我国邻避冲突治理的基本思路与切入点Word格式.docx
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（二）决策依据的标准无法统一（不一致）
邻避设施到底有没有风险？
多安全才算足够安全？
对于此类问题，首先，冲突各方的认定不一致。
在公众看来，邻避设施只要置于自己住宅附近就存在现实的和潜在的威胁，不能掉以轻心。
然而，政府和相关企业总是坚称“我们的厂房是安全的，我们的技术是信得过的，我们的防护措施是到位的，我们可以有效处理任何意外问题”，总是要求公众“尽可放宽心”，闭口不谈设施本身的风险；
或者只向公众公开邻避设施某些可控的风险指标，有意忽略其他严重安全事故所可能导致的不可逆转的危害。
其次，冲突各方对风险度量和测算的标准难以统一。
技术专家认为，所谓风险就是危害发生的概率与死亡人数的乘积，运用这一标准，他们测算出邻避设施项目的“客观”风险水平，并依据对现有安全技术的信任得出风险较低的结论。
但是，设施附近的居民并不完全接受这种解释，他们会结合自己的生活经验和其他间接知识建构邻避设施的风险认知，往往会高估其风险水平，甚至出现过度的“想象”。
难办的是，无论技术专家认为的极低风险还是附近公众认定的极高风险，都无法在现实中得到简单的验证，且低会低到什么水平？
高又会高到什么程度？
双方都说不清、道不明。
（三）决策过程中的价值观冲突难以调和（不妥协）
某些邻避设施项目久拖不决，还源于利益相关各方的价值观冲突难以调和。
价值观是人们所有行动的源头，各种看似杂乱无章的行为都可以在这个源头中找到解释。
在特定的抗争场域中，行动者秉持的价值观念直接影响其对某一事件的定性，并为行动的情感激发和态度酝酿奠定基础。
对于各级政府而言，发展经济依然是其首要任务，秉持经济发展观，对资源进行开发利用，创造更大的经济效益是政府行为的核心目标。
在“开发主义”的指引下，政府当然会大力宣传邻避设施对社会的益处，宣称这些公共基础设施的大规模投资会带来更多的GDP增长和就业机会，也会带来更多的税收并为各项事业的发展提供更雄厚的财力资源。
政府和厂商在论证邻避设施项目时也不仅仅进行“成本-收益”核算，他们还会打着“科学主义”的大旗，让专家进行复杂的技术安全风险评估和项目环境影响评估，试图借此说服公众接受邻避设施。
与之相对，邻避设施附近的居民秉持的多是“后物质主义”（Post-materialism），不再因温饱问题而无条件地赞同各类开发项目，强烈的风险意识和对生活环境品质的追求使其逐步认同“环保主义”，并以此占据道德的制高点。
从这个角度看，邻避冲突就是价值观冲突，“开发主义”、“科学主义”和“环保主义”价值观各不相让。
（四）决策过程中的参与地位不平等（不参与）
邻避设施项目的决策要有公众的参与，这是公共政策的一个必备环节。
但是，现实决策过程中各方的地位并不平等，政府、专家和厂商有机会排除公众的合理诉求，不让公众涉足决策过程的核心部分；
而当政府迫于舆论压力不得不邀请公众参与的时候，又可能会用肤浅的、表面化的民意调查来代替实实在在的公众意见征询，搞虚假参与；
政府和厂商运用自身信息和资源的优势，凭借其拥有的舆论工具对公众进行“风险教育”，将理应双向平等的风险沟通变成了单向的风险可接受性操控。
总之，地位上的优越感容易让管理者忽视沟通对象的实际要求而变得“官僚主义”起来，结果，公众一方总是处在信息接收与询问的位置，而政府机构却每每答非所问。
公众发现自己总是被利用而不是被尊重，最终便选择放弃正式的参与途径，转而抵制邻避设施项目的落地。
二邻避决策困境的原因解析
（一）政府在决策权力方面的垄断
邻避冲突的管理困境在很大程度上是政府过分垄断决策权而轻视公众意见所致。
这种政策过程的垄断首先表现为项目决策的自我闭合性。
是否建设邻避设施、在哪里建设、如何建设，所有这些关键议题都由政府自身的行政与技术系统来决断，对于那些重大的基础性、能源性设施项目的决策，政府还会以涉及国家战略和国家秘密为由垄断所有的决策权力。
决策垄断其次表现为政府态度的傲慢，这又源于其对邻避设施核心风险信息的独占优势。
比如，项目的环境影响评价信息发布不及时，发布的信息不完整，或者只发布有利的信息而隐藏风险信息等。
政府不但垄断邻避设施项目的决策过程，还会为自己的这种行为寻求合理化解释，通常的做法是斥责公众对邻避设施充满“无知”的想象，将邻避设施附近居民的抵制行为说成是“无理取闹”或“自利行为”，而自己则以人民群众利益代言人的身份，理所当然地继续垄断公共政策。
（二）不确定性给技术专家的风险评估带来障碍
生活中充满了不确定性。
当人们在处理不确定性的认知过程中把误差和偏倚引进判断时，常常不能够正确地认知事实。
[1]邻避设施的安全性在很大程度上都属于技术性难题。
邻避冲突管理包含了安全分析、绩效评估、环境影响评估和社会稳定风险评估，这些分析和评估无一例外地都需要技术专家的参与，而技术本身的不确定性导致这些分析评估并不能做到“万无一失”，从而增加了邻避冲突管理决策的难度。
这些技术难题包括：
技术体系没有考虑到邻避设施安全防护中人为误差对技术系统产生的严重影响，比如在日本福岛核事故中，反应堆电力系统的设计缺陷造成的严重后果就属于这类难题；
技术分析不能对邻避设施带来的风险进行整体性评价，只是关注某个特定的需要或指标而不及其他，比如技术专家只重视垃圾焚烧后可回收、再利用带来的收益，而没有注意到焚烧带来的大气污染；
科学评估对某些风险的累积效应的辨识具有滞后性，比如能源类设施对周边环境的慢性影响以及对附近居民遭受辐射剂量的缓慢积累，其后果的评估难度较大，时间跨度太长，技术专家对其只能进行数理模型推导，并无直接证据，等等。
（三）营运企业在“风险-收益”评估方面困难重重
尽管营运邻避设施的企业带有一定的公共性和公益性，但作为企业，它们依然首先要考虑营运设施的成本（风险）与收益问题。
一方面，营运邻避设施的企业很少会把设施具有的某些内外风险（如企业对安全生产监管的松懈所导致的安全事故成本，邻避设施遭遇居民抵制所隐含的社会稳定风险成本）看作营运成本的必要组成部分，这是因为企业对自身的技术安全性能存在过分的信心，并把邻避设施遭遇居民抗议等社会不稳定问题当作政府的工作而推卸自身的责任。
另一方面，企业在考虑收益的时候基本上只核算经济收益，而很少核算或扣减邻避设施运行过程中产生的非经济后果（如核电厂运行时对生态环境的破坏效应，对附近居民健康的损害等），这又源于此类非经济后果无法准确地用经济方法加以核算，或者计算出来的数字远远超过企业的承受能力（比如巨额的生态补偿和居民健康医疗费用等），它们自然就不在企业的考虑之中了。
（四）公众对邻避设施风险的理解存在“误区”
在邻避设施附近居住的人对设施的反感和抵制，直接原因是他们对这些设施潜在风险和现实危害的担忧，加之邻避设施本身技术含量高、安全技术指标复杂难懂，又进一步加深了居民的疑虑。
说服和教育公众正确理解风险、理性判断风险甚至自由裁量风险，让他们做出合意的风险行为，这本身就是“风险”极高的事情。
[2]一旦居民感觉到邻避设施的不同程度的威胁，产生了恐惧情绪，他们对相关信息的选择和认知就容易发生偏差，对邻避设施的风险辨别就容易发生错误。
居民对邻避设施的负面印象一旦形成，就会异乎寻常地持久，这些先入为主的印象可能成为下一步认知与判断的基础。
这时即便是邻避设施的主管部门和营运机构给出了技术安全性承诺，“顽固”的居民也会对管理机构的新证据进行筛选：
与自己原有观念一致的证据得以采纳，反之则被视为政府和营运企业的狡辩和托词从而统统加以拒绝。
三解困的基本思路与建议
（一）给政府的建议
作为公共基础性投入，政府主导邻避设施的决策既不可避免，也无可争议，完全的市场化或者依靠分散的个人意见是无法有效完成决策的。
邻避设施项目的技术特征自然造就了技术官僚体系的垄断，并模糊了风险制造者的责任。
这时候政府更需要清醒地认识到自身的局限，以更加开放的姿态进行决策，尽可能地避免可能发生的邻避冲突。
要知道，公众广泛的政治参与可以稳妥地矫正政府的行动与公民的意愿和选择之间的矛盾。
[3]因此，政府决策可以从以下几个方面进行改善。
第一，在决策问题确定与议题设置阶段，政府要认真考虑公众的风险偏好，鼓励公众的决策参与和监督。
如果政府大包大揽，企图通过技术官僚处理邻避设施项目中的所有安全隐患，那么必将陷入无休止的、超负荷的工作中而不能自拔，随后产生的懈怠和应付又会造成更大的危害。
因此，政府应当鼓励利益相关者都参与到邻避设施项目的决策中来，让各方充分讨论各自的风险偏好。
要避免社会稳定风险评估与环境影响评估中的“表面文章和走过场”，因为这种肤浅的民意征询只会引起公众的反感和抵制。
哪怕是对邻避设施最坚决的质疑与反对声音，也有其合理性，政府需要耐心听取，并给予解答和回应。
要摒弃那种“老百姓科学素养低，什么也不懂，只会无理取闹”的传统管制思维，用包容和开放的理念和实际行动，欢迎并提供机会让利益各方参与并监督决策过程。
要避免决策时的“操纵公众意见”嫌疑，认清意见征询方法的优点和缺陷，不能用“调查技术”造出一个“完全一致”的民意结果，那样只会让邻避冲突变得更糟。
第二，在决策形成阶段，注意理顺邻避设施风险决策的逻辑顺序。
政府作为邻避设施项目的最后决策者，必须明确其风险管理的优先顺序。
那些明显且容易被忽略的环节需要得到优先的考虑和执行。
这包括：
①确认邻避设施修建和营运过程中具有最大潜在灾难性的后果（也许这个后果的概率极低，但影响却是致命的），对这一问题的关注和强调可以有效缓解公众的恐慌；
②关注那些会给政府和营运企业的诚信和形象带来极大负面影响的后果，任何有关邻避设施决策中的“丑闻”和负面信息都会严重损害公共信任，导致很难挽回的结果，政府需要接受以往的教训，保持并增加自身的美誉度而不是相反；
③重视邻避设施修建地的弱势群体的声音和观点。
政府要确保这部分居民的权益得到维护，他们的参与机会的满足程度将极大地影响冲突发生的可能性及发生后的激烈程度。
第三，在决策的合法化与执行阶段，需要优化决策体制和机制。
改善政府在邻避冲突管理上的决策质量，依赖于一个健全的法律法规体系，通过法律法规建立邻避设施安全规范和管理制度，审查邻避设施项目的可行性，追究其中的违规主体的责任。
在有关邻避设施风险决策和管理的专门机构建制方面，不能只是在政府内部成立一个既负责技术研发，又负责安全管理的机构，而应成立一个广泛参与的、相对独立的“邻避设施风险管理委员会”，给予其持续的职能权限和资源支持来保证其完成日常管理与应急管理的高效转换。
在决策执行阶段，政府应该发出明确的、清晰的决策意愿，并给出可以执行的命令。
为此，中央政府有关部门（如国家发改委）要清楚无误地表达政府针对邻避设施项目的执行计划，并明确中央和地方政府的权责界限。
邻避设施项目决策一旦通过，政府的职责就变为监督并推动决策的落实。
（二）给专家的建议
第一，在决策确定阶段，专家需要考虑所有可行的决策选项。
邻避设施的风险（潜在的安全隐患）需要技术专家将其解释为一条因果链。
这个链条起于人的某种需要，终止于某种技术（设施）的有害后果。
[4]几乎每一项邻避设施的决策都会牵涉这个因果链条中相应的行为及其后果。
为了减少公众对邻避设施的抵制行为，技术专家在决策中所要做的就是尽可能考虑到上述每个环节中的风险及其解决的选项。
一般来讲，专家可以选择说服决策层和公众改变需求（这非常困难），但也可以选择变革技术，从技术层面缓解风险后果，给出预防邻避设施突发事故的计划。
比如，在有关核电站建设营运的决策中，技术专家不仅要考虑修建核电站可以满足社会经济发展对电力的需要，更要认真评估核电站的安全防护措施，抑或是更深入地讨论解决所需电力的替代选项，研发新型能源补充、替代核能的可行性等。
技术决策者还应该明确在一次决策中哪些可能的选项被排除了，后果会如何？
这样的考虑有利于排除安全隐患。
第二，在决策形成阶段，专家应当科学且通俗地表达关于邻避设施的技术分析和建议。
首先，使用标准的表述方式阐释安全说明。
在技术分析报告中，使用相同的术语和格式将有利于对安全问题的澄清与比较，也有利于公众的学习和理解。
对于外行人来说，邻避设施的技术说明就像外语一样难以理解，如果决策部门再委托多个技术领域的专家使用各自领域的专业术语和概念来阐释安全说明，那么公众就会更加困惑。
其次，详细说明技术分析的资料来源和可能存在的偏差，让安全分析的全面性得到澄清。
证明邻避设施安全性的资料不应该只是来自项目的支持者，还要广泛采纳反对者的意见。
技术专家要向公众坦白安全分析报告中某些被忽略的内容以及被忽略的原因，这种坦白可以减少公众产生被欺骗的感觉，进而澄清邻避设施项目决策部门真正想要讨论和表达的问题的合理性，让人们理解即便是科学的技术分析过程也同样存在限制和疏漏。
最后，将技术术语和观点转化成通俗的总结性结论，给出一个具有概括性且公众易于理解的解释，并对结论的可靠性做出担保，这会减轻公众对邻避设施的疑虑。
为了避免技术专家的结论存在主观上的偏差，可以要求专家组成员公开与邻避设施及其营运企业的相关经济关联，以便公众监督。
第三，在决策执行阶段，专家需要找出邻避设施项目不确定性的所有来源并提出解决措施。
从技术原则上来讲，决策的执行应该先逐一罗列出那些安全隐患和项目的不确定性，然后才有可能想办法排除它们。
邻避设施中的技术不确定性包括：
科学知识不足或者现有科学系统内部对邻避设施的风险问题存在争论；
政府的政绩压力或者资源限制使得技术风险的规避不能按照原计划实施；
社会各个利益群体对于设施的价值判断有冲突（附近居民与全体公民之间，居民与政府、企业之间，社会经济发展与环境保护之间的冲突）；
专家系统自身的技术缺陷等。
在执行邻避设施项目决策时，技术专家的分析应该完整地表述上述不确定性，不仅要把它们展示出来，更应该提出进一步改善决策质量的建议。
第四，在决策评估阶段，专家需要考虑邻避设施所包含的主要决策后果。
从实践来看，技术专家给政府和相关企业提供的决策分析方案一开始只是帮助其解决经济问题，邻避设施的成本-效益分析被列在了技术方案的重要位置。
但这只是决策后果的一个方面，随着邻避设施营运时间的延长，其产生的非经济后果（环境影响、社会稳定影响等）都将逐步显露。
从公共决策效果的评估角度来看，环境后果和社会稳定后果的影响力甚至超过经济效益，对此技术专家不能不认真考虑。
政府和企业看重的是邻避设施项目的货币化效应，但是技术专家应该说服他们关注设施的环境影响和社会稳定影响，可以将环境后果和社会稳定问题转换成可度量的经济指标，策略性地将这些指标解读为人们愿意花钱去获得或者排除的效果。
这样做既可以包含邻避设施项目带来的环境恶化对居民健康影响的经济后果，又包含邻避设施管理不当带来的社会稳定风险和“维稳”的成本考量。
（三）给营运企业的建议
政府和技术专家制定的决策最终还得由邻避设施的营运企业来执行。
因此，企业方应当全程参与项目决策，并承担相应的社会责任。
现代社会的许多邻避设施，其技术的复杂性让营运企业的“安全保证”显得那么言过其实，反而加重公众的不信任。
与其信誓旦旦，不如开诚布公，那些承认安全隐患存在可能性的企业更容易发现早期的风险并发出预警信号。
第一，在决策形成阶段，营运企业应该明确地表述那些由自己制造却无法由自己独自承担的风险后果的处置问题。
大多数邻避设施，比如核电站、加油站、垃圾焚烧厂等一旦发生严重事故，其造成的损失要超过它们原先创造的价值。
虽然法律法规对于邻避设施的安全事故有处置规定，可这些“有限”的规则无法处置事故带给公众和环境的“无限”的危害，随之而来的无休止的事故赔偿和公民诉讼可能会让营运企业破产倒闭。
那么又如何解决这个问题呢？
可行的思路是在决策形成阶段，企业就要求政府作为最后的安全担保机构，政府从企业上缴的利税中抽取一部分再加上财政补贴建立专门的担保账户，用于事故清偿。
这种做法或许只能限于公共邻避设施，因为这些设施是公共资金投资兴建的，公民可以接受政府用纳税人的钱补贴营运企业以确保其安全可靠。
第二，在决策执行阶段，企业应该客观真实地公布营运设施的相关技术信息，提高安全信息发布的质量，包括发布更加全面的风险信息，适当提高信息发布的频率。
这可以使得公众更好地控制他们所接触的各种风险，随时掌握某些危险指标的变化，逐步形成良好的风险规避习惯。
营运企业还应加强与公众尤其是附近居民的沟通，特别是关于安全的限度及其代价的告知，让公众明白其中的因果逻辑，并认识到任何邻避设施的“零风险”是不存在的，从而形成健康的风险意识。
诸如此类的公众教育也是邻避设施营运企业的应有责任。
第三，在决策评估阶段，企业应增强对应急管理机制的认知能力和建设水平。
邻避设施的营运企业必须找出那些阻碍自身安全意识提升和风险规避措施实施的各种因素及其来源，更好地识别内部潜在的危险，纠正以往风险管理中单纯修修补补、“亡羊补牢”的做法。
最为关键的是，邻避设施营运企业需要克服安全自满情绪和安全性警觉萎缩的状况。
所谓“安全性警觉萎缩”是指，一个组织一开始对安全问题的关注程度通常高于平均水平，但经过一段时间之后，若干安全制度和实际控制措施的执行和落实往往就会大打折扣。
避免“安全性警觉萎缩”，需要邻避设施的营运企业在充分考虑当前利益的同时，还要更多地面向未来，在组织和技术流程上设计出能够更好地减少风险的制度规则并持之以恒地执行。
（四）给公众参与的建议
邻避设施项目的决策越早让公众参与，其后遭遇公众抵制的可能性就越小。
公众参与虽然可能会延长邻避设施项目决策的时间，却可以大大缩短决策后实施的时间，并让邻避设施的建设和营运持续平稳。
公众的参与在解决邻避冲突中的地位无可替代，问题在于公众自身应该做好哪些准备，才能更好地参与并发挥应有的作用。
首先，公众要明确自身参与邻避设施项目决策的责任。
参与是公众应有的权利，但一旦参与决策，那么公众也应该清楚自己应尽的义务。
这些义务就是公众参与决策的责任，主要包括：
①理解邻避设施风险的能力，尤其是对风险概率问题的理解（比如参与核电设施项目决策的公众就应该知晓，核电站不会像原子弹那样轻易被引爆）；
②理性分析的能力，参与决策的公众不能一味抵制项目，尽量不要提出任何邻避设施项目的方案都做不到的要求（如零风险），这样的要求只会延迟各方沟通的进程。
如果强大的舆论压力让政府采纳了一个似乎可以做到“零风险”的决策，那么这个决策很可能也是一个既不合理，成本又极高的选择。
参与决策的公众还要有强烈的社会责任感，他们提出的有关邻避设施项目的决策意见和改进措施不仅要立足自身利益的考虑，还应该涉及这个选择的社会影响。
比如，如果邻避设施是社会所必需的，那么设施附近的居民提出不要“在自己后院”修建，就意味着要在其他社区附近修建，“己所不欲却施于人”的建议并不利于整个社会的团结。
其次，参与邻避设施项目决策的公众提出的反对意见或者修改建议应该有理可循。
如果只是提“设施有危险，我们反对”这类情绪化的诉求，是很难说服政府、技术专家和相关企业的。
尽管在很多时候，公众的这种情绪表达颇具政治压力，却不利于各方的协商与沟通。
因此，参与邻避设施项目决策的公众应该做好充分的准备，在能力所及的范围内有理有据地提出反对依据和修改完善的建议。
这些准备包括：
①充分发挥自身“本地化”的优势，收集一些政府和专家不知道的危险证据，用这些信息说明邻避设施项目决策的不完善之处，让决策部门调整自己关于“风险-收益”的原有估计和判断；
②学习专家所提供的风险分析工具和决策的方法与思路，只有弄清楚对方使用的这些工具和方法的优缺点，才能更加有效地参与决策，针对技术分析工具和方法的缺陷提出自己的反对理由。
这就要求公众当中要有热心群体事务且愿意学习的成员，他们既不会“无厘头”地反对，也不会被技术专家的专业权威所迷惑。
在绝大多数情况下，由于政府、技术专家和营运企业掌握着优势资源，他们对邻避设施项目进行了他们认为的详尽的风险评估。
在风险决策时，只要一方提供了高质量的方案，那么另一方就只能处在劣势地位。
为了改变这种不利的局面，有志于参与邻避设施项目决策的公众就应该善于从政府和企业那里争取到技术和经济支持，为自身及其代表的群体的合理诉求提供依据。
第二节源头治理切入点之邻避决策稳评
正如前文所述，治理邻避冲突需从源头入手，在邻避设施（项目）准备决策之初开展社会稳定风险评估，可以科学地识别决策蕴含的主要风险类型，厘清各类风险的发生机制和传导效果，提前做好风险防范和社会矛盾化解工作，从而将诱发社会冲突的因素有效减少甚至规避。
邻避设施大多属于重大项目工程，中国的社会稳定风险评估也主要针对项目工程和公共政策两大类重大事项。
因此，开展邻避设施决策的社会稳定风险评估需要首先了解中央和地方党委、政府关于重大决策社会稳定风险评估的一般性规定。
作为政策导向型研究，本节主要的研究目标并非构建理论而是为在源头解开“邻避死结”寻找行之有效的办法。
为此，调研选取了S省的四个地市进行，调查和访谈对象主要是邻避设施项目审批机关（如省市的发改委工作人员、环境保护机关工作人员、国土资源局工作人员、地市的城市投资建设集团工作人员等）、邻避设施项目社会稳定风险评估机构（如地市的“维稳办”工作人员、具有资质的“环评”和“稳评”机构等）、邻避设施项目周边居民和企事业单位代表等。
资料的收集主要以座谈会和深度访谈的方式进行，先通过焦点组访谈法获取与会人员对研究问题的基本认知和大致的意见，然后再从中选取部分了解情况的人员进行多次深度访谈，以获得他们对开展社会稳定风险评估工作时所面临的问题及其内在的原因的详细说明，为对策建议提供真实可靠的现实依据。
重大决策（事项）的社会稳定风险评估，起初是由地方政府为处理复杂的社会矛盾、完成繁重的维稳任务而摸索出来的一种工作方法，带有地方性和权宜性。
但随着其不断地深入，中央和地方政府发现稳评确实具有社会矛盾化解与社会风险预警的积极功能，故而稳评逐步成为相对制度化和模式化的社会治理创新成果被加以复制与推广。
一当前国内社会稳定风险评估的现状
（一）稳评实践的地方经验概括
稳评的提出、发展与逐步成熟分为三个阶段，分别以三种模式为代表。
1.先行先试阶段的遂宁模式
2004年，四川省遂宁市尝试建立重大工程建设项目的稳定风险预测评估制度，
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