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辖8个镇、18个乡、3个农林牧场，总人口95万。

泗洪县座落于苏北高速公路网内，宁宿徐高速公路纵横南北，徐宿淮盐、京福高速公路从县境以北横跨，南连长江下游各港口，北接徐州观音机场，东临洪泽湖。

交通条件便利。

城头乡位于泗洪县东南部距县城18公里，地处洪泽湖西岸。

全乡下辖14个村民委员会和9个国营分场，110个村民小组，共4011户，总人口19006人。

二、原规划实施情况、存在问题及调整的重要性

原城头乡1997—2010年土地利用总体规划是实现社会经济发展战略规划，促进我乡经济、科技、社会协调发展，实现土地合理利用的基础和保证，是根据“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地”的基本国策及“一要吃饭，二要建设，三要保护环境”的原则编制的，在确立我乡的土地利用方向和结构、科学分配土地资源，改善土地利用的生态效益和经济效益，促进乡域经济协调发展等方面起到了应有作用。

（一）原规划实施情况

1.用地指标纳入了乡国民经济和社会发展计划管理，实行领导目标管理责任制；

2.规划得到了稳步实施，耕地得到了有效保护；

3.乡国土资源所根据规划制订了年度土地利用计划，并逐步落实了总体规划中各项控制指标；

4.按照规划要求，在土地开发、利用、整治、保护方面做了大量的工作，取得了一定的经济效益和社会效益；

5.开展了土地利用动态监测，着重加强了规划的实施、指导、督促检查工作，确保土地利用的良性循环。

（二）存在的问题

1.原规划自1998年完成并实施以来，随着时间的推移，原规划所依赖的基础条件发生了较大变化，特别是农村经济结构的调整、农村城镇化进程的加快、城镇体系规划战略的调整以及由于行政区划调整等引起的原土地利用总体规划主要控制指标、规划布局发生变化，在一定程度上缺乏现势性，不能充分发挥土地利用总体规划在国土资源管理中的龙头作用。

2.原规划没有充分考虑到农业产业结构调整对土地利用结构布局的影响，对新出现的土地需求预见性不强，使得原规划在实施中不断遇到新的问题和新的挑战。

3.土地利用分区未突出土地用途管制，土地利用分区不够明确。

4.土地开发、利用、整治、保护未制订详细的规划，在定位、定量上不够准确。

5.未突出编制规划与实施规划并重的原则，尤其建设用地区和后备资源开发区定位、定量与经济发展用地实际需求出入较大，同时缺乏实施规划的科学性和可行性。

6.耕地“占一补一”的政策在规划中未详细体现，对土地的利用和补充耕地缺乏可行性论证。

（三）调整土地利用总体规划的重要性

土地利用总体规划是土地管理的龙头，应符合社会经济发展的目标。

随着社会经济的加速发展，原规划的现势性与可操作性已经滞后，为了对社会经济的发展提供土地保证，对原规划进行必要的调整已提上议事日程。

此次调整的意义十分明确，主要表现在以下几方面：

1.调整土地利用总体规划是加快农业和农村现代化建设的迫切需要。

在农业和农村现代化建设过程中，必须进一步优化城镇、村庄和基本农田的布局，使其成为一个完整统一的有机整体，形成城镇和农村相协调、居民点和农田相衬托的新格局，而新的土地利用规划正是调整这一格局的重要依据。

因此，调整土地利用总体规划，增强其科学性、可行性，对于促进农业和农村现代化建设显得尤为重要。

2.调整土地利用总体规划是实现土地资源可持续利用的必然选择。

新《土地管理法》实施以来，土地利用管理日益加强，而现有的规划在实施中存在的问题也不断显现，分散、平均的建设用地布局越来越不适应新形势下土地管理的要求。

因此，有必要进一步科学准确地测定建设用地规模、范围，预留必要的发展用地，把有限的用地指标落实到合适的地块上，使有限的土地资源得到最优的配置。

3.调整土地利用总体规划是适应行政区划调整的客观要求。

行政区划调整后，中心镇、中心村的管辖范围、数量和布局都进行了全面调整，人口分布和资源需求也随之发生了较大的变化，有必要对原土地利用总体规划进行调整。

三、规划调整完善的重点

1.贯彻落实国土资源部《关于加强耕地保护促进经济发展若干政策措施的通知》（国土资发[2000]408号）文件精神，在规划中落实规划建设用地置换指标和农用地整理折抵指标，解决经济发展和城镇发展的空间布局问题。

2.按照乡镇经济发展和城镇化发展的需要，围绕实现保障城乡建设发展用地需求和切实保护耕地的“双保”目标，按照“三集中一调整”和“内部挖潜、有进有退、有保有控”的原则，合理调整建设用地布局。

3.合理调整基本农田保护区的布局，进一步落实基本农田保护区面积。

四、规划调整的简要过程

按照江苏省国土资源厅《关于积极开展乡镇土地利用总体规划调整完善工作进一步落实基本农田保护区面积的通知》（苏国土资发[2002]11号）文件精神及省国土资源厅和宿迁市、泗洪县国土资源局的统一部署，我乡自2002年10月至2002年12月，历时3个月，依据原土地利用总体规划，结合实际，完成了城头乡土地利用总体规划调整工作。

（一）组织领导

为了做好土地利用总体规划的调整工作，乡政府成立以分管乡长为领导的工作领导小组，设立办公室，抽调有关技术人员，制订工作计划。

（二）广泛宣传

在规划调整时，我们采取多种形式面向社会各个阶层广泛宣传了规划调整的重要意义，使广大干部群众充分认识到规划的地位和作用。

提倡“开门编规划”，广泛征集社会各方面的意见，集思广益，公示规划成果，吸引公众参与规划的调整和监督执行。

（三）精心组织

在调整过程中，乡政府主要领导亲自过问，并充分发挥乡土地利用总体规划领导小组的组织和协调作用，成立专门工作班子，解决规划调整所需的人力、财力、物力。

同时请江苏省土地勘测规划院的技术人员对业务人员进行技术培训，提高了他们的业务水平，尤其是把新《土地管理法》颁布以来国家、省出台的一系列政策、技术规程学深学透。

国土、建设、规划、计生、财政、交通、环保、农业、多管、乡镇企业等相关部门密切配合、通力合作，主动提供资料，做好衔接。

规划调整各阶段取得的成果均提交乡政府、人大讨论修改，并形成认定意见，经城头乡人大审议通过后上报审批。

（四）科学编制

1.资料的收集：

此次规划期间收集了《泗洪县城头乡国民经济和社会发展“十五”计划及2010年远景目标纲要》、1997—2010年土地利用总体规划资料、集镇建设总体规划资料、“两区”划定资料、一九九六年土地利用现状变更调查资料（包括数据、图件和报告）、人口资料、交通、水利、农业等各项专业规划资料，为土地规划与相关专业规划的衔接提供了依据。

2.分析研究、制定方案：

（五）加强考核

为使调整的规划及早付诸实施，乡政府和土地管理所将规划调整工作作为2003年的一项重要内容，列入年度工作目标任务，制定切实可行的考核制度，加强考核监督的力度，确保这次规划调整工作按时、按质完成。

（六）完成成果和组织报批

按照土地利用规划的成果要求，此次规划注重资料的完善和整理，形成了下列规范的规划文本：

1.《泗洪县城头乡土地利用总体规划》文本；

2.《泗洪县城头乡土地利用总体规划》说明；

3.泗洪县城头乡土地利用现状图（1:

1万）；

4.泗洪县城头乡土地利用总体规划图（1:

1万）。

在规划调整过程中，着重对指标落实、用途分区和规划措施等方面进行反复研究、讨论，形成的方案经乡党委、政府、人大及群众代表反复论证、修改，最后形成规划方案。

该方案通过泗洪县土地利用总体规划调整完善办公室及有关专家对规划成果的核查验收，按程序组织报批。

五、调整土地利用总体规划的工作目标、原则和任务

（一）规划调整工作目标：

规划调整工作要针对农业和农村经济发展的新形势，以有利于全面推动农村经济结构战略性调整；

有利于加速农业和农村现代化建设步伐；

有利于加快小城镇建设；

有利于优化配置土地资源和实现农业增效、农民增收为目标，规划小城镇和村庄建设预留区、基本农田保护区、农业产业结构调整区、土地复垦开发与整理区，做到定位、定量、定性、定主、定序，全面提高此次规划的质量，使规划更具科学性、合理性和可操作性。

（二）规划调整必须把握好以下几个原则：

1.严格指标控制的原则。

在此次规划调整中我们严格按照泗洪县原规划分解下达我乡规划期内建设占用耕地量、补充耕地量和净增耕地量等三项控制指标以及基本农田保护总量，做到一分不少，绝不突破，仅根据镇区划调整的实际情况作适当调整，在空间布局上作了相应变动。

2.确保重点项目稳定实施的原则。

位于我乡的国家、省、市级重点项目已在原有规划中作了落实，此次规划调整，保持其数量、位置不变，并根据实际情况进一步深化，以确保重点项目的实施。

3.有利于农业结构调整的原则。

我们将土地质量好、产出率高的农用地优先划入基本农田保护区，以地区特色产品为依托，形成特色产品的规模生产基地和加工区，以做到在保护中调整，在调整中保护，鼓励在不改变农用地性质、不改变承包关系、不破坏现有农田水利设施和灌溉水系的前提下实行用养结合、农林结合，在农用地内部（包括耕地、园地、农田水利设施、养殖水面）进行利用方式的调整。

4.科学安排建设用地的原则。

根据市分解下达我乡有限的建设用地量，我们科学预测了建设用地的时序，优先安排重点项目和近期实施项目；

坚持“盘活存量、集约利用”的原则，充分利用存量土地；

乡工业园区根据我乡的实际情况作相应调整和完善，适应优化乡企业布局的需要；

最大限度地挖掘后备耕地潜力，将土地整理产生的新增耕地折抵为建设占用耕地的补偿指标，用于小城镇基础设施、公益事业建设以及中心村建设，以弥补建设用地指标的严重不足。

5.保持规划连续性的原则。

原编制的乡土地利用总体规划已经通过乡政府的审查和上级政府的审批，并已成为土地用途管制的依据，因此新调整的规划原则上不作大的调整，以保持规划的连续性。

（三）规划调整的任务：

1.结合本地实际，制定完成1997—2010年的土地利用目标、任务和方针的规划方案；

2.确定1997—2010年耕地总量的目标、布局和实施方案；

3.重新落实土地利用规划控制指标，制定本乡城镇村建设及其它非农建设用地规划的控制性要求，并准确定位、定量到土地利用总体规划图上；

4.确定土地利用各用途区及其相应的管制要求；

5.确定土地开发复垦规划、土地整理规划，做到定位、定量，落实到每个地块，以适应新的耕地占补平衡要求；

6.制定实施和管理的相关政策、措施。

六、土地利用目标确定的原则、依据

（一）原则

1、宏观调控原则；

2、用途管制原则；

3、指标控制原则。

（二）依据

1.上级下达的土地利用控制指标；

2.国民经济与社会发展五年计划和十年规划；

3.土地利用现状、利用潜力和各部门对土地的需求；

七、规划调整工作中的几个具体问题的说明

（一）基本数据来源

1.基期土地面积是1996年土地利用现状更新详查数据，从而保证了土地面积的准确和现势性。

2.社会经济情况

各类经济数据均以1996年统计数据为基数，人口以1996年为基数，依据人口自然增长和人口机械增长，预测规划目标人口。

3.文本

成果文本以1997—2010年原城头乡土地利用总体规划修编文本为依据。

4.图件

成果图件以更新详查后的土地利用现状图为底图编绘，图件比例尺1：

1万。

（二）部门用地的协调和平衡

1.各部门、各行业根据各自在规划期内所需实现的具体目标和任务，测算出用地数量及其分布，做出初步的行业用地规划和设想。

2.乡土地利用总体规划领导小组根据《国民经济和社会发展“十五”计划及2010年远景目标纲要》和规划期内的土地需求，按照上级规划要求和下达的三项控制指标，经综合分析、协调、平衡分解用地指标，形成规划文本初稿。

3.将规划文本初稿提请泗洪县土地利用总体规划调整完善领导小组征询意见，在集中各方面的修改建议整理后，形成审议稿，交泗洪县人民政府。

（三）规划方案的可行性

1.基础资料和数据可靠。

本次规划中使用的基础资料是1996年土地更新详查的数据和图件资料，其内容准确可靠。

其它资料，如交通、水利、人口等资料均来自各相关部门，这些资料也是真实可靠的。

2.规划依据较为充分。

调整土地利用总体规划是一项复杂的系统工程，为充分认清我乡土地利用的自然规律及经济规律，在规划调整前进行了土地整理、土地复垦开发、基本农田保护等方面的专题研究。

通过专题研究，为规划调整提供了充分依据。

在这些专题研究的基础上，经过综合分析，形成了规划方案的总体构思和基本框架，增强了规划的可行性。

3.规划方案基本保证了我乡经济发展所需的建设用地，优先安排了重点建设项目的用地，以供给制约和引导需求，统筹安排各业用地。

4.县、镇两级规划的同步完成、同时实施，将各项用地指标落到实处。

5.有实在的规划实施措施，并制订了土地用途管制规则。

6.有具体执行的专门机构，规划一经批准，即由县、镇规划国土管理部门，依据规划方案及年度用地计划，结合日常工作进行实施和管理，充分体现规划的龙头作用。

（四）规划方案的效益评价

土地利用总体规划的目的是衔接和协调好相关规划之间的关系，切实保护好耕地、提高土地利用率，在保证全乡耕地总量动态平衡的前提下，实行土地用途管制，科学合理地配置各业用地，为全乡经济结构的调整和国民经济持续快速发展提供土地保障。

为此，本规划将会实现如下目标：

1、规划目标年保持耕地4737.83公顷。

为全乡经济结构的调整和国民经济持续发展提供土地保障。

2、以公路为主导因素的交通网络进一步健全，为全乡经济建设发展打下坚实的基础。

3、积极盘活存量，充分挖掘存量土地潜力，以弥补建设占用耕地指标的不足。

4、通过土地整理和复垦开发，到目标年增加耕地79.30公顷。

5、确保规划期末基本农田一分不少，贯彻执行“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策。

6、在切实保护耕地的前提下，到目标年净增耕地30.44公顷。

（五）实施规划的条件

1.采用的基础资料准确、可靠。

2.充分体现耕地总量动态平衡、土地资源可持续利用和社会经济、生态综合效益的要求。

3.各项土地利用控制指标得到落实，并具科学性、合理性和可操作性。

4.各业用地协调较好，布局合理，土地利用结构调整依据充分，调控措施可行。

5.耕地占补平衡挂钩措施得到落实。

6.对农地和非农地实行严格用途管制要求，实行土地用途转用规划许可制度。

7.建立和完善保障规划实施的各项管理制度。

8.强化监督和检查机制。

八、土地供需的综合平衡

土地供需综合平衡就是指在土地供需预测分析的基础上，根据国民经济和社会发展规划、产业政策和土地利用目标，按照供给决定需求的原则，对各业用地的需求量进行综合平衡，确定规划期末各类用地规划用地指标。

综合平衡包括两个方面：

一是供给和需求的数量平衡；

二是供给和需求的布局平衡。

（一）建设用地供给

土地供给是决定用地规模和布局的主要因素。

泗洪县下达我乡规划调整建设用地指标是102.30公顷，其中原来下达新增建设占用耕地指标7.33公顷，规划建设用地置换指标10.20公顷，规划农用地整理折抵指标12.00公顷。

（二）建设用地需求

土地需求包括：

国家建设、城镇建设、农民建房、交通、水利等。

需求预测做到了位置明确、合理，用地节约、实施可行。

1.城镇：

城镇建设占用耕地12.50公顷，其它土地72.77公顷，到2010年建制镇用地达130.00公顷。

2.村庄：

实行迁村并点，形成中心村和基层村，村庄建设占用耕地2.50公顷，到2010年村庄建设用地规模达267.09公顷。

3.交通：

公路占用耕地5.53公顷，到2010年交通用地达5.83公顷。

4.独立工矿：

统筹安排好工矿建设用地，从严控制建设占用耕地，优化配置和节约利用土地资源，确保全乡耕地总量动态平衡。

占用耕地5.00公顷，复垦出耕地5.92公顷，到2010年独立工矿用地达12.83公顷。

5.水利：

水利建设占用耕地4.00公顷，到2010年水利设施用地达198.53公顷。

6.其它：

在规划期除上述建设用地以外的其它建设用地未发生变化。

（三）综合平衡

综合平衡是在审核和分析各类用地数量与布局的基础上，主要对各类用地数量和布局进行平衡。

1.土地利用数量平衡。

以核定各类用地供给量与需求量作为用地数量综合平衡的依据。

在农业用地和建设用地之间优先安排农业用地，在农业用地内部优先安排耕地，非农业建设用地内部优先安排交通、水利等基础设施用地，其它建设用地按照产业政策安排。

各类用地的扩大以内涵挖潜为主，集约利用，提高土地产出率；

林牧渔业确需扩大的，应充分利用荒水、荒滩地；

除改善生态环境所必需的用地外，不得占用耕地；

建设用地确需扩大的，应尽量占用劣地，特别控制占用耕地等原则。

2.土地利用布局平衡。

在用地数量平衡基础上，将数量落实到实地，进行布局平衡和结构调整。

在进行综合平衡时，以泗洪县下达的建设占用耕地指标作为依据，根据规划原则和土地供给量安排顺序进行平衡。

在已制定的村镇体系规划范围内，按照近期规划，总用地指标不突破的前提，划定优先供地的范围和数量。

在完成区下达的补充耕地指标、净增耕地指标和确保耕地总量的基础上，对镇及村镇建设用地适度采取“以原村庄用地复垦成耕地后净增面积的60%置换新占土地”的方法，作为建设用地周转用地。

规划编制和实施中，国家和省、市以上交通、水利等重点工程项目，带指标同时落实。

九、城镇人口规模、人均建设用地指标、建设用地规划协调落实情况的说明

（一）城镇人口规模、人均建设用地标准

城镇人口远期到2010年达10997人，人均建设用地118.21M2；

乡村人口达10833人，人均建设用地246.55M2。

（二）建设用地规划协调落实情况

城镇建设用地规划远期到2010年达130.00公顷。

十、土地利用总体规划与城镇规划和“两区”规划的协调和衔接情况

根据规划原则，目前城镇和“两区”用地规划是从不同的侧面对土地利用进行合理安排，是土地利用总体规划的一个重要组成部分，在调整总体规划中应充分重视这些规划成果的重要作用，并与土地利用总体规划做好衔接，协调相互之间的关系。

首先依据已批准的城镇详细总体规划，在土地利用总体规划方案和规划图上得到体现；

其次按照“两区”划定成果，在指标控制下，依据“人均占用指标不能超，每户只能有一处合乎标准的宅基地”的原则划定用地区域。

十一、建设占用耕地与补充耕地

规划期间建设占用耕地29.53公顷，补充耕地71.06公顷。

十二、1997—2010年规划修编主要控制指标实施情况

1.规划修编时泗洪县下达的新增建设占用耕地指标为7.33公顷。

1997—2001年，全乡建设实际没有占用耕地，建设占用耕地指标结余7.33公顷。

2.规划修编时泗洪县下达补充耕地指标46.67公顷。

1997—2001年，全乡实际通过土地开发、复垦、整理实现补充耕地20.00公顷。

3.规划修编时共划定基本农田保护区面积4820.07公顷，基本得到特殊保护，做到基本农田一分不少。

十三、土地用途分区的原则、依据和分区结果

土地用途分区是调整镇级土地利用总体规划的主要内容之一。

土地用途分区是按照土地基本用途的不同规定土地用途区。

土地用途区应以土地适宜性为基础，根据规划原则、土地用途调整次序和社会经济发展需要规定。

（一）土地用途分区的原则

1.规划的连续原则；

2.规划的衔接原则；

3.供给制约和引导需求原则；

4.统筹兼顾的原则；

5.部门和公众参与原则；

6.注重实施原则。

同时，

（1）用途区必须体现土地利用方向、土地主导用途和土地保护、限制、管理措施的相对一致性；

（2）用途分区不受行政区划的限制；

（3）用途分区必须与土地利用调整指标相协调。

（二）土地用途分区的依据

1.土地适宜性；

2.规划的原则；

3.土地用途调整次序；

4.社会经济发展的现状和趋势。

（三）土地用途分区的结果

本乡共有三种土地用途区，即农地区、建设用地区、未利用地区。

1.农地区面积7108.79公顷，其中基本农田保护区4820.07公顷，一般农地区186.17公顷，其它2102.55公顷；

2.建设用地区面积620.74公顷，其中城镇建设区130.00公顷，村镇建设区267.09公顷，其它223.65公顷；

3.未利用地区面积87.54公顷。

十四、调整土地利用总体规划中的几项重点工作

（一）进一步衔接好与中心镇、中心村建设规划之间的关系。

《土地管理法》规定：

城市总体规划、村庄和集镇规划应当与土地利用总体规划相衔接。

因此工作中兼顾了中心镇、中心村建设规划的调整，为使两个规划衔接一致，尽量做到了两个规划的同步编制，做到了既不突破土地利用总体规划，又保障了中心镇、村庄建设用地和农业产业化用地的需求，使两个规划都具有可操作性。

（二）认真做好基本农田保护区的定位、定量工作。

按照原先下达的基本农田保护的总量要求，依据新《土地管理法》和国务院《基本农田保护条例》等有关规定，进一步深化基本农田保护区的定位、定量工作。

规划中确定了具体的保护地块，做到了尽可能集中连片，按照有关规定必须划入基本农田的耕地都优先划入。

对确定的基本农田保护区在实地划界定桩、图上标定编号、四至等，并以乡为单位进行了登记造册，建立保护台帐，明确责任单位和责任人。

同时结合土地整理规划，着重规划好基本农田保护区内的土地整理，使保护区内的耕地数量不减少，质量得到提高。

（三）明确目标，落实任务，实事求是，确保规划成果质量。

在规划调整的过程中，我们严把质量关，认真做好各项基础业务工作。

其中重点编制好土地利用现状图、规划图、基本农田保护规划图和土地复垦开发与整理规划图等图件，以能准确反映1996年土地利用现状的最新土地利用现状图为底图，在编绘好规划草图的基础上，采用计算机辅助制作的方法成图。

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