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1）行政管理是什么：
—行政管理是行动加的政府、是政府的执行、政府的操作
（2）行政管理与政治的关系行政不同于政治，行政管理的问题并不属于政治问题，虽然行政管理的任务由政治加以确定：
3）行政与宪政制度的关系：
特殊手段与一般决策之间的关系行政在本质上不同于宪政制度；
宪政制度所要过问（关注）的是政府用以控制一般性法律的那些手段；
宪政与行政职能之间并不完全是“意志”与相应的“行动”之间的区别，因为行政官员也有其意志以选择执行的手段，并非纯粹的被动。
二者是一般决策（宪政）与特殊手段（行政）之间的关系。
4.指出行政学研究的历史渊源1）英美两国缺乏研究行政管理的历史：
美英两国的政治史只关心立法工作、关心法律的制定和政治评论；
注重研究抑制行政权力的艺术而忽视改善行政方法的艺术。
2）对行政管理的研究源于欧洲大陆的法德两国，并且与这些国家的需要相适应；
3）必须对欧洲的行政科学加以改造，使之（在思想、原则、目标上）美国化，能为美国（一个复杂、形式多样化的国家）所用。
5.指出行政学研究的方法主张采用“比较研究法”与“历史研究法”；
主张拿来主义但不应脱离实际的机构照搬：
应以实践为准绳，以美国为核心。
6.关于人事行政的思想丰富的人事行政思想，认为“为政在人”，十分关注美国当时的文官制度改革。
（1）提出好的文官制度的建立是行政研究的目的之一：
（2）重视政府官员的素质：
认为必须有高素质的人才以使政府这架机器有效地运转：
政府官员应具有的素质：
良好的工作态度，大公无私，绝无官僚作风：
提出通过高薪、激励等手段提高政府官员的工作质量
7.关于行政监督的思想：
指出要以公共舆论监督行政管理
指出公共舆论是一种监督政策实施的有益机制，是必不可少。
“无论是在政治还是在行政方面，为了对制定基本政策这一更为巨大的力量进行监督，公众的批评是完全安全而有益而不可缺少的。
应该让行政学之研究去发现一些最佳方法，这些方法能够给予公众舆论以上述这种监督的权力，但却使之与一切其他的干扰活动分家”
简评1开行政学研究之先河，是行政学的鼻祖。
2比较深入地分析、论证了研究国家行政管理和建立行政科学的必要性和重要性；
3较为准确地揭示了行政学研究的对象与实质，明确提出了行政学研究的目标和任务；
4对诸如人事行政、行政监督、行政道德（伦理）等行政学研究的具体内容作了阐述；
5对行政学研究的应该遵循的方法论原则提出了自己独到见解。
6其思想中的某些观点至今仍不失精辟，对当今仍有启示和借鉴作用（如：
拿来主义与本地化，扬长避短等）第二讲：
古德诺的政治—行政二分法一、生平与著述弗兰克·
古德诺。
美国著名的政治学家、行政学家和法学家.政治与行政二分法思想。
出版了《比较行政学》等书。
〈政治与行政〉
二、主要思想内容〈一〉、对政治—行政二分法的进一步阐释
所有政府体制中都存在着两种主要或基本的政府功能：
“政治”——国家意志的表达；
“行政”——国家意志的执行
①第一次澄清了这种“二分”的提法而容易造成的一种误解。
——这种误解认为：
一种政府功能只存在于一种政府机构之中。
②第一次指明了这样一个道理：
“分权原则的极端形式不能作为任何具体政治组织的基础”。
“因为这一原则要求存在分立的政府，每个政府机构只限于行使一种被分开了的政府功能。
然而，实际政治的需要却要求国家意志的表达与执行之间协调一致”。
〈二〉对政治与行政应如何协调的途径的探讨1、政治与行政协调的道路之一：
政治对行政的适度控制
（1）政治必须取得对行政的某种程度的控制：
政治对行政的某种形式的控制是政治与行政协调的基础。
控制方法：
A、通过法定制度达到的B、通过法外途径——如政党体制——实现的
（2）政治对行政的控制必须有一定的限度。
“政治”对“行政”的控制必须有一定的限度。
因为这种控制一旦超过某种限度，就不仅会妨碍有效的行政执行功能，而且还会损害建立这一控制的目的。
2、政治与行政协调的道路之二：
行政的适度集权协调不仅取决于政治对行政的适度控制，而且还取决于行政权力的必要集中。
3、在美国政治与行政协调的独特道路：
法外调节古德诺对美国政府机构的运作进行了仔细的分析，结果发现这种协调来自一种法定体制外的调节功能，这就是政党政党问题虽然在美国法定体制之内没有丝毫地位，但古德诺发现，美国政府体制得以顺利运行所必不可少的“适度控制”与“必要的行政集权”全来自于政党功能的发挥4、美国加强民主和效率协调的主攻方向：
政府体制的改革。
由于政党在美国政府体制中具有如此重大的作用，因此必须使美国的政府体制作出某种调整以正式容纳政党这个现实，发挥它已有的协调功能，制定出政党的行为规范，减轻和消除政党有可能给社会带来的消极因素。
将政党制度纳入法制化轨道，使之成为法内制度，对其行为进行规范和约束，以使其更加负起责任。
同时，美国应更多地采用公民投票之方法。
三讲：
古立克的一体化行政思想出身：
1892生于美国一传教士之家，幼时生活于日本，深受父母“致力于人类进步”之努力的影响。
教育与求学：
神学，政治学，法学；
与厄威克合著：
《行政科学论文集》，其中自己两篇：
《组织理论评论》，《科学，价值观与公共行政》
古立克的一体化行政组织思想1）主张行政改革，在政府中采用类似企业管理的方法，形成一体化组织
A、政府管理与企业管理有共性：
同属管理科学，同样涉及到人员管理、计划、协调、激励等问题。
因此，政府应向企业管理学习；
B、应对行政体制的基本结构和运行过程进行大胆改革（重新界定各部职能，明确关系，明确分工，专业化和理性化）；
C、提出11条行政改革的原则D、行政部门应该融合成一个整体，组建坚强、能干的行政领导班子，并配备一位有职有权、能够监督行政全过程的行政首长，即形成一个一体化的行政组织。
2）形成一体化组织的途径A、分工与整合：
–分工的必要性：
因为
人的差异性与知识技能的有限性；
–整合（分组归类）：
即对已经分工化的单元任何进行分组归类，目的在于总体协调；
B、控制与协调（top-down原则）：
1建立一个权威结构（即层级结构）：
◆树立一个唯一的，全面的指挥权威；
◆保证每一件工作都有人监督（有效的监控幅度是有限的）；
◆确定由总体任务分配下来的各单位的具体任务；
2突出组织目的（保持思想或目的的单一性）◆利用思想进行协调，培训组织成员带着同一目标而共同奋斗的欲望和意愿◆手段：
说服、个人协商谈判、明确地陈述目标；
（3）提出管理七职能论：
POSDCORB
A、计划B、组织C、人事D、指挥。
E、协调F、报告G、包括所有的财务计划、会计和控制形式出现的预算；
对古立克主要观点和看法的归纳：
1）当私人行为证明不符合公共利益时，政府应该介入发挥积极的、正面的作用；
但只要有可能，政府与私人部门就应该相互合作；
2）各级政府的行政系统应该提出政策建议并执行政策；
立法系统则负责对前者的建议进行审查以决定是通过还是否决；
3）行政系统内，行政首长应有职有权。
具体做法包括：
实行有力的层级控制，加强参谋机构的支持，合并行政科室，减少州和地方政府的民选官员数量等；
4）联邦、州和地方就各自所承担职责建立和发展合作关系，增强合作；
尤其是联邦应承认州和地方问题具有全国性；
5）行政人员介入政治与政策事务在所难免。
行政理论应予以修正，以有助于他们在执行各项行政职能时充分发挥专业知识；
6）要运用科学的方法揭示行政的总的原则，以便提高政府工作效率和效益。
7）行政组织的最高领导人应该在组织内部通过权威的机构和建立发展共同的目标来对其行政分支组织进行内部整合。
简评：
1、特点：
1）一体化：
主张建立起一种一体化的行政组织，以此作为行政改革的指导原则；
2）实践性：
其理论、原则和探讨都直接用于指导实践——美国行政改革以及他自身的公共服务实践，其许多思想也来源于实践；
3）规范性：
其观点基本上都是一种规范性的价值承诺，影响深远；
2、贡献性：
（1）合编的〈行政科学论文集〉系统地整理了自泰罗以来的古典管理学家的管理思想，在管理文献中树起了一个十分重要的里程碑（第一次把法约尔的〈管理理论与国家〉介绍给美国人）；
2）丰富了对行政学中一些概念范畴和探讨（政治与行政、效率与民主等）3）继承和发展了法约尔的管理职能理论，提出管理七职能说；
4）提出了一般性的行政组织原则颇具指导价值（一体化原则，系对前人的综合与发展）5）对政府角色和行政作用的重新界定
6）杰出的公共服务记录
3、具体理论与思想局限性1）观点上的妥协性；
2）某些行政原则的抽象性和不确定性，从而缺乏有效性；
◆如对单元任务分组归类的四种依据，应如何对其进行组合？
◆一体化组织（原则）既可能带来效率也可能导致无效率；
3）某些见解缺乏科学性：
即缺乏例证、事实证明、经验支持和系统论证，不象是科学陈述，更象是价值承诺。
第四讲：
厄威克的系统化行政管理思想
–英国人，著名行政管理学家，《管理科学论文集》的合作者《管理的要素》，《明日的管理》，《管理的职能》，
主要学术成就与管理思想1、对古典管理理论的系统化工作及“管理是一门科学、统一的学科的思想”；
2、有关组织的八原则：
1目标原则；
2权责相符原则；
3人员与组织结构相适应原则；
4单头领导原则；
5控制幅度原则；
6“专业参谋与一般参谋”共存原则7授权原则8明确性原则
评价1、主要贡献：
•在于他对西方古典管理原则的系统化工作——统一了古典管理理论。
他的研究工作促进了一个统一的古典管理理论的形成，并综合提炼出一系列具有普通适用性的行政管理原则。
2、正确看待其提出的管理原则1）原则的普适性；
（2）原则的相对性；
第五讲：
福莱特的动态管理理论
–美国人，泰罗的同时代人，一位在“科学管理”理论与“行为科学”理论之间架起桥梁的管理学家。
–主要著作有：
〈新国家〉〈建设性冲突〉、〈作为一个整体的企业〉等非常具有前沿性思想的论文〉。
二、福莱特的主要管理思想
1、群体原则一种新心理学1）个人存在于相互的社会交往之中；
2）群体目标、建设性冲突与整合；
A、冲突是无所不在不可避免的；
B、对冲突应予以重视与利用，使之发挥建设性作用；
C、整合是解决冲突的最佳途径；
3）民主是一种社会意识；
•现存的“投票箱”民主不是真正的民主；
•真正的民主是一种社会意识，能创造出一种团结一致的局面，鼓励创造。
它以大众的实质性参与、众多邻里群体共存的联邦制结构以及代议而非代表为前提条件。
2、情境规律：
关于权威、控制与领导的思想1）关于权力、权威的思想A.权力：
成事的能力；
B.应以“共享的权力”代替“统治的权力”；
C.以共同行动代替同意和强制，变服从命令为服从“情境规律”D.权威不应源于等级，身份，而应与工作职能相联系，以知识经验为基础2）关于情境控制的思想A.控制：
权力的运用；
B.控制情境：
C.根据事实来控制而不是由人来控制D.是相互关联形成的控制而不是上面加给的控制；
E.相互关联以协调为基础，提出组织协调的四条原则：
3）关于领导方式的思想：
一般领导模式A.领导的任务在于使个人目标与群体共同目标相结合；
B.领导不应以权力（命令与服从）为基础，而应以在情境的相互联系中领导者与被领导者的相互影响为基础，为此领导方式应发发生相应的变化：
C.领导的有效方式：
协调：
对每位进行教育与训练，为之提供参与的机会并统一大家的贡献；
界定目标：
在于使组织成员都可以感到他们是在为一个共同的目标工作；
预测：
认识更大共同体的长运利益和创造一些能够实现利益的情境。
评价1、贡献性1）研究角度方法上的创新：
动态研究一种动态研究，具有“社会人”时代的特征，在古典理论与行为科学之间架起了桥梁。
–人的角度，–心理学的方法，
2）具体管理思想和结论丰富了管理学的研究成果，颇具学术价值和现实指导意义
许多观点具有创造性与先见性，亦具指导价值（群体原则，情境规律，冲突的整合，协调，控制）；
2、局限性：
主观臆断与幻想性；
理论体系不够连续和系统化；
第六讲：
巴纳德的系统行政组织理论美国人实践中的管理者，自学成才的管理学家；
社会系统学派的创始人，代表性著作：
1938年〈经理人员的职能〉，1948年〈组织与管理〉，
主要内容
1、关于组织本质的思想：
组织是一个协作系统1）通常意义上正式的组织实体，是由物质、技术、人和社会关系等组成的协作系统；
2）管理学的“组织”理论并不研究这个协作系统的各个方面，而只研究其中的一部分——组织，即协作系统中“人的行为和人的协作关系”，3）组织的特点：
A.组织是由人的活动或效力即人的行为构成的系统；
B.组织是一个系统，即按照一定方法进行调整的人的活动和行为的相互关系系统；
C.组织是动态和发展的，当系统中的一个部分与其他部分的关系发生变化时，作为整体的组织也要发生变化；
D.组织是一个更大的协作系统的一个组成部分，但两者揉合在一起时有时界限不太明确。
E.组织工作决不仅仅限于通常所谓的“组织内部”，“内部”协作关系与“外部”协作关系同等重要。
2、组织存在的三个基本条件（组织三要素说）
（1）明确的共同目标A.有目标；
B.目标为全体成员所理解和接受；
C.对组织目标的理解有基于整体利益的客观理解与基于个人立场的主观理解；
D.有组织目标与个人目标之分；
（2）协作的意愿；
A.协作意愿B.协作意愿对于达成组织目标至关重要；
C.协作意愿因人因时而变化；
D.协作意愿的强度取决于贡献与诱因之间的对比；
E.可通过多种渠道增加诱因，增加协作意愿；
（3）良好的沟通A.信息交流B.信息交流是将组织共同目标与个人协作意愿联系起来的桥梁；
C.信息交流的原则：
–固定化的、明确的、正式的交流渠道；
–交流应尽可能直接短捷，减少中间层次；
–不得跳越；
–人员必须称职；
交流线路不断中断；
信息须有权威性；
3、管理人员的职能1）建立并维持一套信息传递系统：
主要体现为建立一个管理人员组织；
–确定和阐明管理人员的职务（信息交流体系线路图—组织系统图）；
–找到合适的人员来担任这些职务（品质和能力方面）；
2）促使组织中的每个人都能作出重要贡献（提供服务）；
①招募选聘，促使人们与组织建立协作关系；
②建立合理的激励监控机制，促使成员提供恰当数量质量的服务；
3）阐明并确定本组织的目标•以组织中各个部门的具体目标来阐明组织的共同目标；
并使之相互协调；
4、正式组织与非正式组织说1）非正式组织的含义：
一种无正式的组织结构、无自觉地共同目标，但具有通过与工作有关的接触而产生的习惯、规范和情感等特点的集合体；
2）非正式组织的两类后果A、使人们形成一定的态度、理解、风俗、习俗和习惯等；
B、为正式组织的产生创造条件；
3）非正式组织对正式组织的影响；
A、正面影响：
–可以从事正式组织所不便进行的沟通；
培养组织成员的热诚，对权威的认同感，维持团结；
借助它可避免正式控制过多，进而利于保持个人的自尊、人格完整和独立选择能力；
B、负面影响：
在目标与工作方法上与正式组织对峙；
4）正确认识和利用非正式组织•非正式组织的存在是客观和必然的，也是必不可少的；
•管理者要善于识别非正式组织，并正确利用它来增进组织的健康发展。
5、组织平衡论（存续论）
（1）组织存在和发展的关键在于使组织成员获得一种贡献与满足之间的平衡。
•贡献：
指组织成员为实现组织目标所做的工作或付出的代价；
•组织成员的满足：
来自于组织为成员提供的诱因，即能够满足成员的个人动机或需要的东西；
•贡献与诱因这二者要达到平衡，组织就可以生存和发展，否则就会衰弱或消亡。
（2）诱因可以是多种多样的：
•经济的与非经济的（3）组织的平衡是不稳定的：
•外部环境恶化造成诱因来源不足；
•组织成员的需求标准总在慢慢提高，由此破坏平衡；
•组织必须通过不断地发展壮大来增加组织所掌握的诱因；
6、权威接受论
（1）权威取决于下级人员的接受命令：
①管理者的权威不是来自上级的授予，而是来自由下而上的认可；
②权威大小和指挥权力有无取决于下级人员接受命令的程度，单凭职权发号施令不足取，重要的是取得下级的同意，支持与合作
（2）权威被接受的条件：
①命令明确；
②命令与组织目标一致；
③命令与个人利益一致；
④命令没有超出接受者的体力与精力之许可；
（3）无差异范围；
服从（接受）范围，指一个人不按个人的价值观去衡量和检验指示、命令和建议的是非曲直，就直接予以承认和执行；
服从范围的大小取决于组织成员感到诱因超过自己贡献的程度以及组织成员所归属的团体的态度；
（4）管理者强化正式权威的方法：
A、激励组织成员，从内心角度扩大成员的接受范围；
B、设法培养良好的团体态度；
C、出以公心，以组织目标为准作出决策，对组织负责；
D、建立和改善信息交流渠道，使之能准确、及时地传递信息；
E、不要仅仅依赖职权，要把职权与才能、威信结合起来；
（5）两种权威论：
领导者与下级人员之间的权威关系有两种：
职位权威与领导权威；
•职位权威由管理职位和等级制本身所决定；
•领导权威由领导者的才能、知识水平和威信所决定；
•此两种权威结合为一体，能极大扩展下属的接受范围。
7、组织决策论
（1）组织中的决策分为个人决策与组织决策两类：
人决策：
个人出自于个人动机而参加组织的决定，是出自于个人人格的决策；
组织决策：
指组织目标上考虑的有关组织活动的决定，一种出于组织意图的非人格的理性决策；
（2）组织决策的两个客观因素：
组织目标与环境：
织目标是独立于个人动机的，具有客观性；
•环境是对实现组织目标起制约或推动作用的各种客观条件；
（3）管理者决策工作有三个来源①对上级指示的具体，做出适合本部门单位的决策；
②下级人员遇到困难纠纷时请求做出裁决；
③管理者独立地、创造性地发现问题解决问题；
（4）决策的方法与艺术：
①应积极、创造性地发现和处理职责范围内的决策问题；
应仅仅去处理下级人员无法有效处理的决策问题；
②对现在不适当的问题不作决策；
③时机不成熟时不作决策；
④对不能有效实行的事不作决策；
⑤对应该由决策别人决定的事不作决策；
（5）决策的思维过程：
决策从本质上是一种解决问题的思维活动，有两类基本的思考过程：
①逻辑过程：
即能够用语言或符号表达的自觉思考过程，也即推过程；
②非逻辑过程：
不能用语言表达的判断过程，表现为快速的直觉反应，对决策工作也很重要；
对巴纳德组织理论的评价
1、贡献性：
现代管理理论之父
巴纳德开创了现在组织管理和行政管理研究的许多重要途径，而且还提出了许多具有重大理论价值和实际意义的根本性概念和观点。
被誉为“现代管理理论之父”。
（1）独创性：
创立系统组织理论：
•最早把系统理论和社会学知识应用于管理领域，提出系统组织观，创立了社会系统学派，对后世影响深远；
•系统观的价值：
改变了人们描述和分析组织各个部分的做法，将注意力从组织的各个部分转移到各个部分之间的相互关系，转移到整体，强调不能孤立地看待和处理各个问题，而应当认识到它们的相互影响。
（2）动态的分析方法：
从心理学和社会学的角度将管理研究向前推进了一大步；
（3）开创性：
①首先对“沟通”，“动机”，“决策”，“目标”和“组织关系”等问题进行了开创性的专题研究；
②其提出“非正式组织”，“决策”，权威，信息沟通等概念或范畴，后来均成为管理学界研究的重要课题；
③其权威接受论对权威提出的全新看法，颇具启发性；
2、理论的不完善性：
1）没有提出切实可靠的衡量诱因与贡献平衡的尺度，易陷入循环论；
2）组织决策论对决策要领的分析不够深刻，轻视了高层管理者面向外部环境的决策任务；
第七讲：
西蒙的行为主义行政学说美国人，大学教授，公职人员，管理顾问，行为主义学派的中坚力量；
代表作：
《行政行为——行政组织决策过程的研究》；
西蒙行政学思想的主要内容
（一）、行政谚语：
对传统行政学理论的批判
（1）传统的行政原则并非科学原则，而是行政谚语；
（2）行政学必须在研究方法上寻找新的途径，只有提出新的研究方法才能建立真正的行政原则；
（二）、行政学研究方法论
（1）事实与价值的区分
A、理论的区分：
–价值命题是关于偏好的表达，应然问题，规范性陈述，；
–事实命题是关于客观世界上可观察的事物及其运作方式的陈述，是然问题，描述性陈述；
B、实践的辨别–之一：
手段与目的的区别；
–之二：
可供选择的行为与行为的后果的区别；
C、以事实与价值的区分来区分政策问题与行政问题，从而界定行政学的研究对象与范围；
–政策问题：
价值因素居重；
–行政问题：
事实居重；
（2）操作定义：
凡用于科学研究的名词定义必须是操作性的，即名词的定义是与实证观察的事实和情况相一致的；
（3）概念工具：
•行政学研究首先要建立的是一系列的概念，作为建立这一学科的理论和原则的工具；
•分析单位：
复杂的整体现象包含了各种具体的特殊的层次，每一个层次都有一些基本的分析单位，一个分析单位也就是一个概念；
（三）、行政决策论
1、行政学研究应以决策研究作为重点•决策理论的目的即在于为行政学构造一个概念框架体系：
决策行为去研究行政的理由：
传统行政学讨论都只注意“执行”，即“行动”和“做”，而不注意“行动”或做之前的“决策”；
组织中的操作人员非操作人员对组织目标的实现都很重要，都需要做决策；
传统行政学对组织的说明过于简化、肤浅而且不切合实际，过分重视权力因素而忽略其他同样重要的因素，而对一个组织状况科学恰当的描述，应是对组织中每一个人做什么以及做决策受到何种影响的描述；
所谓好的或正确的行政行为在本
升级会员 