新农合医评价指标Word文件下载.docx
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云南省卫生厅云南昆明650021
[摘要]
1,云南争取到全国先行试点省之一为缩影,在开展新农合医工作过程中的情况,经验,问题和成绩.在指标体系设置,规章制度名称,调查问卷内容,填报表格数据等方面基本可行的基础上,召集地县合管办同志由中国卫生经济学界的专家授课培训后,一是通过函调搜集全省面上的情况,二是深入到试点县作现场调查（即省,地,县,乡,村,农民"
六级并举"
促合医）,从而能够使感性接触与理性思考相结合.云南的新农合医呈现"
六个结合"
贯彻"
三个代表"
与办群众实事相结合,根据上级精神结合当地实际开展工作,把领导,部门职责与取得绩效相结合,把试点先行与面上展开相结合,结合新农合医的兴起推动卫生工作,发展卫生事业.至2003年9月底止的最新数据,云南20个试点县并所辖的300乡镇2825村已全部启动新农合医工作,入保的村民1581668户,6371207人,分别占农户数,农民人口的87.24%,86.45%.省地县三级已到位新农合医补助资金6577.96万元,筹集了841万多元贫困救助资金.自启动以来,门诊减免40.4万多人次,减免208.03万元;
住院补偿10065人次,补偿362万多元.参合农民已享受到新农合医带来的实惠.
2,评价指标体系的形成过程及采用方法（如下示意图）:
新农合医评价指标体系6大块共31项,记作100分."
效果评价"
则是在新农合医运转一段时期后,考核其效果的量化指标,分于5大块25项指标（计100分）供参考.
两大类指标,我们都列具了评分（调查）考核的标准依据.
3,规章制度是建立和完善新农合医的基本要求和必备条件.我们研究发现,新农合医的规章制度起到"
核心"
的作用,围绕着"
以农民为中心"
来制定,实施,运转.它呈"
三维"
结构又互相融合,渗透,共同构成一套新农合医的制度体系.
国家法律对农民健康的保障权利,政府及部门的指令,包括约束性的行政法规,供需双方的条约,规定.针对人的（农民,医务工作者,管理人员）,针对财的（各类经费,基金,报销问题）,针对物的（医方的房产,设备,设施等）,针对服务工作的（是制度最多的一大类）.因之,中央作决定,部委提意见,省市来贯彻,地县出方案,乡村搞运作,农民得实惠,这一系列都通过制度来维系,使党和政府的"
民心工程"
变作卫生服务的"
诚信工程"
落实在农民身上的"
德政工程"
既是一个"
形象工程"
更是一个保障农民共同奔向全面建设小康社会的"
目标进程"
.
4,我们从问卷调查中,就农民对新农合医的意向,希望,耽忧等有了一定的了解,从而为制定评价指标和规章制度体系提出了实在的依据.
5,我们的一些提法,在2003年7—8月期间,为云南省新农合医督导检查,云南省卫生工作会议的省,厅领导讲话,云南省政府与地州市政府行署的新农合医试点工作责任目标书等方面所采纳,引用,发挥出初步的决策参考效果.
在"
少,边,山,穷"
的云南,新农合医至目前取得如此成绩,各级党政,有关部门,卫生工作者出力不少.但乡村卫生队伍,设备房产还需花大力气,加大建设改善力度;
有的县补偿比例过高,给后期的经费压力增大;
普遍性的限额住院补偿,最低的仅为1200元,达不到"
以大病为主"
的帮助农民抵御风险的目的;
新农合医的舆论宣传,在中央级,省级的新闻媒体方面,还有待扩展社会效应.这些都应形成相应的一些规章制度,评价指标体系,从而巩固,发展新农合医这一新生事物.
一,小序
接中国卫生经济学会2003年4月30日10号文件通知,由云南省卫生经济学会申报的"
关于农村合作医疗制度的评价指标体系方法和制度研究"
课题,通过专家评审确立为第五批中标课题.对此,课题组在2003年3月底原投标书的基础上,聘请了云南省卫生厅陈觉民厅长,杜克琳副厅长,助理巡视员革应苍等领导为课题组顾问,随后又结合中央,国家部委,云南省政府,省卫生厅有关新型农村合作医疗工作的新的精神,重新修改提出进行这项课题研究的基本思路,目标设计;
拟制了完成课题的任务内容,技术路线,专题设置,分工进程和调研方法等事项,通过《新农合医研究简报》进行交流,反馈,通报.在2003年10月7～9日的鉴定会上,根据专家意见,改为本课题名称.
二,立题依据
农业大国,农村面积广大,农民众多,是中国的基本国情."
三农"
问题一直是中国的头等大事.无农则不稳.做好农村卫生工作,不仅是个重大的经济社会问题,而且是个重大的政治问题.继1996年全国卫生大会后,党中央国务院作出了关于卫生改革与发展的决定,先一步启动了城镇医药卫生体制,建立职工医疗保险,医药分流等"
三项改革"
举措,在初步取得成效,基本格局已定的基础上,开始着手研究解决农民的健康问题.为此党中央,国务院再次发出了《关于进一步加强农村卫生工作的决定》,把建立和完善新型农村合作医疗制度和贫困医疗救助制度正式提了出来.按照中央决定精神,国务院办公厅批转了国家卫生部,财政部,农业部提出的具体实施意见,云南省委,省政府出台了《贯彻党中央国务院决定,加强农村卫生工作的实施意见》,争取到了全国的三个试点省之一的资格.为把这件实事办好,亟须有一些相应的政策,制度,措施,指标,手段,监控,评估等,从而使新农合医有序,有质量,有效果的建立起来,运转好,展现云南作为试点先行省的自身特色和示范效应,甚至能对全国起到一定的借鉴指导作用.因此确立这一项课题研究的意义非常重大.我们的研究也就立足在云南这个基点上.
三,云南省概况及农村合作医疗简况
1,省情浓缩.云南位于中国西南边疆,与缅甸,老挝,越南三国的边境交界线总长4060公里,东西横跨864.9公里,南北纵距990公里,总面积39.4万平方公里（山地高原即占94%）,占全国面积的4.1%,居各省,市,自治区第8位.省内最高点为梅里雪山卡格博峰,海拨6740米,最低点在河口,海拨76.4米,最高点与最低点直线相隔不到900公里,而高差达6663.6米,导致了独特的低纬度,高海拔的立体气候,揽括了寒带,温带,热带,亚热带四种类型的气候,有的地方"
一雨成秋"
有的地方"
遇雨成冬"
昼夜间的温差也相当大.云南的水系,湖泊也是全国比较多的省份.水能可装机容量7000多万千瓦,占全国可开发资源的20.5%.全省有占全国高等植物1.7万多种的62.9%,其中珍稀古老的23种为独有;
已查明中草药用植物资源6000多种,盛产三七,虫草,天麻,云归,草乌,雪上一枝蒿等.被誉为"
植物王国"
"
动物王国"
有色金属王国"
和"
药材之乡"
香料之乡"
花卉之乡"
云南是古人类发祥地之一,元谋人猿化石,禄丰恐龙遗迹遐迩闻名.既有雄伟壮观的高原景观,又有妩媚迷人的边塞风光;
既有自人类起源至今的悠久历史,又有丰富多彩的民族风情,是东西方文化的交汇点.10万人口以上的民族有26个,又使云南成为全国少数民族聚居最多的省份,其中13个少数民族系云南所特有,7个民族人口同越,缅,挝三国跨境而居.随着历史的进程,昔日边远闭塞的蛮夷之地成了改革开放的前沿,既有少边山穷的落后状况,又有局部发达的部分地区;
既有传统的劳作方式,也有现代化的新兴产业.2002年,云南GDP2231.88亿元,人均5178元.农民人均纯收入1608.77元,仅相当于全国平均数2478元的三分之二.人口自然增长率为10.6‰,高出全国平均率4个千分点.至当年年底,全省农村人均收入在865元以下的低收入人口仍有764万,占农村人口的21.89%,约占全国农村低收入人口的11.2%;
其中年收入625元以下的绝对贫困人口286万,加上国家重点扶持县数量,此三项居全国之首.云南提出了向绝对贫困宣战行动,时间为2003年9月29日～2007年12月31日.加快经济发展,促进社会进步,改变落后面貌,是云南的当务之急.连续十届"
昆交会"
的成功举办,逐渐地把云南与全国,与世界更加紧密地联系起来.新一轮解放思想大讨论后,云南推出了三大战略:
建设民族文化大省,建设绿色经济强省,建设通向东南亚,南亚次大陆的国际大通道.还提出"
要像云烟一样把云药打造成支柱产业"
.尤其是党的十六大后,提出了"
云南要与全国同步实现全面建设小康社会的目标"
2,农村合作医疗的沿革.云南农村合作医疗始于20世纪五十年代中期,至"
文化大革命"
期间曾一度得到扩展.1979年面临农村生产责任制改革,云南省在贯彻《农村合作医疗章程（草案）》的过程中,采取措施妥善解决赤脚医生的报酬,对赤脚医生进行考核培训,合格者发给证书,稳定和提高了这支队伍的数量和质量.至1981年,全省13719个大队中,仍有10891个合作医疗站.1982年全省卫生工作会议提出,大队合作医疗的举办形式必须因地制宜,灵活多样,可以免费或部分免费,保本经营,独立核算,自负盈亏;
实在办不起来的地方,由卫生院所派员驻村设点或巡回医疗.由此,奠定了云南省农村多种形式办医的格局.1985年底,无医疗点的村（大队）减少为440个,达到历史较好水平.
1990年起,云南省开始实施《初级卫生保建方案》,农村集体办合作医疗的比例一般都占16～30%之间.一些示范县,试点县甚至达到了95%.1991年云南省开展贫困地区农村卫生现状调查和发展对策的研究,提出了"
均衡发展"
的观点,撰写的论文《对云南推行农村健康保障制度的思考》参加了第六次全国农村卫生经济学术讨论会,并编入"
专辑"
交流.上世纪90年代末期,中国卫生经济学会协作网络选择龙陵县为开展农村合作医疗的联合调研项目县之一,取得一定成效,积累了丰富的资料.
2002年12月,云南省在全国会后率先召开全省农村卫生工作会议,拉开了建立新农合医的序幕.积极向国务院及国家有关部委争取当试点省的工作.2003年1月,云南省徐荣凯省长在《政府工作报告》中郑重宣布:
积极争取国家支持,多方筹措资金,启动以大病统筹为主的新农合医,这是今年省政府向全省人民承诺的必须完成的八件实事之一.在2003年全省卫生工作会议上,云南省委书记白恩培对农村卫生特别关注,指示加大农村卫生人才的培养力度,解决农民缺医少药,看病难,看病贵的问题.云南省政府吴晓青副省长特别强调:
将开展新农合医试点工作作为今年全省卫生工作的重要任务.得到国家的批准后,云南省政府从各地州市上报的43个县中,确定了20个县为新农合医的试点县;
按照"
填平补齐"
的原则,对240所乡镇卫生院的医疗设施建设加大了投入,明显改善了基层卫生机构的诊疗条件;
对边境民族地区,贫因地区无业务用房的500个行政村卫生室,按每个村3万元标准予以投资.省财政在2003年的预算中安排了3770万元的合作医疗专项经费,作为对20个县的省级补助经费,并明确对照国家级贫困县,省级贫困县,一般县和经济状况好的县的不同档次,分别按参加新农合医的农民每年人均补助6元,5元,4元,3元,未足10元余额由地县财政负责落实;
同时,省财政还预留了合作医疗补助经费100万元,贫困救助基金600万元.2003年6月,云南省召开新农合医试点工作现场会.2003年7月中旬,云南省政府办公厅发出"
进一步加强新型农村合作医疗试点工作"
的通知,对7月1日前后已启动的试点县,预拨60%,50%的补助资金;
8月底仍未启动的,取消试点县资格.根据省政府文件精神,卫生厅派出7个督导组到20个县督查.8月上旬,云南省委,省政府再次召开全省卫生工作会议暨防治非典表彰先进大会,除了部署公共卫生应急处理工作外,继续抓紧新农合医工程也是会议主题之一.吴晓青副省长与各地州市政府行署的分管领导,签署了《2003年新型农村合作医疗试点工作责任目标书》.
四,研究目的与技术路线及产出
（一）研究目的
通过这一课题的研究,搜集中央,国家有关部委,地方政府和相关部门,医疗卫生机构,村卫生所,直至农民群众的一些情况,包括总体要求,文件精神,政策措施,经费筹措,规章制度,实施方案,管理办法,医患关系,诊疗效果,多方意向,今后打算等等情况,提出评价合作医疗的指标体系,以及规章制度建设的意见,类型,建议,为党委和政府的决策及有关部门,机构开展工作提供一定的科学参考依据.
（二）研究技术路线简述
1,以中国卫生经济学会的中标通知为契机,课题组全体成员再进一步学习了中央,国家部委,省,厅各级政府和领导关于加强农村卫生工作,认真搞好新型农村合作医疗工程的文件,指示和讲话,领会精神,吃透要点,增强肩负这项课题的政治责任感,提高完成课题研究任务的自觉性,开始协调时间集中精力投入研究工作.
2,通过各种途径了解中央,国内其他地方,我省开展新型农村合作医疗的情况,进展,经验,问题.确定在省内选择宾川,彝良,云县,宣威,弥渡等5个试点县（市）,每县2个乡2个左右试点合作医疗为现场调查（含经济状况好,中,差各一种类型）.选调参与县的调查员进行培训.
3,研究开列与课题需要相匹配的指标体系,制度名称,问卷内容等,并请有关部门,领导,专家作论证,听取意见,初步修改,争取尽量符合当地实际,能够收集得上,分析得成,运用得当,从而形成基础调查提纲.
4,在调查提纲基本可行的基础上,随即铺开了两种类型的调查,一是搜集我省20个试点县开展合作医疗的情况,省,地（州,市）,县卫生厅,局给予了大力支持,均按调查表汇总报来;
二是直接深入到试点县,乡,村进行实地调查,包括与政府部门有关方面和卫生单位,合作医疗点的座谈交流讨论,到农户家访问征询等.调研过程中对评价指标体系作了预评价.
（三）成果产出及后续过程
1,将搜集到的指标,数据,调查表,问卷,资料及交流反馈情况等进行分类整理,分析研究,并作比较,先一步在课题组内通报交流,互相启发,然后按各专题和课题总报告,由执笔人提出写作思路,文章框架结构,大家集思广益,充实补充,随即分别撰写调研文章.
2,本课题形成了《课题总报告》,《云南新型农村合作医疗评价指标体系及标准研究》,《云南新型农村合作医疗的规章制度研究探讨》,《村民对新农合医意向的问卷调查统计分析》,《宾川县新型农村合作医疗调查报告》,《彝良县新型农村合作医疗调查报告》,《云县新型农村合作医疗调查报告》,《宣威市新型农村合作医疗调查报告》,《弥渡县新型农村合作医疗调查报告》等共九篇.课题组对系列论文进行讨论,调整,形成初稿（讨论稿）.
3,征询有关部门的领导和专家学者意见,对初稿进行修改,誊缮,拟成"
征求意见稿"
4,于2003年9月20日前,将"
上报中国卫生经济学会.
5,由总会于2003年10月7～9日对本课题予以审核鉴定.蔡仁华,张朝阳,王禄生,徐盛鑫,毛正中,尹向荣,邢宇英等专家对"
提出了非常中肯的意见和具体要求.课题组同志对此再致以衷心的感谢.
6,按照领导专家的意见要求,于2003年10月12日前再修订成此稿并上报.
五,关于评价指标体系及评价标准的设计和研究
在查阅文献资料的基础上,参考叶宜德（安徽省卫生职工培训中心）,于军（卫生部基妇司）等人研究报道的《合作医疗评价指标体系及操作》,我们先期列出了80多项指标,经过讨论,征询意见,修改,尔后又压缩为60多项.经过课题组成员参与云南省卫生厅新农合医督导组,到地县乡村的实际调查并作预评价,最后确定了两个大类,11大块,共56项.其中,第一类即为新农合医的评价指标体系,第二类是第一类的附属延伸,以便作进一步调查考察时使用.
1,新型农村合作医疗评价指标体系产生的过程及采用的方法
指标体系产生的示意图如下:
图1指标体系产生的过程示意图
2,新农合医评价指标体系着重在于检验启动实施机制,分作6大块31项.包括政府责任（组织领导）——上下级政府间是否签定专项工作责任目标书.成立领导组织并作协调,合管办机构及人员,工作经费,新农合医的"
三纳入"
（政府议事日程,发展规划,年度计划）,当地专题会议研究情况（我们给这一块赋予16分值）.群众参与——宣传工作的知晓率,农民加入的"
注册"
及参保率要求,行政村,乡镇的村民参合率,参合村民的帐目知情权,监督权及组织,有关参合村民代表会或乡镇人大会（小计20分）.资金筹措——地州市县的补助经费情况,贫困医疗救助资金安排与否,农民筹资的落实到位,从中央到地方各级直至农民的筹资到位率（小计22分）.乡村卫生组织——乡镇卫生院是否达到部颁标准乡镇卫生院的两权上划卫生主管部门,乡村卫生机构管理一体化,乡村医生的招聘考核,录用及质量,乡村卫生机构要有基本的药物和中草药目录（小计10分）.实施方案及制度——关于新农合医实施前的基线调查,有实施方案（或细则）,管理制度（小计10分）.管理和监督——设有新农合医的资金专用帐户,经费的拨转并接受审计,制定并执行贫困医疗救资金管理办法,资金使用报告,向群众公布,培训合医办人员（小计22分）.该套指标体系按百分制进行考核,其评分依据参见表一.
表一新型农村合作医疗可行性评价调查指标及标准
评价指标
记分
评分依据
得分
1,政府责任（组织领导）
16
1.1,各级政府是否签定了新型农村合作医疗试点工作责任目标书
2
查阅各级政府责任目标书
1.2地（州,市）成立由政府领导任组长,有关部门领导为成员的新型农村合作医疗协调领导小组;
县（市）成立由政府领导任主任,有关部门领导和农民代表组成的新型农村合作医疗管理委员会
3
查阅成立组织机构的文件.成立得满分,未成立不得分.
1.3地（州,市）及县（市）在卫生行政部门内部设立农村合作医疗管理办公室,并配备专职管理人员,地（州,市）不少于2人,县级不少于3人.
查阅成立新型农村合作医疗管理办公室文件.成立得2分,未成立不得分.地（州,市）及县办公室人员每少1人扣1分.
1.4管理办公室人员经费和工作经费列入同级财政预算安排,不得从新型农村合作医疗基金中提取.
查阅财政预算,结算报告.列入财政预算,结算安排得满分.从新型农村合作医疗基金中提取不得分.
1.5把新型农村合作医疗试点工作纳入当地政府议事日程和社会经济发展规划及年度工作计划.
查阅并收集县,乡政府文件
1.6地（州,市）及县（市）新型农村合作医疗协调领导小组及委员会每季度至少召开1次专题会议,研究新型农村合作医疗工作.
查阅会议记录.达不到次数按比例扣分.
2,资金筹措
22
2.1地（州,市）及县（市）按要求足额安排补助资金.
8
未落实补助资金扣5分;
达不到要求按比例扣分.
2.2地（州,市）及县（市）按要求安排贫困医疗救助资金.
6
未落实贫困医疗救助资金扣分
2.3县,乡（镇）政府,村民委员会均有向农民筹资的具体措施,农民筹资落实
4
一级无措施扣1分,措施不落实,未按要求筹齐资金扣2分.
2.4中央,省,地（州,市）,县（市）,农民筹集资金到位率分别为
每级（5级）不到位扣1分.
3,群众参与
20
3.1采用形式多样的方法宣传新型农村合作医疗制度的重要性及相关政策措施,使农民对新型农村合作医疗制度的知晓率达95%以上.
5
查阅记录和宣传材料并进行现场调查.知晓率没降低5%扣1分.
3.2是否以户为单位注册并签定入保合同书（1分）
以户为单位的参合率达80%以上
查阅统计报表,并进行现场核实.参合率每降低5%扣1分.
3.3以行政村为单位,常住农业人口参加合作医疗的百分比达80%以上.
查阅乡政府统计报表,每降低5%扣1分.
3.4以乡为单位,实施合作医疗行政村数占行政村总数百分比达80%以上
查乡政府统计报表,每降低1%扣1分.
3.5规定了至少每年2次向村民公布合作医疗帐目.
1
查合作医疗财务管理制度,少1次扣0.5分
表一（续）
3.6各村有合作医疗村民监督小组
查阅花名册及通知,有组织,有活动各得0.5分.
3.7规定每年1次召开全乡合作医疗代表大会或将合作医疗列入每年乡镇人大会议主题
查阅合作医疗有关文件和乡镇人大文件,2项任何1项均得1分.
4,乡村卫生组织
10
4.1乡镇卫生院科室,设备,人员,房屋等是否达到卫生部规定标准
据国务院颁布的《医疗机构管理条例》标准进行调查
4.2乡（镇）卫生院是否完成了两权上划工作
根据文件
4.3乡村卫生组织一体化管理情况
"
含三制,四有,五统一等内容"
4.4对村卫生室村医实行公开招聘,择优使用.
4.5乡镇卫生院,村卫生室使用基本药物和中草药目录
根据省（市）,县的标准进行调查
5,实施方案及制度
5.1对当地农民的疾病情况,就医情况,农村卫生机构的就诊和费用情况,农民对合作医疗的意愿等进行基础调查.有基调方案,计划,总结分析
查资料和记录.未开展基调不得分.调查项目不全酌情扣分.
5.2按照建立新型农村合作医疗制度的相关政策和原则,制定了可操作性的实施方案及细则.
查阅文件资料.无方案及细则不得分.方案操作性不强酌情扣分.
5.3地,县,乡,村各级新型农村合作医疗管理机构,卫生服务机构有工作制度及人员职责.
任何一级无制度及人员职责各扣0.5分,制度及人员不全酌情扣分.
6,管理和监督
6.1有专人管理财务;
设有合作医疗资金专用帐户.
无专人管理财务扣2分,未设立专户扣1分
6.2制定财务管理制度和定期报告审计制度;
及时下拨各项经费,不挪用合作医疗专项资金.
无财务管理制度和定期报告审计制度扣3分,执行不力酌情扣分;
未及时下拨经费发现1次扣2分.发现1次挪用资金情况本项不得分.
6.3制定贫困医疗救助资金管理办法,严格按程序进行审批,使农村贫困户医疗救助率达80%以上.
查资料和统计报表,并进行现场核实.无管理办法扣3分,发现1人未按程序审批扣3分,救助率没降低5%扣2分.
6.4每半年向县人大,合作医疗监督管理组织报告1次资金使用情况,自觉接受相关组织及社会的监督
未向县人大,合作医疗监督管理组织报告资金使用情况扣3分.达不到次数酌情按比例扣分.
6.5每月向群众公布1次资金收,支情况.
未向群众公布不得分;
次数不够酌情按比例扣分
6.6开展对各级合作医疗管理人员的培训,使合作医疗管理人员培训率达80%以上.
查记录.培训率每降低5%扣1分.
3,"
则是在新农合医运转一段时期后,考核其效果程度的量化指标.我们提出25项指标,分于5大块内供参考.受益面与抗大病风险（28分）——内含儿童,孕妇的系统管理率,入保村民的家庭健康档案,医保补偿费用比,医药费用实施补偿比,未就诊,住院比,因病致贫,返贫比.卫生服务的数,质量（18分）——年人均门诊,每百人住院人次,乡村卫生院所的不合理处方,参合村民对服务质量,态度的满意度,传染病发病率的升降.医疗费用（16分）——门诊,住院次均费用,药,医费比例,合作医疗经费的收,支乡村卫生资源使用效率（16分）——村民参合前后就诊,住院比较,乡镇卫生院床位使用率.新农合医的满意度（22分）——入保村民赞不赞成新农合医的百分比,继续参加否乡村医生赞不赞成新农合医的百分比.该指标体系亦为百分制考核,其调查评分依据见表二.
表二合作医疗效果评价指标和标准
评价（调查）指标
评分（调查）依据
1,受益面与抗大病
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