纳税服务制度的建构与创新之路Word格式文档下载.docx

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纳税服务制度的作用是消除征纳磨擦，降低纳税人的办税成本，减少税收执法阻力。

作为一种税收管理活动中的控制和激励机制，纳税服务制度的作用具体体现为：

（1）协调作用，犹如粘合剂一样，纳税服务制度可以有效地将征纳双方信念协调一致，为推动经济繁荣、社会和谐这个共同目标而奋斗；

（2）激励作用，纳税服务制度可以将征纳双方引导到期望的行为状态，而无需过多运用威慑或者制裁手段；

（3）控制作用，有效约束和制止税收管理系统中每个成员的越轨行为，使税收管理系统有序运转，同时可以防止个别纳税人寻求以“潜规则”谋取非法利益的企图；

（4）教化作用，潜移默化地教育税收管理人员和纳税人，使之逐渐养成符合依法治税要求的行为规范。

需要进一步说明的是，纳税服务制度仅指专门设计并创立的正式制度，对于约定俗成的道德风尚、传统惯例、意识形态等，则不包括在内。

税务机关以优化服务理念依法履行税收管理职能，在客观上形成对纳税人便利的效果，以及有利于纳税人享受合法权益的措施，不应视为纳税服务制度；

仅仅体现对税务人员个人素质修养的要求，而未给纳税人提供实质的便利条件及权益保障的规定，如“态度热情、语言文明、作风勤谨”等，也不应包括在内。

二、纳税服务制度的结构

任何制度体系都是稳定的规则或秩序集合，都是按照一定结构存在并运转的，纳税服务制度也不例外。

纳税服务制度的结构是指组成制度系统的要素之间的逻辑关系，或对称，或互补，或相互增强，或此长彼消。

制度结构通常用分类排序方法表示。

根据纳税服务的内容和形式，运用功能对应方法进行分析，可以把纳税服务制度划分为战略规划与操作技术两个层面的制度。

战略规划层面的纳税服务制度包括：

（1）使命和目标，主要明确以纳税人为顾客、以促进纳税人诚信纳税为目标、以公平公正执法为导向的纳税服务价值观。

（2）组织愿景，主要明确整个税务机关和纳税服务专业组织未来的奋斗目标。

（3）核心工作范围，确立纳税服务工作的重心和边界，防止主次不分或越权行事。

（4）服务策略，确定最大化利用可控资源，是否借助以及如何借助第三方力量的办法。

操作技术层面的纳税服务制度包括：

（1）知识性服务规范，以各种方式开展税收宣传和纳税人普及教育，例如：

税务论坛、税收研讨会、专题访谈、知识竞赛、公益广告、宣传册和网上宣传资料、12366热线电话咨询、现场交互式辅导等。

（2）便利性服务规范，通过简化办税程序、改进办税手段、改善办税环境，提高纳税服务的质量效率，例如：

推行国、地税窗口联合办公；

扩大财税库银横向联网规模，拓展多元化申报缴库的方式和覆盖范围；

在巩固现有“一窗式”办税和首问负责制、限时办结制的基础上，推行预约服务、提醒服务等高端服务；

压缩汇算清缴期间等。

（3）权益性服务规范，为纳税人提供所需的法律援助，通过实施救济服务，建立公正、高效的税务争议解决机制，帮助维护其合法权益不受侵害。

例如：

落实税务行政复议和税务行政处罚听证制度，建立“民主评税”、“阳光稽查”制度，畅通征纳对话、纳税人问卷调查和信访渠道等。

纳税服务制度结构反映了人们对纳税服务制度的认识。

有什么样的认识就有什么样的行动。

为提高纳税人税收遵从度而进行的税法知识宣传辅导，不应该过分渲染税法体系的漏洞和内部冲突；

为增加办税便捷程度而进行的“全程代理”，不应该代替纳税人填写纳税申报表，甚至将完税凭证送上门去；

当纳税人超越税收管理体制提出自行选择征管机构时，也不应该满足这样的要求。

实际上，纳税服务制度体系是一个规则和行为统一的系统，为了保持系统完整自洽，所有制度要素应被设计成无缝对接，要素之间相互楔合的部分应当高度一致。

推而广之，纳税服务制度体系与税源监管制度体系、税务稽查制度体系、税务队伍建设制度体系也必须相互楔合一致。

无论如何强调纳税服务的重要性，也丝毫不能削弱税收执法力度；

只有统筹安排税源建设、税收征管、税收执法，才能真正实现税收与社会经济发展的良性互动；

只有不断提升税务干部的政治、业务素质，不断完善监督制约机制，才能真正实现税法正义，维护全体纳税人的根本利益。

当然，纳税服务制度体系的结构也并非永远一成不变，而是要随环境条件不断变革。

因此，制度要素及制度体系的结构都要始终保持适度弹性，防止一个制度要素出了毛病，导致纳税服务流程链发生断裂，甚至象“多米诺骨牌”一样产生连锁效应，危及整个税收管理秩序。

三、纳税服务制度建设

纳税服务制度建设包括制度的创设、实施和监督执行三个环节，它们分别对应于制度建设的经济过程、行政过程和法制过程。

分析纳税服务制度的创设，并非要追本溯源去研究制度的起源和来历，而是要弄清制度之所以能够建立并有效发挥作用的充分必要条件。

这些条件主要表现为相互关联的三个机制。

一是供需机制。

只有需求而没供给，制度不会产生；

反之，只有供给，而没有需求，制度可以产生，但不一定真有效率。

制度需求一般是在社会成本和社会效益分析的基础上，由社会净效益最大化确定的，但制度供给所依据的却是制度的个别成本和个别效益。

由于税务机关是纳税服务制度最大的供给者，纳税服务制度供给主要取决于税务机关的知识、能力和意愿。

二是选择机制。

在制度集合中选择具体适用制度的动力，是按照取大优先的原则，比较新制度将产生的增加收益和舍弃原有制度安排将导致的机会成本。

一些基层税务机构坚持以控制思维和“专管”方式对小型企业、私有企业核定征收，而不愿放手接受纳税人自主核算、自行申报的做法，正是这种比较选择的结果。

通常，制度选择路径是不可逆转的，一旦选择了一种制度安排，就无法从头开始重新选择了。

我国税务代理事业始终发展不快的问题，很大程度上就是因为选择了税务会计与企业财务会计合一的计税依据制度，使得纳税人无需专业机构帮助即可编制纳税申报表；

另一方面，不断简化办税程序的追求，使税务代理功能更显得可有可无。

三是演化机制。

由于税法、税收政策更新和外部环境变化，纳税服务制度经常需要进行局部调整。

社会风俗变迁也会诱发制度运行状态的调整。

演化机制的一个突出特点，是制度体系的开放性及其存续过程的非稳定性，其间不可避免地会有各种非正式制度因素的渗透或嵌入，如果缺乏强力控制和引导，纳税服务制度就会在执行过程中逐渐异化，滑向纯粹“哈耶克式”的自发秩序。

纳税服务制度的实施有着“二重性”特征。

对于税务机关而言，制度的每一项规定都是必须严格遵守的羁束性规定；

对于纳税人而言，则有权根据制度提供的服务菜单，自主选择是否接受服务或者接受哪一种服务。

除非可能构成违法的情形以外，例如必须选择一种申报纳税方式，税务机关不能强制要求纳税人接受纳税服务措施。

这样，制度实施问题就集中到税务机关及其工作人员身上。

首先，制度设计在可预期的将来是稳定的、可置信的，且是相互协调适配的。

如果一个制度体系经常变来变去，或者制度要素搭配错乱，那么，这个制度体系将不会被认真执行。

其次，各级税务机关及其工作人员必须牢固树立制度信念，坚信制度规范的力量，并沿着执行制度的轨道形成持续均衡的工作流，这些工作流又反过来进一步增强制度的可执行性。

再次，具有不同功能的制度规范，要有明确和始终一贯的执行主体，大部分知识性服务应当由税务机关全员承担，权益性服务、便利性服务则应当主要由办税服务厅等专业机构提供。

作为规则和秩序的纳税服务制度主要是由税务机关自我监督实施的。

虽然国家税务总局已经发布《纳税服务工作规范》和《纳税服务投诉管理办法（试行）》，详细规定了对纳税服务制度实施情况实行上级考核与监督，并可以引入第三方考核监督的措施；

但是，从税收管理大系统的角度看，纳税服务制度的实施依然是由税务机关自我监督实施的。

在这样的条件下，仅仅依靠制定几部规范性文件很难达到监督执行制度的目的，我们必须深入探讨纳税服务制度得以自动实施的内在动力。

基于声誉的征纳博弈关系是税务机关不断改善纳税服务的宏观力量源泉，因为税务机关必须正确处理好执法与服务的关系，才能既保持执法力度不减，又在行风、政风、效能评议中取得纳税人的理解、支持与配合。

成本效益分析则是税务机关及其工作人员不断改善纳税服务的微观力量源泉，因为，就专业化服务内容而言，服务质量是与服务机构的工作绩效考核和服务人员的待遇紧密联系一起的；

就全员服务内容而言，做好纳税服务是提高纳税人的税法遵从度、降低税收执法阻力的有效途径，任何有责任感的税务人员不会从“偷懒”中获得额外益处。

四、纳税服务制度优化与创新

在迅速变化的社会发展环境里，为了应对层出不穷的非程序性问题，我们必须不断调整行为规范和方法。

对行为规范进行去粗存精、去芜存菁的动态改进过程，就是制度优化。

为提高服务效率，可以简并一些操作流程；

为节约资源和费用，可以逐步舍弃一些旧的服务设施等。

为使制度优化工作本身更加富有成效，还可以专门学习应用如何优化制度的理论与技能，这是一种更高层次的“双环改进”。

只要不突破具体应用层面，这种改进就可以一直进行下去；

当改进涉及到制度结构性问题，需要重新安排制度框架时，就预示着制度创新即将来临了。

制度创新就是适应环境条件变化，创设新的制度要素形式，或将原有制度要素以新的方式相互关联起来，以消除现有制度要素关联出现不稳定性，增强纳税人依制度行事产生结果的确定性预期。

创新起源于制度供需失衡。

当一种全新的管理机制创立、一种新技术手段投入应用、或者发生重大社会变迁——如大规模产业转移、农村城镇化等——导致人们生活习惯根本改变时，此时已经具备了创新的条件，但创新活动仍然不一定自动发生，它还需要一个“触发器”。

当税收管理秩序出现变故和危机、面临上级部署及纳税人诉求压力、或者税务机关内部自觉认识到现存制度缺陷因而产生强烈的变革意愿时，创新活动才会真正启动。

纳税服务制度创新包括制定新的报务规范，设立新的服务组织，引进新的服务技术。

创新活动一般从学习汲取新知识开始，然后，结合本地本部门实际转化应用学到的新知识，通过决策实践完成制度变革。

从学习肇始的创新活动主要有两种实现方式，一是可控实验，选择若干地方先行试点，以观察特定决策目标在何种条件下能够实现；

二是“试错法”，即摸着石头过河，探讨在特定环境条件下何种决策最为科学合理。

考虑当前纳税服务制度的供给主体主要是税务机关，创新的内容可以朝三个方面努力。

一是服务内容项目库存化。

针对潜在的纳税人和纳税人的潜在需求，按照标准化思路事先完成全部或部分服务工作，以减少纳税人接受服务的等候时间，同时也可以让税务机关从容打造服务精品。

二是服务方式公共化，将涉税公共信息无差别地向所有人公开，具备相同条件和资格的纳税人可以享受同样的个性化服务；

实行申报纳税、税务行政审批等办税流程全天候受理、无中转节点、“一站式”办结。

三是服务机制市场化，建立以纳税人满意度为重要衡量标准的纳税服务质量评价体系，同时针对纳税人需求日益多元化的趋势，构建以税务机关为主导、多种服务组织共同参与的纳税服务体系，将具有交易性质的纳税服务事项交由社会中介机构或民间非赢利组织办理。

纳税服务制度创新的进步意义，体现在是否有利于更加便利纳税人依法办理纳税事宜、维护纳税人合法权益。

判断制度创新成功标志，是看新制度是否获得了广泛的合法性和合意性支持。

只有得到纳税人满意的认可，创新的纳税服务制度才能有效实施。

但是，“成功的制度改革并不只是改变规则本身，它还要求创造一种相互关联的制度要素体系，以此来激励、促进和引导人们采取特定的行为。

”这就要求，纳税服务制度创新必须与政府宏观政策相适应，与税收收执法及执法监督机制相配套，发挥相得益彰的作用。

但是，创新本身也充满了诸多“悖论”。

虽然大多数人都十分重视独创思想的价值，但创造力每天都在“集体无意识”中丢失，毕竟大家更喜欢在稳定、有序的现实环境里工作生活。

为此，我们亟应鼓励管理和服务方法的多样性，在纳税服务制度中植入洞察纳税人需求的功能。

与此同时，要高度警惕某些税务部门及其工作人员用“镜像需求”形成的影子制度，例如：

借强化纳税服务制度建设之名，提出增设服务机构、提高服务机构规格和工作人员待遇的要求；

名为改善纳税服务，实是方便管理和检查的措施；

披着优化服务外衣，为个别人或者小团体谋取特殊利益等。

（作者单位：

亳州市地方税务局）