耕地和基本农田保护研究的思路和要求已修改Word格式文档下载.docx
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保护耕地对亿万农民的生计具有重要的保障作用，对农村乃至全社会具有稳定作用。
（3）生态安全
耕地本身对生态环境就有改善功能，另一方面，过度的毁林开垦、毁草开垦以及围湖开垦扩大耕地面积会导致水上流失等问题，引起生态环境的恶化。
同时建设占用耕地对生态安全还有间接影响。
建设占用耕地一方面会造成耕地生物生产功能的丧失，对耕地总体生产能力形成直接危害，另—方面，随着社会对粮食需求的持续增长，可间接引发边际土地的大量开垦，或加大单位面积土地上化学能投入而引发土地和环境化学污染，进而对土地生态环境产生较大的负面影响。
（4）经济〈金融〉安全
近几年经济运行中出现一些突出矛盾和问题，许多与不合理用地相关。
一些地方盲目设立各类开发区，大量违法圈占土地，占用大量资金，对国家经济〈金融〉安全形成威胁。
粮食生产能力下降，粮食大幅度减产，对经济发展和社会稳定造成隐患。
党中央国务院快速反应，从2003年初开始就治理整顿土地开发市场秩序，遏制开发区圈地热潮作出了一系列部署。
后来又提出加强和改善宏观调控，突出强调要把好土地和信贷两个“闸门”，运用土地政策参与宏观调控。
这就为保障国家经济〈金融〉安全而对土地政策提出的新要求，其中很重要的内容是节约和集约用的，切实加强耕地保护。
2、适应我国的国情和经济发展新阶段面临的形势
人多地少是我国的基本国情。
随着人口的不断增加，我国人均耕地面积已从1996年的人均1.59亩下降到2004的1.41亩，下降幅度达11.3％，已不到世界人均水平的40％，约为美国的1／6，比印度还少，人地矛盾是世界上最尖锐、最突出的，随着人口与耕地的逆向演变和粮食消费水平的提升，耕地短缺的问题还将进一步加重。
在一个相当长的时期内，耕地问题始终是我国土地利用中第一位、最根本的问题。
世界主要工业化国家的发展经验表明，工业化中期阶段是建设占用耕地的高峰期。
不同国家在工业化阶段都经历了这个历程。
比如日本，在1960年、1970年和1980年的耕地减少数量分别为5000公顷，51000公顷、13000公顷，而在1980年以后每年的减少量一直为13000公顷左右。
这表明工业化的完成与建设占用耕地的减少具有一致性。
从我国社会经济所处的发展阶段看，根据国务院发展中心的研究成果，按2004年的不变价格计算，2010年的GDP将超过2.6万多亿美元，人均1900美元左右；
2020年的GDP将超过5万多亿美元，人均3500美元左右；
未来15年我国处于工业化发展的中期阶段，重化工业仍然占主导地位。
因此，如不采取坚决措施控制建设用地的扩展，未来15年建设占用耕地还将大幅度增加，其中一定不可避免的占用大量耕地。
3、贯彻党中央国务院关于耕地和基本农田保护重大决定的要求
《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号），提出重点把握好切实保护耕地特别是保护基本农田，严格执行土地管理法律法规等六个方面，并把切实保护耕地特别是保护基本农田放在首位。
针对有的地方希望通过新一轮的土地利用规划修编大幅增加非农建设用地，减少耕地保有量和基本农田保护面积这一问题，国务院作出开展新一轮土地利用总体规划修编之前，认真开展前期工作的决定，在国办发［2005］32文，要求各省（区、市）深入开展如何加强耕地和基本农田保护。
因此，做好这一专题研究工作也是贯彻党中央国务院关于耕地和基本农田保护问题重要决定精神的要求。
（二）研究任务
保护耕地特别是基本农田，是这次机划修编的首要原则。
任何地方规划修编中都不能因单纯考虑当地建设的需要而降低保护耕地的要求，决不能借修编规划放松耕地保护。
按造国办发[2005]28号文，按照严格保护耕地特别是基本农田，控制非农建设占用农用地，落实耕地保护和占补平衡数量与质量并重的原则，围绕现有基本农田总量不减少、质量不降低的目标，研究提出加强耕地和基本农田保护的目标及政策建议。
按照国办发[2005]32号丈的要求，具体的说，本研究的主要任务是：
1、查清现有耕地和基本农田的面积、构成和分布，在分析变化情况及原因的基础上，提出分类、分区域处理意见。
2、在各项非农业建设尽量少占或不占耕地的前提了，预测必须占用耕地的数量，研究提出控制建设占用耕地的措施。
3、全面分析生态退耕、农业结构调整与耕地保护的关系，研究选出合理的规划退耕标准。
生态环境建设要充分考虑国家保护基本农田的要求。
4、围绕增加有效耕地面积，研究提出完善耕地占补平衡、推进土地开发整理复垦的政策措施。
（三）基本思路
本研究的基本思路是综合考虑耕地的生产功能、社会经济发展的空间承载功能、生态保护功能，分别估算基于粮食综合生产能力的耕地需求量、基于资源潜力和增减因素分析的耕地可供给量，在此基础上预测不同社会经济和生态目标的耕地保护规模，在全国总规模的控制下，通过综合平衡和统筹协调确定本省（区、市）的耕地保有量，并提出相应的保障措施。
根据上述研究思路，本次研究和上一轮规划相比，在耕地和基本农田保护的重点和深度等方面有以下不同：
（1）立足于协调经济发展和耕地保护的关系；
（2）耕地的数量、质量和生态保护并重；
（3）研究提出生态退耕、农业结构调整等标准；
（4）适应经济发展的不确定性，预测不同条件下的耕地保有量；
（5）从统筹区域的原则出发，制订不同区域的耕地保护政策；
（6）适应社会主义市场经济体制的发展，强化经济手段在耕地保护措施中的作用；
（7）加强与相关规划的衔接；
（8）加强圆家和省（区、市）两个层次的反馈。
二、研究提出耕地保有量目标
国办发32号文要求，“通过对规划实施情况的系统评价，做到‘四查清、四对照’，即查清规划期内新增建设用地总量，与国民经济和社会发展规划确定的发展目标对照检查；
查清闲置土地和低效用地数量，与规划确定的节约用地挖潜目标对照检查；
查清耕地和基本农田保有量，与规划保护目标对照检查；
查清违法用地数量和处理情况，与违法用地的处理要求对照检查。
”其中，查清耕地保有量并与规划保护目标对照检查，是‘四查清、四对照’的一项主要任务。
三、测算耕地保护的规模
（一）查清耕地基数，与规划目标对照并分析原因
首先，在土地利用变更调查或更新调查、基本农田保护大检查、农用地分等定级等工作基础上，全面查清行政辖区内1997—2004年耕地和基本农田面积增减变化情况，现有耕地和基本农田的面积、构成和分布，耕地和基本农田质量等级、环境状况等。
其次，将耕地和基本农田保有量清查结果与现行规划确定的保护目标相对照，检查分析耕地和基本农田保护目标和各项措施是否严格落实。
主要是通过对比耕地实际保有面积、构成、质量等级与土地利用总体规划确定的保护目标，分析耕地数量和质量的总体变化、耕地保护目标的实现情况以及对农业综合生产能力的影响；
对比1997—2004年实际建设占用耕地、生态退耕、农业结构调整、灾毁等减少耕地面积和土地开发、整理、复垦补充耕地面积与土地利用总体规划确定的相关指标，分析影响耕地面积的主要因素及其变化趋势；
对比基本农田调整、占用与补划情况，分析基本农田数量和质量的总体变化及其对粮食生产的影响；
对违反有关规定、政策和规划造成耕地和基本农田面积减少的；
要进一步定量分析造成减少的原因，并提出整改的目标和措施。
通过整改，以下情况仍作为耕地或基本农田保护基数：
违反生态退耕政策和规划，擅自退耕的耕地或基本农田；
违法、违规进行绿色通道建设，占用的耕地和基本农田；
在农业结构调整中调整为其他农用地，没有造成耕作层破坏的耕地或基本农田。
规划实施以来已经依法退耕，或受自然灾害损毁严重难以恢复耕种，或污染严重、经土地适宜性评价已不宜进行农业生产而造成耕地或基本农田减少的，首先要考虑在省域内依法补划；
确实无法补划需要核减的，应当报国务院批准。
（二）基于粮食综合生产能力的耕地需求量预测
与全国层面的研究不同，各省（区、市）的粮食生产系统是相对开放的，不宜从本省的粮食需要的角度计算本省的粮食需求量，并据此预测耕地需求量。
考虑到国家从保障粮食安全、统筹区域需求的政策出发，已向各省（区、市）下达了粮食综合生产能力指标，可以以此为基础，通过预测规划年的人口规模、人均粮食需求、耕地单产等重要参数，计算本省（区、市）基于粮食综合生产能力的耕地需求量。
（1）粮食自给率：
粮食自给率为粮食需求量除本省粮食生产量。
其中粮食生产量可直接根据农业部门分配的粮食生产能力指标来定；
粮食需求量则是人口和人均粮食消费水平的乘积。
其中人口采用计划生育委员会的数据，粮食消费水平采用国内通用的小康水平下人均年
粮食消费标准。
粮食自给率＝粮食消费量／粮食生产量
（2）复种指数（％）：
是指某一地区全年播种面积和耕地总面积之比，是衡量耕地利用程度的重要指标。
据中国种植制度区划，全国一年三熟制区耕地面积占全国耕地总面积的21.5％，一年二熟制区耕地面积占全国耕地总面积的51.7％，据此推算全国平均夏种指数理论上可达到160—170％，目前的复种指数为158％，已接近理论值。
各省（区、市）可根据具体情况分析确定。
（3）粮食耕地单产：
统计年鉴上的粮食播面单产是由产量和耕地面积相除得到的，考虑到农业部门的耕地面积一直使用传统的统计数据，造成播面单产在统计上的误差。
因此，我们建议根据复种指数将播面单产换算为粮食的耕地单产。
粮食耕地单产＝粮食播面单产×
复种指数
粮食耕地单产的预测，可以参照农业部门的相关研究成果，也可以根据本省（区、市）改革开放以来的粮食耕地单产变化序列进行分析，并参考具有相似自然生产潜力地区的粮食耕地单产变化趋势，综合预测2010年和2020年的粮食耕地单产。
预测时还应考虑农业政策及粮食市场变化对耕地单产的影响。
（4）粮作比（%）：
粮作比是指种植粮食作物（包括谷物、豆类和薯类）的耕地面积占耕地总播种面积（包括粮食作物．经济作物和饲料作物）的比例（％）。
粮作比的确定，参照农业部门的相关研究成果，并根据历年粮作比的变化进行综合分析。
预测时也应考虑农业政策变化以及农产品市场变化带来的影响。
根据以上参数，可按以下公式预测计算不同增长率和粮食自给率下的耕地需求量。
耕地需求量＝粮食需求量／粮食耕地单产／粮作比
与全国层面的研究不同，各省（区、市）的粮食生产系统是相对开放的，不宜从本省的粮食需要的角度计算本省的粮食需求量，并据此预测耕地需求量．考虑到国家从保障粮食安全、统筹区域需求的政策出发，已向各省（区、市）下达了粮食综合生产能力指标，可以以此为基础，通过预测规划年的人，规模、人均粮食需求、耕地单产等重要参数，计算本省（区、市）基于粮食综合生产能力的耕地需求量。
计算不同条件粮食自给率和耕地粮食单产的耕地需求量如下表，通过与现有的耕地数量和提高耕地集约程度的可能性选择适宜的耕地需求量方案。
基于粮食需求流需求量多方案
方案粮食自给率
低自给高自给
90％95％
粮食耕地单产低增长422方案1方案3
高增长429方案2
方案4
（三）合理估算耕地的可供给量
耕地的可供给量估算，是以现有耕地面积为基础，通过分析测算规划期间耕地的增加量和减少量来确定。
耕地增加供给的因素主要包括土地开发、整理、复垦和农业结构调整，农业结构调整使耕地的增加和减少并存，增加和减少的数量依据市场需求而变动，在市场经济发展到一定的阶段具有相对稳定性，但通常农业结构调整导致的耕地减少数量超过增加数量，因此，只在耕地减少的因素中考虑农业结构调整导致的耕地净减少量，不单独分析因农业结构调整导致增加耕地的数量。
耕地减少的主要因素包括非农建设占用耕地、生态退耕减少耕地、农业结构调整减少耕地和灾害损毁减少耕地。
现对各因素具体分析如下：
1、非农建设占用耕地
非农业建设用地包括城乡居民点、交通、水利以及工矿建设用地等。
各类非农业建设用地规模的测算按照“节约和集约利用土地研究”和“优化城乡用地结构和布局研究”的有关要求。
在确定了各类非农业建设新增用地规模以后，再按照一定的占用耕地系数分别测算占用耕地规模并加总（见公式4）。
占用耕地系数的确定要综合近年来占用耕地实际比例的变化情况、建设项目布局和严格保护耕地的要求，以及耕地占补平衡制度等因素对占用耕地系数的影响。
新增建设用地占用耕地规模＝∑（各类建设用地新增规模×
占用耕地系数）……………………………………………………………（4）
2、耕地减少——生态退耕
首先应分清林业部门和国土资源部门在退耕还林统计口径上的差异。
据国家林业局统计，1979—2002年累计完成退耕地5584.1万亩，而国土资源部统计为4767.4万亩，两者相差近1000万亩，搞清退耕的实际规模对规划期间生态退耕规模的估算有重要影响。
其次要确定生态退耕的标准。
生态退耕规模取决于生态退耕的标准，从全国尺度看，根据《退耕还林条例》，纳入退耕还林的退耕地包括水土流失严重的沙仁、盐碱化、石漠化严重的，生态地位重要的、粮食产量低而不稳定的耕地。
按此要求，有关方面估计全国生态退耕总规模约为2.2亿亩，包括25度早上坡耕地7420万亩，15—25度坡耕地10580万亩，严重沙化地4000万亩。
但也有专家认为，考虑到我国粮食供需的总体情况，15—25度中有约7200万亩在规划期内适宜采用坡改梯的方式，在防止水土流失加剧的同时继续耕种。
按此推算，则规划期间内合理的退耕规模估计约为1.48亿亩。
各省（区、市）要在落实国家相关政策的前提下，结合本地实际情况，研究提出适宜的退耕标准。
原则上，对于违反退耕还林规定，将坡度不大、耕作条件良好的耕地退耕的，必须按照耕地或基本农田严格加以保护；
从严控制25度以下耕地的退耕，未列入国家批准的退耕还林规划的，不能退耕。
3、耕地减少——农业结构调整
农业结构调整是市场经济发展的必然结果，是农村发展和农民增收的重要手段。
尤其是发达地区的大城市郊区县，农业结构调整随市场的变化更为频繁。
为此，规划修编中应处理好农业结构调整和耕地保护的关系，即要严格保护耕地，同时也要充分考虑市场经济发展过程中农业结构调整的趋势。
农业结构调整在一定条件下具有可逆性，原则上，对农田基础设施和耕作层不破坏的农业结构调整占用耕地，仍按耕地严格保护。
据统计，1997—2004年我国每年因农业结构调整增加耕地240万亩，同时减少耕地345万亩，增减相抵，净减少105万亩，占耕地减少总量的6.1％。
各地要依据国家有关政策要求，结合本地衣业结构调整的发展趋势，合理估算规划期间农业结构调整占用耕地的规模。
4、耕地减少——灾害损毁减少耕地
根据土地利用变更调查，1997—2004年全国灾害损毁的耕地为733.36万亩，平均每年为91.7万亩。
各地因灾损毁耕地的情况差异很大，应根据历年灾毁耕地的实际和防灾能力提高的情况，合理估算规划期间因灾损毁耕地规模。
从耕地的增加来看，规划期间为补充建设占用耕地，防止耕地面积下降过快，还必须开发整理和补充相当数量的耕地。
考虑到我国适宜开垦的后备资源日益减少，且主要分布在偏远地区，交通和生态环境限制较大。
因此，开发面积会逐步减少。
另一方面，我国土地整理和复垦尚有相当大的潜力，且整理复垦有利于改善生态环境，规划期间应当加大力度，未来的补充耕地应以整理和复垦为主。
当然，各省（区、市）情况不尽相同，要结合实际具体确定。
5、耕地增加——土地开发
土地开发是指在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，采用工程、生物等措施，将未利用土地资源开发利用的活动。
估算土地开发补充耕地的数量可按以下步骤：
（1）以《土地开发整理规划》（2001—2010）为基础，根据2001—2004年的土地开发情况，确定2005—2010午的土地开发规模。
（2）分析评价土地后备资源开发为耕地的潜力。
可参照农用地后备资源调查评价有关成果和近年来土地开发的实际情况分析确定。
（3）综合分析后备耕地资源的适宜性、历年开发规模、自尽投入可能性以及建设占用耕地占补平衡的需要等因素，确定年均后备耕地资源开发的规模，进而测算出2010—2020年的耕地开发规模。
6、耕地增加——土地整理
土地整理是指采用工程、生物等措施，对田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，提高土地质量和利用效率，改善生产、生活条件和生态环境的活动。
包括农田整理和农村居民点整理两部分。
估算土地整理补充耕地的数量可按以下步骤：
（1）以《土地开发整理规划》（2001—2010）为基础，根据2001—2004年的土地整理情况，确定2005—2010年的土地整理规模。
（2）根据待整理土地资源的情况以及近年来土地整理的实际情况，分析评价土地整理的潜力。
（3）综合分析土地整理的适宜性、历年整理规模、资金投入可能性以及建设占用耕地占补平衡的需要等因素，确定土地整理增加耕地的年均规模，进而测算出2010—2020年的整理补充耕地规模。
7、耕地增加——土地复垦
土地复垦是指采用工程、生物等措施，对在生产建设过程中因挖损、塌陷、压占造成破坏、废弃的土地和自然灾害造成破坏、废弃的土地进行整治、恢复利用的活动。
估算土地复垦补充耕地的数量可按以下步骤：
（1）以《土地开发整理规划》（200l—2010）为基础，根据2001—2004年的土地复垦情况，确定2005—2010年的土地复垦规模。
（2）根据待复垦土地资源的情况以及近年来土地复垦的实际情况，分析评价土地复垦的潜力。
（3）综合分析土地复垦的适宜性、历年复垦规模、资金投入可能性以及建设占用耕地占补平衡的需要等因素，确定复垦为耕地的年均规模，进而测算出2010—2020年的复垦补充耕地规模。
8、耕地增加的成本估算
土地开发整理复垦还应该对所需的资金进行测算。
根据《全国土地开发整理规划》（2001—2010），全国土地开发整理补充耕地平均成本约121500元／公顷（8100元／亩），其中：
土地整理约157500元／公顷（10500元／亩）；
土地复垦约122700元／公顷（8180元／亩）；
土地开发约39750元／公顷（2650元／亩）。
不同地区、不同类型土地开发整理补充耕地的投入成本差异较大，应结合实际，合理确定相应的标准。
（四）预测多目标耕地保有量规模
随着市场经济的不断发展，耕地保护也不是单一目标，而是多目标的。
我们可以通过对影响耕地供给和需求的多种因素和不同条件组合，分析不同途径下保护耕地的可能趋势，综合得出基于多目标的耕地保护规模。
具体方法如下：
第一步，列出耕地保护的目标，包括粮食安全目标、经济安全目标和生态安全目标。
第二步，列出实现单目标的各种影响因素（或称变量），通过分析确定政策上可控的重要因素（控制变量），编制不同条件（控制变量）下的耕地保护方案。
第三步，按目标的关联度形成两个目标的组合方案，进而与第三个目标方案组合，形成最终的方案。
四、确定提出基本农田保护目标
温家宝总理在2004年全国深化改革严格土地管理工作电视电话会议上指出：
“保护耕地最要紧的足保护基本农田。
近几年，摹本农田被大量占用，必须实行特殊的保护，这是当前最急迫、最重要的任务。
”国办发32文强调，围绕现有基本农田数量不减少、质量不降低的要求的目标，研究提出确保规划修编中加强耕地和基本农田保护的目标及政策建议。
这些都对进一步加强基本农田保护，特别是在规划修编中如何具体落实提出了明确的要求。
各地应在基本农田保护大检查的基础上，查清基本农田的基数，分析基本农田的变化及其原因，提出整改的目标和措施，并通过规划修编予以落实。
（一）查清基本农田数量，对比规划保护的目标并分析原因
根据《基本农田保护条例》，基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。
在实际基本农田保护区划定中，一些地方除耕地外，还将部分其它优质农用地划入保护区，按基本农田的要求加以保护。
根据全国基本农田大检查的结果，全国基本农田总面积中，耕地占96.7％，园地占1.3％，林地占1.0％，人工草地占0.3％，其他农用地占0.7％。
考虑到现代农业以及市场经济的发展，从保障食物安全的角度出发，参考国外基本农田保护和管理的经验，一些地区将优质成片的园地等划为基本农田，并严格按基本农田的要求进行保护，应该说是有益的尝试。
本研究首先应查清基本农田的数量及构成，在此基础上重点分析基本农田的变化及其原因。
除个别由于政策调整、规划改变、自然条件发生变化等原因产生的情况外（如25度以上坡耕地原划为基本农田的根据生态退耕规划进行退耕），应实事求是地予以调整，其它的变化应在深入分析原因的基础上，按有关规定认真加以整改。
（二）合理确定基本农田的规模和布局
在查清基本农田现状的基础上，依据以下原则合理确定2010年和2020年的基本农田结构和布局。
1、严格按照基本农田保护政策和国家相关规划确定合理的退耕标准和规模。
生态退耕、绿色通道建设要严格限定条件和范围。
2、现有基本农田中坡度在25度以上需要退耕的按照国家批准的生态退耕规划逐步退耕；
对25度以下的基本农田生态退耕必须严格控制。
3、严格规定在基本农田上进行农业结构调整的具体范围、限制条件、核准和备案程序，确保基本农田面积不因农业结构调整而减少。
4、考虑到部分地方存在基本农田布局不合理的问题，可以在保证基本农田数量不减少的基础上，以农用地分等定级成果为依据，对基本农田布局进行适当调整，达到提高基本农田质量的目的。
五、耕地和基本农田保护对策
耕地和基本农田保护涉及社会经济的方方面面，是一个十分复杂的系统工程。
确定了保护目标以后，还必须从行政、法律、经济、科技等多方面，制定保障的政策和措施。
各地要严格落实国家出台的关于耕地和基本农田保护的重大决定和政策，并结合本省（区、市）的实际、研究提出切实加强耕地和基本农田保护的具体对策和措施。
研究工作可从以下方面入手：
1、严格土地用途管制
在继续从严控制非农业建设占用耕地的同时，加强对非建设性占用耕地的控制和管理。
无论是建设占用耕地还是非建设性占用耕地，都必须符合土地利用总体规划。
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