所以有时也被称作“不可控支出”，除非修改相关法律，否则不能改变支出数额。
自1965年以来，强制性支出占联邦总支出的比例稳定增长，1965年，这一比例为45％，1999年超过70％，主要原因有二：
一是由于国防支出所占比重下降，国防支出是一项重要的任意支出，1965年以前，它在联邦支出中占有的份额很高；
二是由于社会保障体系覆盖面的不断扩大，以及社会保障税税率的提高，社会保障支出大幅度增加，导致强制性支出份额快速上升。
第二，预算外基金的大量盈余部分抵消了预算内收支的巨额赤字，对实现统一预算收支平衡发挥了积极的作用。
通过合并预算内外收支，预算外基金的大量盈余部分抵消了统一预算的赤字。
1998年以前，因为预算内赤字额一直大于预算外盈余额，所以联邦统一预算一直存在赤字。
1998年以后，随着预算外项目（主要就是社会保障基金）盈余的进一步扩大，预算内赤字不断被压缩，联邦统一预算也开始出现盈余，盈余额最多时达到2000多亿美元。
三、几点启示
美国非税收入和预算外基金的管理情况，给我们提供了以下几点启示：
1.管理规范的非税收入是政府和纳税人都乐于接受的公共缴款形式，我国收费制度改革应坚持走法制化、公开化、程序化、规范化的道路。
美国的非税收入从立项、确定标准到征收管理都非常规范。
一是每项收费的设立，必须经过相应的立法程序，相关利益人及其代言人——议员们可以就此进行辩论，这种程序化、公开化、法制化的形式，使单纯的部门行为乃至长官意志受到有效的抑制；
二是每种收费的标准都被限制在提供相关服务所需成本的范围内，在财产税评估体系比较成熟的条件下，这一标准具有较高的透明性和可控制性；
三是非税收入虽然多数都是专款专用，但并未脱离财政管理，其中很多项目还在预算内进行管理。
基于此，再加上收费等非税收入本身所具有的有偿性和非强制性特点，使美国立法者、执法者和纳税人都非常乐于接受这种公共缴款形式。
对比中美情况，我国收费制度存在的问题并不在某种收费本身，而在于收费项目过多过滥，收费标准过高，收费运作过程不透明、不规范，有的纯粹是为收费养人，甚至仅仅是为了捞钱，在公路边竖块牌子就收费，与公共服务没有一点关系。
这种收费怎么不叫纳税人痛恨呢？
如果根除了这些不良现象，使收费过程规范化，将收费收入与纳税人的福利密切联系起来，中国的纳税人一定不会对收费有如此多的抱怨。
2.预算外基金仅仅是财政资金的一种特定管理形式，它应该和预算内资金一样遵守严格的管理规范。
美国在预算外基金管理方面至少有三条经验值得我们借鉴。
一是并非所有的专项基金都要列入预算外管理。
美国的专项基金项目也很多，但列入预算外管理的却很少，目前只有社会保障信托基金和邮政服务基金两项。
设立这些预算外基金项目的主要目的是为了保证那些必保项目的开支需要。
这些预算外项目必须经过立法程序才能设立，并严格依法进行运作。
二是税和非税并不是区分预算内外的界限。
收费或其他非税收入并不一定要纳入预算外，而预算外基金的收入来源既有非税收入，也有税收收入。
三是预算外不等于脱离财政规范。
“预算外”的意义仅仅是指某项基金脱离总统的年度预算提案和国会通过的年度预算决议案，但它并不能脱离统一预算的大框架，预算外基金的赤字需要通过一定的程序从预算内获得资金弥补，预算外盈余只能用于购买政府债券。
同时，预算外基金收支也不能脱离议会的审议和监督，不仅预算外基金的设立需要经过议会批准，而且其收支运作也只能根据相关立法，在国会授权范围内进行。
3.从中国国情出发，税费管理应该坚持两条原则：
一是要保持税费管理权限相对集中。
美国的税费管理权限是由各级政府分别掌握的，州和地方在自己管辖范围内拥有很大的税费决定权，而中国则是将主要的税费管理权集中在中央和省两级，这一点我们不能完全照搬美国的做法。
主要是因为中美国情不同，两国财政运行的法制和体制环境存在较大差异。
美国是典型的资产阶级民主国家，其政治和行政体制的主要特点是三权分立和联邦制，法制比较健全，民间对政府、地方对联邦的制约力量比较强。
我国是典型的社会主义国家，政府集中的权力比较多，中央集权程度比较高，在经济和财政管理方面，中央对地方、上级对下级的管理和制约比较有效。
在这种特殊的国情条件下，为了规范对非税收入的管理，必须保持税费管理权限适度集中。
如果过于分散则容易使部门和地方的权限失去制约，导致税费过多、过滥，管理混乱，影响国家财政的发展甚至整个社会的稳定。
二是要坚持依法治理税费，完善我国非税收入管理规范。
随着我国政治经济体制改革的不断推进，法制化和民主化程度不断提高，应该尽可能使非税收入项目的设立和运作程序化、公开化、透明化，逐步提升社会监督的力度。
4.建立统一预算框架对于加强财政资金综合管理具有重要意义。
我国预算外基金项目非常多，规模很大，建立统一预算，准确反映各级政府的全部收支情况，对于加强财政管理，规范政府行为具有重要意义。
一是可以使各级领导对本级政府总体财力状况做到心中有数，从而能够对预算内、外财力进行统筹安排，综合平衡；
二是可以借鉴美国经验，用预算外基金盈余购买国债，减少政府对外举债额度；
三是可以提高整个财政资金使用的透明度，加强人大和社会监督，减少财政资金征收使用中的腐败现象和浪费行为。
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