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关键词:
经济制裁美国二级制裁域外管辖国内立法
经济制裁通常是有预谋的、由政府发起的、断绝或者威胁断绝正常条件下的贸易和金融联系的行为，〔1〕其目的多样，不仅包括政治目的，还包括经济目的，或仅仅是为惩罚的目的。
〔2〕有学者将其界定为，制裁国为表达对被制裁国的不满，并迫使其改变不利于制裁国利益的政策而采取的一种限制性经济行为。
〔3〕经济制裁作为当今国际上常用的非战争手段，对解决反恐、核扩散、军事冲突以及其他外交危机问题发挥着重要的作用。
〔4〕
美国凭借自身的经济优势地位，惯于使用经济制裁作为国际关系处理中的重要手段，仅在2018年美国就发起或者重新发起了17起对外经济制裁。
美国经济制裁实践丰富，效果和影响显著，形式愈发多样，手段日趋激烈，其中二级制裁逐渐成为美国实现其目的的有力武器。
所谓二级制裁（SecondarySanction），又称次级制裁，是指制裁发起方在对目标方进行制裁的同时，限制第三国的公司或个人与目标方进行金融和贸易往来，并对违反规定的第三国公司或个人施加处罚的制裁行为。
一级制裁是切断美国的企业和个人与被制裁国之间的经济贸易往来，其限制对象是美国的企业与个人。
而二级制裁将适用范围扩大至任何第三国的企业与个人，极大地扩大了制裁的打击范围，在经济全球化的背景下，对全球经济有着极为不利的影响。
一、美国二级制裁的实践
美国的二级制裁实践通常分为三种，即贸易制裁、投资制裁和金融制裁。
贸易制裁是最基本的制裁方式，特别是限制某些特殊产品的贸易往来，如2010年《伊朗全面制裁、问责和撤资法》规定制裁故意向伊朗提供某些货物、技术等行为。
投资领域的二级制裁是指，美国限制第三方国家或者企业对某些国家的投资。
如1996年8月5日，美国总统克林顿签署通过的《对伊朗和利比亚制裁法》规定，所有在利比亚和伊朗进行石油项目投资且每年投资额超过4000万美元的外国公司均将受到美国的二级制裁。
金融领域的二级制裁是指，限制非美国金融机构与被制裁者在美国境外进行金融交易或者向其提供金融服务，并对违反此项禁止性规定的非美国金融机构实施制裁。
美国政府的金融二级制裁措施一般表现为以下两种形式：
第一种是将有关外国金融机构列入黑名单，予以罚款；
第二种是直接禁止有关外国金融机构通过美国银行及其海外分支机构办理业务、开立或维持美国账户、进行清算，或对上述行为、账户余额以及可经账户办理的交易体量等添加限制性条件（如限制从事金融业务的种类、限制金融交易的货币种类、要求进行金融交易需获得预先批准等）。
通过二级制裁，美国可以迫使第三国及其企业在被制裁国和美国的金融市场之间做出选择，从而达到一种事实上的多边制裁。
从法律角度探讨美国的二级制裁，可以分为立法实践和执法实践。
立法实践，主要是指美国关于二级制裁的相关立法，主要包括1917年的《对敌贸易法》和1977年的《国际经济紧急状态法》，以及其后相继制定的针对专门对象的制裁法案，如《赫尔姆斯伯顿法》《对伊朗和利比亚制裁法》等等。
执法实践是指美国实施二级制裁的具体措施，以对违反美国相关制裁法规的个人或实体进行惩罚。
（一）美国二级制裁的立法实践
前文提到的《对敌贸易法》《国际经济紧急状态法》《赫尔姆斯伯顿法》《对伊朗和利比亚制裁法》等均是典型的二级制裁立法。
美国总统、国会和地方政府均有权通过相关的规定进行二级制裁。
当前，较为典型的二级制裁对象是伊朗。
美国财政部于2010年8月11日发布的《伊朗金融制裁条例》规定：
如果外国机构明知有关活动将有助于伊朗政府购买和发展大规模杀伤性武器而与其进行金融交易或者为其提供金融服务，财政部副部长将有权对该国金融机构采取制裁措施，即便相关的金融交易或者金融服务是在美国境外进行的。
2011年底时任美国总统奥巴马签署2012年《国防授权法》，规定将以下对象纳入制裁范围：
伊朗中央银行和与伊朗金融机构交易的国外金融机构。
该法案"
允许对与伊朗央行结算石油进口费用的外国机构实施制裁；
并对同伊朗中央银行或其他列入制裁清单的伊朗金融机构进行交易的国外金融机构在美国新开设代理账户或通汇账户，或禁止继续维持这类账户，或对这类账户施加严格条件"
。
对伊朗二级制裁相关规定曾在《伊朗核协议》实施期间被极大地放松，但当前美国政府已决定分两阶段恢复对伊朗的二级制裁：
第一阶段于90天缓冲期届满时（2018年8月6日）结束，第二阶段于180天缓冲期届满时（2018年11月4日）结束。
上述两个期间届满后，此前被撤销的第13574、13590、13622、13628和13645号行政令都将恢复效力，此后继续在上述行业中从事违规交易的个人及企业将面临制裁。
（二）美国二级制裁的执法实践
美国财政部外国资产监管办公室（OFAC）是经济制裁实施的主要管理机构。
由该机构负责制定制裁措施，并负责具体的执行问题。
在美国相关法案的授权下，OFAC可以针对企业或个人展开调查，就其是否存在违规行为进行判断，并采取不同措施。
具体措施多种多样，包括命令停止违规行为；
拒绝、修改或撤销许可证或将违规个人或企业列入"
特殊指定国民名单"
（SpeciallyDesignatedNationalsList），冻结其资产及禁止美国人与其交易；
处以民事罚金或转交检察官追究刑事责任。
OFAC在违规个人或企业的处罚措施方面具有较大裁量权。
通常，OFAC针对违反美国相关规定的企业或者个人进行二级制裁，触发因素并不明确，不受美国司法管辖的非美国人不能向OFAC申请许可，因此很难清楚判断自身是否受到美国的二级制裁。
而且，二级制裁并没有相关通知，部分情况下，OFAC可能和某些实体联系，但这种联系不是必需的，因此很多公司或者个人可能会突然发现其被进行了制裁。
1.金融制裁实践
由于美国在金融领域的二级制裁，许多国家的银行受到了"
违规的惩罚"
，以欧洲几大银行为例：
2010年8月17日，巴克莱银行向华盛顿联邦法院提交和解协议，同意支付2.98亿美元以了结美国对其违反金融制裁协议的相关指控。
此前，美国政府曾指控巴克莱银行违反了其针对古巴、伊朗、利比亚、苏丹和缅甸实施的金融制裁规定。
8月18日，美国联邦法院法官批准了巴克莱银行的和解协议。
2012年8月6日，纽约州银行监管机构发布监管指控报告，称渣打银行为伊朗客户隐瞒了超过60000起非法金融交易，总金额达2500亿美元，此举违反了美国制裁伊朗的措施。
美国监管机构表示将吊销渣打银行的营业执照，并开出巨额罚款。
2012年12月10日，美国联邦监管机构宣布渣打银行已与其达成和解，将支付6.67亿美元的和解金。
2013年12月12日，美国当局宣布，苏格兰皇家银行同意支付1亿美元，以了结针对其是否违反美国对伊朗、苏丹、缅甸和古巴的制裁法令而进行的调查。
2014年6月30日，美国司法部宣布，法国巴黎银行违反美国法律，为美国实施制裁的国家转移资金。
法国巴黎银行最终同意认罪，并支付89.7亿美元的巨额罚款。
美国利用其货币和金融系统在全球的特权优势地位服务自身利益，在二级制裁的导向下，众多国际银行不得不根据美国的指令行事，服务于美国的金融体系，否则将会被排除在美国控制的全球金融体系之外。
2.贸易制裁实践
中兴事件是违反贸易制裁的典型事例。
OFAC指出，中兴公司自2010年10月至2016年11月期间明显违反《伊朗交易与制裁条例》的行为有：
（1）直接或间接向伊朗出口、销售或提供美国产品；
（2）从第三国转出口美国《出口管制条例》限制的美国产品，且知晓这些产品最终将运往伊朗；
（3）故意掩饰或利用第三方公司规避《伊朗交易与制裁条例》。
上述违规行为达251次，涉及交易价值为3962万美元。
OFAC认为中兴公司的从重情节包括：
中兴公司内部文件显示该公司高层知晓这些交易将不可避免的违反美国出口管制与制裁法，并且中兴公司未主动披露违规行为。
由此OFAC对中兴公司所列的每项违规行为处以最高法定罚金，总额达1.061亿美元。
二、美国二级制裁的理论分析
1996年美国制定了具有域外效力的《赫尔姆斯伯顿法》和《对伊朗和利比亚制裁法》，根据这两部法律，美国得以对与目标国从事商业往来的第三国实施制裁。
自此，美国的二级制裁愈演愈烈，对世界经济造成剧烈影响。
研究美国二级制裁，对其进行理论上的分析和讨论，能够明晰其产生的根源与实质及其法律属性和基本内涵，进而对其合法性进行探讨，并以此为应对二级制裁提供可靠的支撑。
（一）二级制裁的实质：
域外管辖
一国对某项事项的管辖，基于其管辖权。
管辖权是国家调整或影响人、财产或情势的权力，是国家主权一个核心的特征。
根据行使标准和依据的分类，主权国家在国际法上的管辖权分为属人管辖权、属地管辖权、保护管辖权和普遍管辖权。
管辖权基于领土和国籍，属人管辖与属地管辖是管辖权的基本原则，而保护管辖和普遍管辖通常在一些重大的刑事犯罪中得以适用。
然而，美国在实践中，将许多领域的国内法律适用到境外，通过国内法确立对域外行为的管辖，扩张自身的管辖权。
以《谢尔曼反垄断法》最为典型，其以效果原则作为管辖的依据。
在"
美国诉美国铝业公司"
案中，巡回法院法官L.Hand认为：
"
任何国家甚至可以对外国人在国外的行为施加责任，只要该行为在其边界之内具有该国谴责的后果。
反垄断法从而突破了传统的国内管辖。
美国证券交易法在经历同样的域外适用之后，美国最高法院在Morrison案中推翻了效果原则，转而采用交易标准原则，该原则认为凡是在美国证券交易所上市的证券，其交易行为均将受到美国证券交易法的约束。
然而，其后国会通过《华尔街改革和消费者保护法案》（Dodd-FrankAct），根据该法案，重新引入了效果原则，肯定了美国证券法的域外效力。
美国《第三次对外关系法重述》认为：
一个国家可以针对发生于该国境外的行为制定法律，只要该行为会在本国领域内产生或者意图产生实质性效果。
根据联合国国际法委员会的观点，域外管辖可以理解为"
一国在其境外行使主权权力或权威"
美国的域外管辖，首先是制定国家域外管辖规则，其次是实施这类规则，对发生在美国领域之外的行为进行约束，产生对域外行为制裁的效果。
美国在实践中，通过各种方式，扩张其域外管辖，从而实现其进行域外制裁的目的，主要有以下手段：
第一，扩大属人管辖。
以2017年的《美国敌对国家制裁法案》（CounteringAmerica�sAdversariesThroughSanctionsAct）为例，该法案将美国人界定为美国公民、合法拥有美国永久居留权的外国人、依据美国法设立的实体包括其分支机构。
美国财政部亦将美国人所有或控制的实体纳入"
美国管辖下的人"
的解释范围，即使该实体位于外国。
第二，扩大保护管辖。
保护管辖的核心在于本国利益的保护，无论是国家还是个人。
国家利益本身的模糊性，使得保护管辖的范围更具任意性，各国可以根据自身情况、需求对其进行解释，成为一国对外实施制裁的有力依据。
如美国以维护自身国家安全为由，制裁伊朗发展核技术和研制核武器，先后针对伊朗颁布《伊朗核不扩散法》、2010年《伊朗全面制裁、问责和撤资法》，这两项法案均认为伊朗发展核武器将危及自身安全，而予以制裁。
第三，扩大对物管辖。
美国主张，任何来源于美国的或者使用美国技术的商品都要受到美国管辖。
2018年，俄罗斯苏霍伊民用飞机公司发布消息，该公司就向伊朗出口客机迟迟未收到美国财政部的答复。
俄罗斯卫星通讯社援引以色列iHLS网站报道称，美国拒绝向苏霍伊民用飞机公司颁发对伊朗出口的许可证，因为客机上的美制零部件比例超过了10%，未经美国许可不得向他国出口。
因此，苏霍伊民用飞机公司被认为必须受到美国的管辖，其所有交易都应当得到美国财政部的批准。
通过管辖权的域外扩张，美国制定的相关法案得以在域外适用，构成了二级制裁的法律依据，得以实现二级制裁的效果。
二级制裁的执法对象是美国领土范围之外的个人或者实体，其可能与美国有某种联系抑或是没有任何联系。
因此，二级制裁的本质正是域外管辖，对域外实体进行不符合国际管辖原则的管辖。
对于二级制裁，国内实践中经常使用"
长臂管辖"
予以描述。
国务院新闻办公室2018年9月24日发布的《关于中美经贸摩擦的事实与中方立场》白皮书指出：
长臂管辖是指依托国内法规的触角延伸到境外，管辖境外实体的做法。
近年来，美国不断扩充'
长臂管辖'
的范围，涵盖了民事侵权、金融投资、反垄断、出口管制、网络安全等众多领域，并在国际事务中动辄要求其他国家的实体或个人必须服从美国国内法，否则随时可能遭到美国的民事、刑事、贸易等制裁。
但长臂管辖作为美国法的一个重要概念，是法院在处理民事案件过程中用来确立对非美国居民的外国被告拥有属人管辖权的一项原则，是民事司法领域的概念。
因此，从严格意义上说，长臂管辖是行使司法管辖权的基础，并非针对制裁领域，而是作为民事诉讼领域的一个重要原则。
在国内学者近期的研究中，已经主张区分长臂管辖和域外管辖，不应将其混用。
（二）二级制裁的动因及特点
二级制裁作为一级制裁的升级，其得到频繁使用是在20世纪90年代之后。
在这一期间，美国转换了其制裁政策，更倾向于采用定点打击的二级制裁。
主要原因包括：
第一，冷战的结束打破了传统的国际外交格局，苏联的解体使得美国不再存在一个集中且首要的打击对象。
区域性的不稳定、恐怖主义成为制裁的首要目标，具有较强针对性的二级制裁对于打击此种行为更为有力。
第二，经济全球化对于制裁的消极影响。
经济全球化改变了世界的贸易和经济格局，使得一级制裁的效果不断降低，难以彻底切断某一制裁对象的经贸往来，二级制裁弥补了这一缺陷。
第三，美元在国际货币体系中的独特地位促使美国得以实施二级制裁。
美国是世界上最大的经济体，其主导下建立的布雷顿森林体系和而后的牙买加体系均保证了美元的强势地位。
美元作为世界上最主要的支付结算货币，保证了美国二级制裁特别是金融制裁的效果，使得相关主体为参与国际经济交往，不得不屈服于美元的霸权地位。
美国频繁使用二级制裁，力图通过二级制裁的方式迫使第三国的公司与个人加入其制裁阵营，形成一种事实上的多边制裁，从而强化美国的制裁效果。
二级制裁在实践中呈现以下显著特点：
第一，二级制裁的对象多元化。
二级制裁的对象由冷战时期的国家扩展为非国家主体的个人或组织。
二级制裁的直接对象是目标方，但却波及与目标方进行经济往来的任何第三方，第三方可以是世界范围内的任何国家、组织和个人，只要该实体触犯了二级制裁的有关法令，就可能受到相关制裁。
第二，二级制裁执法存在随机性。
二级制裁的核心执行机构为OFAC，该办公室的执法权限范围大，在美国相关法案的支持下，将其认为违反美国法律的实体纳入制裁之中，但其执法并没有形成固定的选择方式，具有较大的自由裁量空间，没有有力的外在约束。
第三，二级制裁的手段不断变换。
如选择针对特定的人员或者部门采取禁运、资产冻结的"
聪明制裁"
，为美国对外制裁提供了更为丰富的手段，在实践中不断以各种方式被运用，以实现其打击目的。
（三）二级制裁的合法性问题
美国频繁地使用二级制裁，以此将本国法律所规定的责任与义务强加于第三国企业与个人，引发了各界对于二级制裁是否具有合法性的激烈争论。
一种观点认为二级制裁符合国际法，认为根据"
效果原则"
，一个国家可以针对该国境外的行为制定法律。
二级制裁能够弥补国际法执行机制不足的问题，可以保护美国国家及公民利益。
二级制裁符合保护管辖或效果管辖原则，美国对来自伊朗的核威胁拥有保护性管辖，如果第三国协助了伊朗，如提供核原料，美国就有理由制裁那些第三国；
一级制裁直接对抗伊朗，二级制裁则制裁那些帮凶，两者的国际法效力是相同的。
另一种观点认为美国的二级制裁是不具有合法性的，"
它们有悖国际法，因为发起制裁国试图使用不合理的强迫手段规制完全发生于境外的行为，以实现其自身的司法管辖权……虽然尚未建立准确的规范体系，针对二级制裁这类问题，国际习惯法应当限制使用单边的域外法权"
结合美国二级制裁的实践和动因来看，二级制裁并不具有合法性，其非法性有以下原因：
1.违反了国际法上的国家管辖原则
得到普遍承认的国家管辖原则，包括属人管辖、属地管辖、普遍管辖和保护管辖，而美国的二级制裁并不符合上述管辖原则的基本要求。
第一就属人管辖来看，二级制裁针对的是非美国的主体，并不是美国的公民或者实体，因此美国不享有对其的管辖权；
第二，就属地管辖来看，二级制裁所针对的行为发生在美国领土之外，超出了美国管辖权的空间范围；
第三，就普遍管辖来看，普遍管辖针对的是国际上公认的严重违法犯罪行为，明确属于普遍管辖的罪行有两类，分别是海盗罪和战争罪，而二级制裁所针对的是正常的经济行为，并不应涵盖在普遍管辖之内；
第四，保护管辖虽然承认一国可以对外国人在境外实施的危及相关国家安全的行为行使管辖权，但更多的是针对国家安全和领土完整的犯罪行为，对正常的经济贸易行为予以负面评价，显然是该原则的滥用。
因此，美国的二级制裁很难得到国际管辖原则上的合理解释，构成了对国际管辖原则的违反。
2.违反了《联合国宪章》及相关决议
《联合国宪章》作为重要的国际法，赋予了联合国安理会以国际制裁维护国际和平的权力，但是并未赋予美国对他国实施单边制裁的权力。
1996年联大第51/22号决议否认二级制裁的合法性，强调各国不应利用单方面经济强制措施胁迫发展中国家。
美国的二级制裁无疑是对联合国相关决议的践踏。
同时，美国实施经济制裁往往援引联合国的相关决议，如2010年《伊朗全面制裁、问责和撤资法》表明，其依据之一是安理会2010年6月作出的1929号决议。
但是，联合国安理会在针对伊朗的金融制裁决议中并未授权成员国进行二级制裁，美国在制定对伊朗制裁的措施时，却使用了二级制裁，明显逾越了联合国安理会的授权范畴。
同时，美国以安理会决议为理由实施二级制裁，并不符合安理会的要求，安理会并未将履行效果的监督权下放给联合国成员国。
因而，美国援引联合国的制裁决议作为制裁的合法依据并不成立，其是以安理会决议为借口遮掩自身的政治目的。
在美国对古巴进行的二级制裁案中，联合国曾明确表明其对二级制裁的否定态度。
1996年联合国大会以138票赞成、3票反对、38票弃权禁止美国对古巴的这项制裁。
自1992年至2008年，联合国大会连续17次通过了《必须终止美利坚合众国对古巴的经济、商业和金融封锁》的决议，但这并没有阻止美国加强对外进行二级制裁。
3.不符合单边经济制裁的一般要求
单边经济制裁作为战争的替代性措施，在一定程度上满足了国际社会对于打击不法行为的需求。
纵然对单边经济制裁没有一个通行的定义，但从一般意义上单边经济制裁的性质来看，不以联合国决议为依据的二级制裁如果要获得合法性必须满足两个要求：
一是以不法行为为前提；
二是应同国际社会的整体利益协调一致。
以不法行为为前提中的"
不法行为"
是指，恐怖主义或大规模杀伤性武器的扩散等严重威胁国际社会安全的行为。
美国声称二级制裁发起的目的是为了制止不法行为，比如阻止第三方向伊朗提供资金或者武器帮助，或向进行核试验的国家提供资金上的帮助和支持等，但这一理由是值得深思的。
二级制裁的最终目的是阻止伊朗等国家进行核研发的活动，但是其直接目的是阻止第三方和伊朗之间的一切经济往来。
而第三方和伊朗之间的经济往来包含大量与核扩散无关的贸易。
将第三方和伊朗之间的一切经济往来定义为不法行为是不当的。
因而，认为美国二级制裁是为了制止不法行为的理由不充分。
与国际社会的整体利益协调一致包含两方面的含义，一是指发起方在实施二级制裁的过程中要减少对国际社会其他成员的不利影响，二是指这一制裁行为的执行过程应该符合人道主义的精神，不应对平民造成不必要的伤害。
但是美国在实施二级制裁的过程中，严重破坏了国际贸易、金融、投资的正常往来，例如对伊朗的制裁使得大量在伊朗的他国企业受到极为不利的影响，只能被迫撤出伊朗，前期投入损失重大。
美国的二级制裁同样饱受人道主义的质疑。
海湾战争后美国对伊拉克持续十余年的经济制裁，使得伊拉克90%的工厂停工，物价上涨，货币贬值。
联合国儿童基金会关于伊拉克国内儿童状况的统计资料显示，婴儿死亡率从1990年的4%增长到1998年的10.3%，5岁以下儿童的死亡率从1990年的5%上升到1998年的12.5%。
美国的制裁给平民带来了严重的伤害，显然不符合人道主义精神。
因此，从法律角度审视，美国的二级制裁显然是不具有合法性的，其既是对国家管辖原则的违反，亦是对他国国家主权的不正当干涉，在国际上难以得到广泛的支持。
美国得以运用二级制裁实现自身目的，凭借的是其政治、经济的优势地位，凭借的是其美元、科技的影响力，其二级制裁是典型的"
滥权行为"
三、对美国二级制裁的因应
当前，美国的二级制裁愈演愈烈，对国际经济交往产生了极为不利的影响。
中国作为重要的国际经济主体，中国的企业和个人亦积极参与国际经济交往，美国二级制裁为中国带来的风险也不断增加。
及时应对美国二级制裁，成为跨国经济活动亟需考虑的因素。
应当对美国二级制裁的发展趋势进行研判，进而为应对提供方向。
国际上，部分国家应对美国二级制裁的实践，也为我国提供了借鉴。
（一）美国二级制裁的发展趋势
1.制裁发起多元化
根据《对敌贸易法》和《国际经济紧急状态法》，总统是美国对外经济制裁的主要发起者，在实施制裁方面享有较大的权力。
但是在美国近期的实践中，国内其他主体的作用也开始凸显。
首先是美国国会通过的对外经济制裁法案急剧增加，美国国会成为仅次于美国总统的第二个重要主体。
美国国会以法案的形式发起多次制裁，影响甚巨，如《苏丹和平法案》，该法案要求在苏丹从事商业活动的第三国企业披露在苏丹投资的范围、结构以及与苏丹政府违反人权和宗教自由行为的关系，并且全面禁止在苏丹石油和天然气行业投资的外国公司从美国资本市场筹集资本，在美国证券市场发行股票。
第二，州和地方政府发起针对性的二级制裁活动。
据统计，整个20世纪90年代共有33个州和地方政府通过制定歧视性的政府采购法案以及禁止投资基金的投资活动，来对在制裁目标国从事商业活动的第三国公司进行制裁。
第三，特殊利益集团对经济制裁政策的影响日趋巨大。
美国的特殊利益集团通过游说美国国会等方式，在制裁中扮演着重要的角色。
《对伊朗和利比亚制裁法》的通过离不开美以公共事务委员会的推动，《赫尔姆斯伯顿法》也深受古巴裔美国人的影响。
2.制裁手段精密化
随着二级制裁的进一步发展，为了达到制裁目的，同时规避国际不利舆论，美国的二级制裁手段亦愈发精密，集中表现为"
的出现是为了提高制裁措施的针对性，使其能够聚焦于特定目标，发挥最好的效果。
这个概念最早出现于1998年，时任联合国秘书长科菲·
安南（KofiAnnan）在一份报告中首次提到"
是对传统经济制裁方式的改革，目的在于在最大限度地影响目标国政治决策的同时，最低限度地损
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