社区商业银行村镇银行发展定位研究概要Word格式.docx
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*柴瑞娟（1982-,女,河南鹤壁人,法学博士,中法联合培养博士,山东大学法学院讲师,山东大学法学博士后流动站博士后。
本文系国家社科基金重大招标项目《中国法治化进程中农民权益保障的对策研究》（项目主持人:
徐显明教授和山东大学自主创新项目（项目主持人:
马一阶段性成果。
本文也正立基于此,试图对该问题求解一二。
一、村镇银行发展定位之惑
（一、商业性抑或合作性:
村镇银行性质定位之惑
就银行性质而言,我国当下存在三种银行金融机构:
商业性银行①、合作性金融机构②与政策性银行③,商业银行以营利为核心追求,政策性银行以国家支持为后盾,合作性金融机构以经济弱势群体互助协作、社员民主管理为典型特征。
对于求解农村金融难题,学界一直存有争议:
有学者认为只能倚重弱者联合的合作制金融机构,商业银行因唯利是图难而担此重任;
有学者认为合作金融难成大器,应依靠商业性银行;
还有学者认为只能依靠政策性银行,依靠国家无偿输血。
各方在农村金融困境求解途径上认识的差异,也投射到了村镇银行身上。
作为探索求解农村金融困局的村镇银行一经推出,关于村镇银行的应然性质就引起了激烈论争。
各方对立法将村镇银行定性为商业银行评价不一:
有人支持,有人反对。
很多学者都对监管层将村镇银行定性为商业性银行,但同时又要担负支农重任的“矛盾”定位颇为不解,在其看来“支农”必然会导致亏损,或者至少也是难以盈利,这与商业性银行的本性直接相背,故若将村镇银行定性为商业性金融机构,又要求其承担支农重任,明显是勉为其难,甚至是不可能的。
换言之,要将村镇银行定性为商业银行,就很难要求其从事支农业务,要求村镇银行从事支农业务,就不能将村镇银行定性为商业性银行,“商业性”和“支农性”是直接对立的。
故如果要求村镇银行有助于解决农村金融困境难题,就不能将村镇银行制度设计为商业金融机构,亦无法定性为政策性银行,因为要求国家长期、大规模无偿向广袤农村地区“输血”亦是国家所不能承受之重,故只能将其定性为合作性金融机构。
（二、区域性抑或跨区性:
村镇银行区域定位之惑
鉴于以往农村金融机构如四大国有商业银行、邮政储蓄等均为全国性金融机构,在利益驱动下,其将从农村地区吸收的存款转移到城市区域或其他行业,以
①以各种商业银行为代表,具体如四大国有商业银行、全国性股份制商业银行、地方城市商业银行。
②以城市信用合作社和农村信用合作社为代表,目前城市信用合作社基本已经全部转变为城市商业银行,部分农村信用合作社亦转变为农村商业银行和农村合作银行,部分农村信用合作社仍固守合作金融性质。
③我国仅三家政策性银行,即中国进出口银行、中国农业发展银行和国家开发银行,但目前国家开发银行已经向商业银行转型。
谋取更高的利息,这种资金“虹吸”和转移情况极为严重,导致了资金从农村地区向城市地区转移,从经济不发达地区向经济发达地区转移的“倒挂”现象,从而出现了农村地区支持城市地区发展,经济不发达地区支持经济发达地区发展的不正常现象。
本来就资金匮乏的农村地区,由于资金的严重“失血”和外流,其情况进一步恶化,而且陷入恶性循环。
在这种情况下,为从根本上切断银行资金外流的可能性,我国学术界和立法层亦进行了相应的探索和尝试。
有学者认为,吸取以往农村金融机构运行的教训,应将村镇银行的经营区域严格限制在当地,则可以在很大程度上改变当前我国农村金融机构的资金转移利用情况。
但亦有学者担忧,对于银行这种特殊的行业来说,较之一般的公司,其面临的风险种类众多,而其规模的大小直接决定了其抗风险的能力的强弱,银行规模越大,其公信力越强,其抗风险能力越强,其破产倒闭的可能性就越小,存款人的利益也就能得到更好的维护。
相反规模较小的银行,其抗风险能力也就比较低下,一旦遭遇某种风险,极容易直接导致其陷入困境,甚至破产倒闭,其存款人的利益也就得不到很好的保障,而一旦广大存款人的利益遭受损害,则会直接危及社会安定。
故如果将村镇银行的经营发展区域严格限制在某一具体区域,如市或者县,则会直接限制村镇银行的发展规模,这种“遍地开花”的“袖珍”型村镇银行发展模式,会酝酿潜伏极大的风险。
二、商业性银行:
村镇银行的性质定位
要弄清楚村镇银行的发展定位,首先要明晰的一个问题是,农村到底需要何种金融机构,换言之,何种金融机构才最适合农村金融市场。
在农村金融的求解途径问题上,毋容置疑的是,商业金融、合作金融和政策性金融,三者各有其不可替代之处,一个完善的农村金融市场必是三者的互补共存,共同发展。
这是由经济发展水平处于不同阶段、不同人口群体、不同产业之间差异形成的金融需求不一致造成的。
三种不同性质的金融机构之间,不是谁替代谁的问题,而是相互补充、相辅相成的关系,使金融市场本身存在的多元化需求的必然要求。
更进一步的,商业性金融也是求解农村金融难题的一条不可或缺的途径。
那种假定“三农”的完全弱势性质,坚持农村金融的高风险性导致商业性金融很难实现财务上的可持续性,农村金融无盈利空间,商业性金融在农村无生存空间的
思维惯性,这种观点虽在一定的时期和条件下,不乏道理,但如若观点依然固守过往,而拒绝与时俱进,忽视农村经济的发展和变化,则这种态度并不足取。
笔者不否认传统农业在现代农村经济中的重要地位,但也应注意到近些年农村地区的发展和农户转型的普遍化,农业产业化、农村城镇化以及农户非农化（如以农民工形式存在日益强劲的势头,都使得商业性金融的生存空间大为拓展。
故这就要求各界要认真研究县域经济的最新演变趋势和农户的收入变化格局,正确解读中国农村城镇化、城乡一体化以及农业产业化的宏观背景,改变既有固化的一贯思维,重新认识商业性金融在农村的重要地位和作用。
从国际范围来看,商业性金融也都是各国农村金融体制中不可或缺的一部分。
在明确了商业性金融不可或缺的重要地位之后,我们来进一步分析将村镇银行定性为商业性金融的合理性:
（一不宜将村镇银行定性为政策性银行
农村金融难题的解决不可能完全依靠政策性金融,换言之,单纯“输血”的政策性金融并不是解决农村金融难题的最终途径,对此观点,各界也已经基本达成共识:
若仅仅依靠政策性的投入必将导致农村金融领域极度严重的道德风险,这种单纯“输血”的做法,收效甚微,这已被现实所证明。
而且,由国家完全负担农村金融的巨大重负,也并不是国家财政所能负担得起的。
而且,农村地区的政策性机构也已经存在,确实无再另设政策性机构重复建设的必要。
（二不宜将村镇银行定性为合作性银行
合作金融作为一种弱小经济的联合,互助融资是其基本目的,从国际发展经验来看,无论是在发达国家,还是在发展中国家,合作金融均作为金融市场体系中的重要组成部分而存在。
[6]对于合作金融,在是坚持还是放弃问题以及合作金融的存在必要性和生存空间问题上,很多学者都选择了支持的态度。
[7]
笔者亦认为在我国合作金融有其存在的必要性和必然性。
虽然我国的农信社长期屡遭诟病,被学界称为“有合作之名,无合作之实”,其组织形式、服务对象、经营目标、运作机制、收益分配等均与合作金融的标准有较大的差距,但我们并不能因此而否定合作金融在我国的生存空间。
但2006年底的农村金融新政中,在推出村镇银行这一商业性金融机构的同时,亦同时推出了农村资金互助社这样一种合作金融机构。
立法层的本意,也是意在另起炉灶,在农信社偏离合作本质,改革陷入泥潭的困境之下,另行建立真
正的农村合作金融,当然,其未来发展如何,能否达致立法初衷,还有待时间的检验。
在亦新推出农村资金互助社这样一种合作金融机构的情况下,若将村镇银行业界定为合作性金融机构,实属资源浪费,故不宜也将村镇银行界定为合作性金融机构。
（三应将村镇银行定性为商业性银行
将村镇银行定性为商业性银行是有足够的理由和论据支撑的:
首先,就农村金融当下空洞化需要商业性金融。
银行业金融机构在农村地区的机构网点较少,覆盖程度比较低,大部分农村地区只有农村信用社和邮政储蓄机构网点,一些偏远落后地区还存在金融服务空白。
农村地区的商业性金融需求远远没有得到满足,新增商业性金融机构无可厚非。
其次,农村地区“一社独撑”的垄断局面下,农信社远远不能满足巨大的金融需求缺口,而且农信社法人治理结构不完善、服务效率低、手段落后、历史包袱沉重等问题突出,而且一些农村信用社在改革过程中热衷于推动以省、市为单位组建农村信用社法人,试图取消县一级农村信用社的法人地位,很多农信社甚至倾向于建立全国性的农村合作银行或者农村商业银行体系,其“去农化”倾向明显。
而且,目前农信社在农村地区“一家独霸”的垄断地位,也导致了其运行和服务的低效,农村金融地区需要多元化竞争。
再次,农村地区盈利空间充裕,有商业性金融的生存空间。
将村镇银行定性为商业性金融,不会导致村镇银行的商业性难以持续。
随着农村经济的发展,农村城镇化进程的加快,传统农业和农民收入来源都发生了巨大的变化,农村资金需求总量更加巨大,金融服务需求也更加多样化,以往束缚农村金融机构贷款的抵押担保难题也得到有效缓解,这些都为农村商业性金融机构的生存和发展提供了广阔的空间。
所以,笔者认为,将村镇银行定性为商业性银行,有着充足的理由和论据支撑。
村镇银行作为农村金融领域“增量改革”的重要成果,对农村金融结构的提升和农民信贷现状的改善有着极为重要的意义。
建立村镇银行有助于解决我国现有农村地区银行业金融机构覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分、金融服务缺位等“金融抑制”问题。
与此同时,其也有助于将城市资金引入农村,将民间资金聚集,为民间资金提供了良性的发展渠道,不仅有助于将“地下金融”阳光化,亦有利于金融安全,更有利于多元化、竞争性农村金融市场的培育和构建。
三、社区银行:
村镇银行的区域定位
（一社区银行:
以往农村金融机构饱受诟病的一点是其资金“抽水机”功能,即其将从农村吸储的资金转移投放到经济发达地区发放贷款,资金虹吸现象亟待解决。
故农村金融机构改革中必须着力解决这个问题,必须保证资金取之于当地之后,能够用之于当地。
相应的,村镇银行的定位,也应避免重蹈以往金融机构的覆辙,有效制止资金虹吸现象的再次出现。
故结合我国农村金融机构发展方向需求与国外社区银行的经验借鉴,笔者认为,应将村镇银行的发展定位界定为社区银行:
首先,社区银行的定位刚好可以填补国有银行从农村撤退后留下的空白,同时也避开了与大型商业银行的直面竞争,为自身的发展赢得了生存空间——将村镇银行定位为社区银行,因为经营地域的差异,其与其他商业银行之间基本上不存在竞争关系,反而相互弥补与补位,完善了我国的银行体系:
全国性商业银行——地方性商业银行——社区村镇银行。
其次,将村镇银行定位于社区银行,可以更好的解决我国农村地区的金融难题:
社区银行的定位使其只能将被大型商业银行遗弃忽视的中低端客户作为自己的主要客户,在很大程度上防止了其“嫌贫爱富”再走以往大型商业银行的老路。
将其定位于社区银行,有利之处在于,可以借助社区银行的地缘人缘、灵活的经营方式和易于获得社区内客户的“软信息”资源等方面的优势,从而在防范信用风险的基础上,根据客户需求为客户设计个性化产品,为社区内的中小客户提供个性化的服务,更好更切实地求解农村金融难题。
事实上,社区银行在我国也并不是一个陌生事物。
自2004年以来国内学者已开始逐渐关注社区银行的研究。
对社区银行的界定,也大多借鉴了国外的定义,故就我国学界来看,将社区银行界定为,一种设在社区,由社区内的自然人、个体工商户和中小企业入股组成,主要为社区内的农户和中小企业提供综合性银行服务的小型商业银行。
[8]其具有六个方面的特点:
首先,社区银行主要是小型银行,经营范围限制在一定的社区,规模一般不是很大;
其次,社区银行的产权主体更多样、更分散,其产权主体主要来自于社区的自然人和中小企业,而这些产权主体所持股份的特点是“少”而“散”;
再次,在市场定位上,社区银行立足社区、面向“三农”,面向中小企业;
第四,在资金运用方面,社区银行的资金主要来源于社区,返还给社区;
第五,在经营目标上,与商业银行追求利润最大化
相比,社区银行的定位是追求利润与满足社区内金融需求的和谐发展;
第六,在决策机制方面,社区银行的决策比大银行更加快捷方便。
[9]
关于社区银行在我国的设立途径,学界的观点也主要大体有三:
一是将现有的条件成熟的城市信用社和农村信用社改制为社区银行,二是由民营企业等资本组建新的社区银行,三是引导民间非正规金融机构发展成社区银行。
[10]其实,归根来说,也还是存量改造和增量新设两个途径,前者为存量改造,后两者为增量新设。
笔者亦同意这两种途径,而村镇银行的成立和推行,刚好与讨论多年的社区银行的构想相契合。
故笔者认为,将村镇银行这种新生事物的发展定位于社区银行,不失为一条合适的路径选择。
（二村镇银行的跨区经营问题
在将村镇银行界定为社区性银行后,一个突出的问题是,是不是绝对限制其跨区经营?
如果是,则会不会有规模过小而导致抗风险能力弱化的危险?
在这个问题上,我们应先来看一下银行规模与农村金融需求的关系问题。
国人一向有求大求全、好大喜功的倾向,各行各业似乎都有此嗜好,银行业金融机构亦不例外。
纵观我国银行业,中小银行各显其能纷纷走上规模扩充之路,竭力向大银行跃进的现状,足可见一斑。
但问题是,农村金融市场是否需要大型银行?
四大国有银行从农村的撤离已经证明,大型银行的经营特性与农村金融市场并不匹配。
而且从另一方面看,一旦银行规模做大之后,其也往往有“去农化”的冲动和倾向,农村商业银行向大中城市转移、农信社“去农化”的现实已为明证。
故农村金融机构也应注意规模的要求和限制。
相应的,村镇银行的定位上,也应注意规模的发展与限制。
但银行规模与其抗风险能力,也确实是正相关关系,故如何在规模扩大增强抗风险能力与保证其切合农村金融需要之间寻求一个平衡解,确实是一个难题。
在这个问题上,笔者认为,在村镇银行发展良好,具备一定的实力后,不妨放开严格的区域限制,在一定限度内允许其跨区域经营,毕竟,有竞争才会有进一步完善自身的压力和动力,避免以往农信社垄断而致低效的旧剧重演。
但这种跨区,也只限于在允许设立村镇银行的地区,换言之,这种跨区经营,必须是在增大村镇银行规模的同时,防止其“去农化”倾向,而只能在允许设立村镇银行的地区开展跨区经营业务,则能有效地同时实现以上两个目标。
四、现行立法对村镇银行的定位及其完善
（一我国现行立法对村镇银行的定位
就关于村镇银行的现行规定来看,现行立法明确禁止村镇银行跨县经营。
《村镇银行管理暂行规定》第5条规定:
“„„村镇银行不得发放异地贷款。
”《中国银行业监督管理委员会关于加强村镇银行监管的意见》则进一步明确规定,设在县（市的村镇银行不得跨县（市发放贷款和吸收存款。
由此可见,目前我国是不允许村镇银行跨县经营的,对于这一限制,初衷并无可厚非,无非也是为了确保村镇银行名副其实,防止其盲目追求规模,在规模做大后“农转非”,抛弃农村市场,重走以往大型金融机构的老路。
笔者认为,首先,为避免村镇银行规模盲目扩大后再步以往大型商业银行撤离农村的后尘,也出于完善我国银行体系中大型银行居多,中小银行缺位的体系缺陷,真正成立立足于农村经济、服务于三农的银行,必须对村镇银行的经营区域加以限制,但在对村镇银行进行地域限制的同时,还要保证其发展,过于狭窄的限制无疑会扼杀村镇银行的发展,没有发展自然就更谈不上支农,更何况,银行这个行业,规模本就是很重要的。
如何在促进村镇银行发展的同时,保证其支农性,这是我们要解决的问题。
对经营区域加以限制,这一点,符合笔者对村镇银行的社区银行定位构想。
（二“社区”的范围界定
但更进一步的,“社区”,这个笼统的概念,其具体的范围应该是多大?
“社区”一词最早由法国社会学家F·
藤尼斯提出的,主要运用于社会学领域,指以一定地域为基础的社会群体。
构成社区的基本要素有:
一定的地域,一定的人群,一定的组织形式,价值观念、行为规范及相应的管理机构,满足居民物质和精神需求的各种生活服务设施。
[11]而在谈及社区银行中的“社区”时,各著作通说也认为,社区银行定义的“社区”是个更为宽泛的概念,而不是一个严格界定的地理概念,既可以指一个州、一个市或者一个县,也可以指城市或乡村居民的聚居区域。
[12]
但我们在构建村镇银行的具体制度时,必须将“社区”一词加以明确界定。
现行的立法将“社区”范围限定为“县（市”,范围是否过窄,从而束缚村镇银行的发展,逼迫村镇银行成为“中看不中用”的“盆景”银行?
而银行规模对于银行的存续和发展,历来都是至为关键的。
笔者赞成村镇银行规模不宜过大,但很显然的是,亦不能过小。
但在实际运作中,“村镇银行不能跨县经营”屡屡遭到质疑:
有志于将村镇银行开到每个省的汇丰银行就曾向媒体坦承:
希望相关政府部门是否可考虑打破地域限制,拓展村镇银行的业务空间,这样一来,在统一法人条件下,可以实现规模效应。
[13]
从村镇银行的实际运作来看,限定于“县域”的发展模式,确实范围过窄,受制于当地经济发展状况和居民收入水平,只能吸收县域内的存款,在县域内发放贷款,市场狭小,这样是否能保证其商业利润,确实很难乐观估计。
故为村镇银行进一步发展计,有必要适度放宽地域限制,既要保证本土化、社区化,又要顾及规模效益,笔者认为,放宽到省,失之过宽,虽有规模效益,但本土化社区化无从体现,故放宽到市,采取单一银行制,允许一家村镇银行在市域范围内开设分支机构,较为合适。
但须注意的一点是,虽然将社区放宽为“市域”经济,但鉴于城市区域并不缺乏金融机构,县和乡镇是金融空洞化的区域,故为达村镇银行制度的初衷,村镇银行仍不能将自身设立于“市”,其设立区域依然只限于“县（市”和“乡（镇”。
另外需注意的是,适度竞争的问题,即为避免村镇银行设立放开后的无序和重复竞争,对一区域内允许设立多少家村镇银行也应该有所限制。
就现在的运行情形来看,还没有出现在一区域内成立两家银行的先例,一方面可能因为现行制度的诸多限制,很多投资主体的积极性没有被充分调动起来,另一方面,村镇银行发展刚刚起步,很多潜在的投资主体也处观望立场,一旦投资主体和比例等限制进一步取消,村镇银行的发展也渐上正轨的话,各方的投资热情很可能被充分激活,在这种情况下,考虑到当地银行竞争充分程度,应对当地设立村镇银行的家数有所制约,考虑到经济总量和经营区域,笔者认为,以一家为宜。
（三“社区性”的直接要求:
发起设立不应是唯一的设立方式
根据《村镇银行管理暂行规定》第8条第4款规定,村镇银行注册资本为实收货币资本,且由发起人或出资人一次性缴足。
该条规定将村镇银行的设立方式直接限制为发起设立。
已如前述,笔者认为将村镇银行定位于民营的社区银行最为合适。
要体现民营性,难度不大,大部分投资主体为民营企业或个人即可。
要体现社区性,一方面,社区性是对村镇银行服务范围的限定,另一方面,也是对投资主体的要求:
资金来源于社区,用之于社区,才是名副其实的社区银行,故在投资主体上,应
也充分体现出投资主体的社区性特征,换言之,也就投资主体的广泛性特征——既然是社区的银行,则投资主体就应该在社区范围内尽可能的广泛。
以美国的社区银行和澳大利亚Bendigo社区银行为例,两者的投资主体均十分广泛,社区内的企业和个人,均有可能成为社区银行的股东,银行的社区性表现的淋漓尽致,在很大程度上做到了为整个社区所拥有,社区内很多个人和企业均为其股东。
而反观我国村镇银行投资主体的现实,首先数量不多,大多是为数不多的几家企业和银行发起设立,企业的广泛参与性不够;
其次,投资主体范围不广,自然人股东少之又少,一言以蔽之,我国村镇银行单就投资主体上来说,距社区银行的定位就相当遥远。
这种现况成因复杂,但毫无疑问的是,将村镇银行的设立方式仅仅限制为发起设立一种,无疑是一个重要诱因——全部注册资本均由发起人或出资人一次性缴足,不向公众募集,无疑在很大程度上限制了投资主体的数量和参与可能性,一方面社区性不足彰显,加深了村镇银行与当地的隔膜,另一方面也限制了村镇银行的资金来源。
故有必要将募集设立作为村镇银行设立的可选方式之一,允许村镇银行以募集方式设立,允许一定的股份向社会公开发行。
如此才可能通过股份制吸收和引导民间资本,从而为农民、农业和农村经济提供更便利、更充分、更有效的金融服务。
在此方面,我国台湾地区的做法可资借鉴。
台湾地区在1990年开始了公营银行民营化的进程,其《商业银行设立标准》第3条规定:
“银行发起人应于发起时按银行实收资本额认足发行股份总额的百分之八十,其余股份应该公开招募。
招募后未认足股份及已认而未缴股款者,应由发起人于本法第二十五条第二项规定范围内连带认缴,其已经撤回者亦同。
前项发起人所认股份与公开招募之股份,其发行条件应相同,价格应当一律。
”[14]此条规定,颇受台湾学界赞誉:
“银行可视为一种社会公器,理应由社会大众共同参与投资,采普及化的认购办法,同时又不失发起人投资意愿,使银行避免变为财团
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