岳颂东人力资源和社会保障部劳动科学研究所.docx

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岳颂东人力资源和社会保障部劳动科学研究所

中国非正规就业：

发展趋势与制度安排

岳颂东

国务院发展研究中心社会发展部研究员

一、非正规就业的缘起及在中国的状况

非正规就业是非正规部门就业的简称。

非正规部门就业的概念是在上个世纪70年度初由国际劳工组织正式提出来的。

1972年国际劳工组织考察肯尼亚就业，发现在类似的发展中国家里，主要问题不是失业，而是存在着一大批“有工作的穷人”。

他们生产产品或以提供服务维持生计，但政府当局并没有承认、登记、保护或管理他们的活动。

1973年国际劳工组织在其提供的报告《就业、收入和平等：

肯尼亚增加生产性就业的战略》中将这类活动统称为“非正规部门就业”。

这种在大多数国家都普遍存在的就业现象，引起了国际社会的广泛关注。

国际劳工组织在1991年对非正规部门就业的概念做了界定。

在《1991年局长报告：

非正规部门的困境》一书中是这样界定的：

“‘非正规部门就业’是指发展中国家城市地区那些低收入、低报酬、无组织、无结构的很小规模的生产或服务单位就业。

”书中还指出：

“这些单位往往没有固定的场所、收入、作息时间；大部分由独立的自营就业者组成，少数单位也雇用少量工人或学徒；经营资本少；技能和经营水平较低；就业很不稳定；绝大多数没有被官方统计；很少有机会取得贷款及接受正规培训和教育；绝大多数没有被官方统计；也很少享受公共服务和社会保障等。

”

非正规就业在中国的出现和发展一直是伴随着改革开放的全过程，经历了由少到多、由局部到全部，由“蓝领”到“白领”、由政府安排就业到劳动者自主创业的过程。

若从时序来观察，大约经历了以下三个阶段：

从20世纪70年代末至80年代中期，非正规就业突出表现为以下两大社会群体：

一是“文革”期间上山下乡的知识青年大批返城，称为待业青年。

政府为了解决数以千万计的知青就业，发动国有企业建立劳动服务公司，成为依附于国有企业的集体所有制的劳动组织，这些就业者不占国家正式劳动编制，劳动组织自负盈亏，成为广大城镇最早出现的非正规就业。

二是农村实行联产承包责任制之后，广大农村出现了一大批以家庭为纽带的劳动组织，如养殖专业户，长途贩运专业户和家庭式手工作坊等，数以千万计的农民“离土不离乡”，从事非农产业，成为广大农村最早出现的非正规就业。

从20世纪80年代中期90年代中期，非正规就业突出表现以下两大社会群体：

一是城镇国有企业在深化企业改革过程中提出“减员增效”，分流出一大批富余人员。

这些人员进入企业“再就业服务中心”，在接受培训之后，或自己创业，或被安排到各种非正规部门，实现非正规就业。

二是在城市经济体制改革大潮的裹挟之下，一些党政机关、事业单位和科研单位职工脱离原单位，“下海”创业，组建各种小型公司，从事贸易、科技开发、中介服务等产业，这些公司资金少，人数少，随市场沉浮，多为非正规就业。

从20世纪90年代中期到目前，非正规就业突出表现为以下两大社会群体：

一是广大农村的青壮年，大多是中国改革之初诞生的“新生代”。

他们观念很新、勇于进取。

这些农村青壮年大批进入城镇，从事建筑、保安、推销、餐饮服务业等，这些就业部门基本上属于非正规部门，流动性大，没有稳定的劳动关系，他们成为当代非正规就业的最大群体。

二是白领的自由职业者，上个世纪90年代后期，国家取消了对大专院校毕业生包揽分配安排就业的制度。

成千上万的大专院校毕业生面临市场导向的就业选择。

他们除了考取公务员进入正规就业部门之外，不少人做起了经纪人、三资企业高级雇员、营销人、注册律师、节目主持人、艺术制作人、翻译、自由撰稿人等自由职业者，这些非正规就业，职业时尚，收入可观，是非正规就业的“高薪一族”。

综上所述，归纳总结一下中国非正规就业有以下六个特征：

一是劳动组织规模较小，结构简单，由自谋职业者个人或家庭成员组成，有的还包括少量雇工或学徒。

二是资本金较少，注册资本由个人积累或私人借贷筹集，流动资金较少，常以赊趸或寄卖方式运营。

三是很少有固定的劳动场所、正规的劳动时间和必要的劳动保护、卫生、安全条件。

四是大多数劳动者的收水平不高，缺少完善的社会保障。

五是缺少稳固的劳动关系，劳动关系多表现为口头合同形式，劳动报酬难以保证。

六是大多是未登记注册、未纳入官方统计的非法人单位。

现有的行政管理和法律法规难以覆盖，很少享受有组织的贷款制度和正规的培训教育，很少享有公共服务和法律保护。

中国非正规就业大多没有进入官方的统计口径，因此很难提供完整的统计数据。

而中国的个体户、私营企业就业者一般属于非正规就业，从1999年中国个体私营经济从业者的分布及收入可以反映出中国非正规就业的一个侧面。

表11999年中国个体私营企业分行业从业人员数量（单位：

万人）

合计

农林、牧、渔业

制造业

建筑业

交通运输、仓储

和邮电通信业

批发零售贸易和餐饮业

社会服务业

其它

3466．9

44．0

601．7

64．9

202．3

2024．7

447．2

82．1

100%

1．3%

17．4%

1．9%

5．8%

58．4%

12．9%

2．3%

表21999年中国个体私营企业分行业职工平均年工资（单位：

人民币元）

年度

平均年工资

农、林、牧、渔业

制造业

建筑业

交通运输、仓储和邮电通信业

批发零售贸易和餐饮业

社会服务业

1999

8346

4832

7794

7982

10991

6417

9263

（以上两表引自劳动和社会保障部培训就业司《中国城市扶贫与非正规部门就业》）

根据上表，可以看出，以个体私营经济为主体的非正规部门就业者多集中在商业和服务业，工资收入较高的行业为交通运输业和社会服务业，较低的是农、林、牧、渔业。

据专家估计，目前中国非正规就业人数至少有8000万人。

其表现方式有非全日制就业、短期就业、季节就业、承包就业、独立就业、自营就业、家庭就业、兼职就业、待命就业、派遣就业、远程就业；其工种有临时工、季节工、劳务工、承包工、派遣工、小时工、自由职业者等。

它们成为中国就业大军中一支不可忽视的重要力量。

二、中国非正规就业发展的原因及未来趋势

非正规就业不仅在中国获得空前的发展，而且从一些发达国家来看，近年来也有了不小的发展。

据劳动和社会保障部国际劳工和信息研究所提供的资料显示：

英国1985年非正规就业人数占全体就业人数为21.3%，1997年增长到25.3%；法国1985年的非正规就业人数占全体就业者人数为10.1%，1997年上升到16.3%。

这种趋势值得我们深思，为什么非正规就业有日益发展和扩大的趋势。

导根溯源，应当有以下四个方面：

其一，企业经营为降低用工成本，需要灵活多样的用工方式。

当前，世界经济一体化和区域经济一体化的步伐日益加快，市场竞争愈演愈烈。

商品更新换代的频率加快，客户要求越来越个性化。

企业在这种环境下要生存和发展，必然由大批量少花色生产向小批量多花色生产演变，生产柔性化。

在产品销售环节，过去为代理销售和批量销售，现今逐渐加入了直接销售和上门销售。

劳务服务也越来越个性化。

因此企业经营，在运用正规就业的同时必然引进非正规就业方式，在用工方式上增加灵活性，以提高劳动生产率，提高服务水准，降低用工成本，提高企业竞争力。

其二，失业压力与政府引导推动非正规就业不断发展。

迫于失业压力，很多劳动者尤其是低技能、年龄偏大等就业条件不利的劳动者大大降低了择业条件。

一部分劳动者之所以选择非正规就业并非出于喜欢。

而是找不到全日制就业岗位，不得已而求其次。

可以说，失业压力给政府和劳动者以巨大的考验，但另一方面却有助于非正规就业方式实现长足的发展，非正规就业对就业者包容性强。

其三，产业结构不断升级，知识经济的崛起，为非正规就业提供了新的发展空间。

20世纪70年代之后，各国产业结构升级加快。

此前制造业与正规就业相联系，但近30年，在发达国家制造业开始萎缩，第三产业却不断扩大，产业结构的变化给就业方式带来巨大冲击。

第三产业服务项目五花八门，服务对象千差万别，这样使全日制、固定用工制难以适应，于是多元化、差别化的市场需求必然需要就业者提供多样化、弹性化的就业方式，非正规就业恰好应运而生。

另外，随着知识经济的崛起，电子网络技术的普及，“SOHO”即小型办公室和家庭办公室纷纷出现，“个人工作室”在家办公成为可能，特别是通过网络进行广告、销售、中介、制作大行其道，远程就业、独立就业、家庭就业有极大的发展空间。

其四，劳动者的就业观念不断更新，实现自我价值成为优先选择

在发达的市场经济国家以及发达国家先富裕起来的白领阶层，就业观念正在不断更新。

他们不少人就业的目的不是为了糊口，而是为了自我价值的实现。

所以他们不愿意被固定的就业岗位所束缚，希望摆脱自由度越来越少的正规就业。

他们希望拥有更多的属于自己的自由时间和空间来拓展自己的文化生活和家庭生活。

尤其是女性劳动者，则希望把就业与抚育子女、料理家务兼容起来，因此她们根据自己的年龄段调整就业，采取阶段性就业。

另外，还有相当一批人不愿意一生只为一种职业“从一而终”，而任凭兴趣和爱好的转移不断变换职业，多方尝试，这样非正规就业则成为他们优先的选择。

从中国的国情而言，着眼未来，非正规就业将出现以下四大发展趋势：

其一，中国的失业率呈上升势头，非正规就业依然呈发展趋势。

中国即使严格实行独生子女政策，由于中国人口基数大，到本世纪20年代，中国人口依然是增长的趋势。

2003年，中国出生人口1599万人，出生率为12.41‰，死亡率为6.40‰，全年净增人口774万人，自然增长率为6.01‰。

到2003年末，全国总人口129227万人（不包括港澳台）。

2003年全年全国实现新增就业岗位850万个，全国城镇登记失业人数为800万人，城镇登记失业率为4.3%，比上年增加0.3个百分点。

预计未来几年，我国失业率仍呈上升趋势。

而提供正规就业的国家机关，由于精简机构，国有企业改革减少冗员，使正规部门不能提供大量就业岗位。

因此非正规就业将成为抑制失业率上升的重要手段，预计未来中国将有50%左右的就业人员进入非正规部门就业。

其主要原因是非正规就业门槛低，对技术、技能和资金要求一般不高；行业门类繁多，包容性大；就业机制灵活，选择余地大；进退方便，有利于吸引各种择业取向的人们加入。

其二，派遣就业将成为非正规就业的重要方式。

劳务派遣是近年来兴起的一种用工方式。

随着社会分工的不断细化，大量企业将物业管理、保洁、保绿、保安、财会等辅助岗位委托给专业公司经营，专业公司通过派遣人员提供服务，收取费用。

这一方式的发展，使许多求职者通过加入劳务派遣组织实现了就业。

劳务派遣组织有三个基本特征：

一是以经营劳务为主要业务，组织求职者为用工单位提供劳务。

二是劳务人员虽然每一项工作都是临时的，不稳定的；但是他们在劳务派遣组织的企业里，具有稳定的劳动关系。

三是用工单位不与劳务人员确定劳动关系，而与劳动派遣组织确定劳动关系，既符合了用工单位用工灵活性，节约用工成本；同时又改善了劳动者个体在就业市场中信息不灵、信用不高、权益不保的被动局面。

中国最早实行劳务派遣的是北京市，1999年北京还发布了《北京市劳务派遣组织暂行办法》，通过政策引导，规范化运作，取得较好成效。

几年来，全市劳务派遣企业发展到500多家，安置下岗职工5万多人，同时还成立了行业协会。

因此这种派遣就业的非正规就业方式在江苏省、云南省等许多省都进行了推广。

其三，城镇社区将成为非正规就业的广阔平台。

现代企业制度的建立，摒弃“企业办社会”的模式，“企业办社会”的功能向社区转移。

原有企业学校、食堂、医院、宿舍等服务设施从企业剥离出来，让功能进入社区，走向独立核算、自负盈亏的道路，并创造了许多非正规就业岗位。

其次，随着城市化步伐加快，城市开始向郊区扩张，过去的城市近郊变为市区，远郊变为近郊，许多“城中村”变成城市社区。

大批进城务工的农民进入城郊