城低保制度的研究现状问题与对策中国国际扶贫中心Word文档下载推荐.docx
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也有就业岗位不足、社会排斥、结构性失业等社会原因。
缺乏权威的中国城市贫困标准数据,为贫困规模的测算带来一定困难。
但仅从申请城市居民最低生活保障的情况看,处于贫困最底层的人数不少于2200多万。
中国政府对解决城市贫困问题高度重视,20世纪90年代以来,政府一直在努力建立并逐步完善社会保障制度,试图通过制度化的政策安排,履行政府责任、保障城市贫困人口的基本生活。
城市居民最低生活保障制度就是中国政府所构筑的社会保障体系中专门针对城市贫困问题的一项最重要的制度。
为了加快这项制度的实施力度,中国政府于1999年颁布了《城市居民最低生活保障条例》。
目前,中国所有城市都建立了城市居民最低生活保障制度。
凡持有城市户口的居民,如果其家庭成员的平均收入低于当地城市居民最低生活保障标准,就有权向当地政府申请资助。
民政部门代表当地政府对其家庭收入进行核查属实后,以现金方式按最低生活保障标准进行差额救助。
近些年的实践证明,城市居民最低生活保障制度在维护居民的生活权益、保障其基本生活安全、遏制城市贫困规模的继续扩大等方面发挥了重要的作用。
2000年底城市居民最低生活保障制度仅覆盖400多万人;
2002年底城市低保对象人数就激增到2200多万人,2007年的数据为2233万人。
城市居民最低生活保障制度已经成为中国政府最为重要的社会保障制度之一。
二、目前研究的主要论点
总体来看,目前学术界对于城市低保制度的研究有如下几个特点:
一是研究的热点问题比较集中,主要集中在对制度运行过程中存在问题的探讨方面;
二是除了少数研究者外,总体上政府的政策导向指引着研究方向;
三是多学科研究的特点,研究者集中在社会学、管理学（社会保险）、法学、（福利）经济学、统计学、财政学、心理学、会计学、档案学等多个学科,其中尤以社会学研究居多;
四是研究者队伍中很大一部分是从事低保工作的民政干部,体现了很强的制度实践和政策研究的特点。
具体来看,目前的研究论点集中在以下几个方面。
（一）建立城市低保制度的意义
唐钧认为,建立最低生活保障制度的意义在于:
（1）建立最低生活保障制度符合建立和完善社会主义市场经济的需要;
（2）建立最低生活保障制度符合建立和完善社会保障制度的需要;
（3）建立最低生活保障制度符合维护社会稳定的需要;
（4）建立最低生活保障制度符合社会全面发展的需要。
（二）保障标准
最低生活保障标准,又称保障线,是最低生活保障制度实施的核心问题。
低保制度实施以来,低保标准一直是学术界和政策界关注的重要问题。
在2006年召开的“中国城市低保标准国际研讨会”上,与会专家学者一致认为,有必要对城市低保标准的制定程序和方法作出规定,城市低保标准的制定应以市场菜篮法和恩格尔系数法为基本方法,分类救助是未来城市低保制度的发展方向,城市低保制度发展中的诸多社会政策问题需要从理论和实践两个层面综合考虑。
洪大用认为,目前城市居民最低生活保障标准方面存在的主要问题是:
标准制定比较随意并且偏低,定期调整缺乏统一规范;
公布标准没有考虑到家庭规模与结构的影响,缺乏弹性;
在计算补差标准方面,各地对于家庭收入的计算缺乏统一规范;
纯粹收入标准在执行过程中面临困难;
部分地区还有不能按时足额发放低保金的现象;
由于各地优惠政策的差异,导致实际福利标准相差悬殊③。
在另外的研究中,洪大用提出从基本食物需求、非食物需求、家庭状况、经济发展状况四个层次确定指标体系,遵循8个基本步骤测算各地城市居民最低生活保障标准:
第一步,选择中国营养学会所推荐的低等或中等能量摄入标准（每人每天1800千卡或2400千卡）;
第二步,在目标城市实施科学的抽样调查,掌握中低收入人口的实际食物消费结构与数量,制定达到低能量或中等能量摄入标准的平均食物清单;
第三步,利用调查中所获得的相关食物平均价格,计算达到低能量或中等能量摄入标准的食物费用,这个费用就是食物贫困线;
第四步,结合上述第二步的调查数据,采用“马丁法”计算非食物支出的合理标准,即非食物贫困线;
第五步,将食物贫困线与非食物贫困线相加,得出居民最低生活保障标准,这实际上是一个标准人的最低生活保障标准;
第六步,在具体实施保障时,根据保障对象的家庭人口规模,调整具体的保障标准;
第七步,在具体实施保障时,根据保障对象的家庭类型,对保障标准再次微调,以确定实施的保障标准;
第八步,根据物价和人民生活水平变化的实际情况,定期调整保障标准。
不少学者也探讨了低保标准如何调整的问题。
林志伟认为,在调整城市居民最低生活保障标准时,应考虑的主要因素是人均消费支出、职工平均工资和最低工资标准。
通过应用2004年全国35个城市截面数据进行回归分析,当人均消费支出（职工平均工资、最低工资标准）提高100元时,低保标准应提高7·
61元（4·
68元、13·
50元）,也就是说,各地在调整低保标准时,应当主要参考人均消费支出、职工平均工资和最低工资标准。
林志伟认为,现行城市居民最低生活保障标准仅能满足低保户的生存需要,保障范围过于狭窄;
与职工平均工资的比例相对偏低,反映了我国劳动者较大的贫富差距;
与最低工资标准差距不大,不利于激励低保户的再就业。
（三）政策执行情况
城市低保制度的实施效果也是人们普遍关心的一个问题。
程胜利选择了山东省济南市作为调查点,调查低保家庭804户,得出以下结论:
城镇居民最低生活保障制度作为城镇贫困家庭最后的安全网在保障城镇居民的基本生活方面发挥了重要作用,最低生活保障金平均占低保家庭收入的33·
5%,使低保家庭的收入平均提高50·
3%,这不仅极大地提高了低保家庭的生活水平,改善了低保家庭成员的基本生活,而且在维护社会稳定、为社会经济的发展创造良好的环境方面发挥了强有力的作用。
王有捐利用国家统计局2004年大样本调查资料,对我国35个城市低保制度执行情况进行了评价:
（1）按保障线估算的应保率和贫困程度。
把每一调查户的人均收入与当地最低保障线进行比较,筛选收入小于当地最低保障线的人口,这些人属于保障对象,称为应保人口。
应保人口占调查总人口比例,称为应保率。
经测算,35个大中城市应保率为8·
13%。
从分地区看,东北、西南地区应保率较高,而华北、华东、西北、华南地区应保率则较低。
（2）低保对象识别瞄准率和低保金发放瞄准率。
按照调查收入指标衡量,2003年35个大中城市中,有8·
13%的人收入小于最低保障线,其中,得到了救济的人有2·
65%,另外5·
48%未得到救济。
这说明,2004年最低保障政策覆盖面仅占应保人群的约1/3,而其余2/3被遗漏。
这一结论未考虑调查收入偏差以及保障线偏低所造成的影响。
实际得到低保救济的人员比例为3·
91%,其中,有2·
65%人员收入小于保障线,属于救济范围,是有效的瞄准对象;
而另外1·
26%的人员收入高于保障线,不应予以保障,属于无效的瞄准对象。
由此估计,低保对象识别瞄准率为67·
6%。
经测算,在35个大中城市已发放的低保金中,有76·
22%发给了收入小于保障线的人员,其余23·
78%则发给了收入高于保障线的人员。
③
（四）存在的问题
低保制度实施以来,学者们从不同角度对制度本身和运行过程中存在的问题进行了检视。
尽管在不同的制度实施阶段问题不同,但归纳起来,有些问题是共性的。
唐钧等人认为,城市低保制度存在的主要问题是制度的实际覆盖范围仍然有限,传统救济思想影响仍然强大,各级财政分担比例极不合理,最低生活保障对象生活仍有困难。
洪大用、刘仲翔认为,从制度实施的具体情况看,突出的问题体现在以下几个方面:
一是一些地区对于最低生活保障制度的理解不够,以为只是传统社会救济制度的延续。
二是一些地区的民政部门缺乏大局意识,单纯强调自身的困难,不能积极争取和推动低保工作的落实。
三是很多地区的低保资金不能保证,限制着“扩面”工作的开展。
四是现有低保对象的医疗需求非常突出。
五是对于最低生活保障制度的宣传不够,特别是对于与之相应的公民权利强调不够。
刘文继认为,当前城市低保工作存在的几个主要问题:
一是编制、人员、经费和办公场所、办公设施的问题;
二是对申请者的从业情况、家庭收入、家庭经济基础等综合情况的评定缺乏科学的依据;
三是保障资金没有形成有效的运作机制;
四是退出机制反应慢;
五是对被保者的经济收入动态情况缺乏有效的监督机制。
黄晨熹等考察了上海市的低保制度,提出上海市低保制度的一个问题是在经济发展的条件下,最贫困的人口通过社会救助得到的国家帮助并没有与社会经济同步增长。
另外一个问题是忽视了家庭规模对需求的影响,现行统一的救助标准显然忽视了家庭规模效应对家庭生活水准的影响,这也可能是导致多人户家庭比单人户家庭具有较强的福利依赖倾向的原因。
此外,在低保资格确认过程中,缺乏有效的收入审核手段,或者隐性收入问题比较严重。
汪承武认为,当前低保工作的主要问题是:
对象审核和救济金额难以核定,定期随访及资格再确认难以开展,低保管理与劳动就业难以衔接、人力资源缺乏、工作效率难以保障③。
葛道顺通过对大连市低保制度的调研,发现低保制度在执行和效果上存在三个主要问题:
一是相当一批富裕者享受了最低生活保障,如有人拿着手机、骑着摩托车去领保障金。
二是有些真正的低保对象闲困在家,精神萎糜,张榜公示也给低保对象贴上了“吃救济”的标签,给他们的心理带来了一定的负面影响。
三是基层干部和低保申请者在保障资格认定上的纠纷屡有发生,干群关系趋于紧张。
程胜利在济南市的调查显示,城镇居民最低生活保障制度在运行过程中还存在以下问题:
一是即使有最低生活保障金的支持,仍然有高达66·
3%的低保家庭收不抵支,平均每个家庭每月的收支缺口达到144元,这样他们不仅不能有效地积累家庭资产,反而会坐吃山空,进一步滑进贫困的深渊而不能自拔。
二是不包括住房,低保家庭的资产拥有量很低,80·
1%的家庭资产不足5000元。
三是低保家庭在资产拥有量上存在较大的差异,加上家庭成员不同的年龄、性别和健康状况,低保家庭在生活水平上也表现出了较大的分化。
李成着重分析了低保制度中的信息不对称问题。
他认为,低保工作中与民政业务直接相关的一些主要信息的不对称主要表现在:
（1）中央政府和地方政府。
中央政府需要确定地方政府上报的低保人数是否与其实际掌握的低保人数相同,即是否存在故意多报的现象。
（2）地方政府与代理机构。
代理机构处于重要的地位,他们的工作直接影响着数据的真实可靠与否。
这要求对代理机构的选择要贯彻效率优先的原则,按照委托———代理的一些基本原则来处理好这一关系,委托方要向代理方提供工作经费等必要的工作条件,以确保这种委托是建立在受托方自愿的基础上,需要双方明确界定互相的权利、义务,要制定科学合理的工作规程和责任机制,并使它们得到认真的执行。
（五）对策研究
针对城市低保制度中存在的问题,专家学者提出了不少解决对策。
洪大用、刘仲翔认为,应当顺应我国社会改革的大方向,以“政事分离”为指导思想,建立一家或多家独立的低保工作事业机构,雇佣受过专业训练的社会工作者从事低保工作,政府则转而充当政策制定者、出资者和监督、管理者的角色。
这样的模式不仅可以避免政府机构膨胀,减轻财政负担,而且可以鼓励竞争,直接地促进低保工作的效率。
唐钧提出,解决城市低保制度存在的问题,一是应考虑由中央、省、市和区四级财政分担最低生活保障费用,似可以由中央、省、市各负担30%作为全国的平均数,对一些贫困的省和市还可以适当调整;
各省落实省、市和区的分担比例,上报中央批准。
二是在中央和省级财政作出负担承诺之后,责成有关部门对最低生活保障救助标准的上限和下限提出指导性意见,最低生活保障标准应根据人民生活水平的逐年提高和物价不断上涨等因素进行调整。
三是健全最低生活保障管理体制,在民政系统中应该参照劳动与社会保障部设立事业单位性质二级局的方式,建立城市居民最低生活保障管理局,同时,把管理的“重心下移”,重点放在更为直接与群众打交道的街道一级,整个救助工作网络的建立以街道低保管理事务所为依托,每个事务所配备2—3人;
在居委会也配备社会救助工作员,受街道事务所领导;
市和区两级事业机构的任务主要是档案管理,并承担一些疑难个案的调查。
四是调整最低生活保障制度的框架,具体做法是:
第一,参照国外社会救助的制度结构,最低生活保障制度可分为“基本生活救助金”、“特别需要救助金”和“酌情发放的救助金”3个部分;
第二,根据1人户、2人户、3人户、4人户、4人以上多人户的实际需求,对补贴标准作出调整;
第三,对有劳动能力的最低生活保障对象,按照国际惯例,还可考虑适当减少其补贴标准。
五是注重社区建设。
六是实行城市扶贫。
七是开展慈善活动。
葛道顺提出建立社区公益服务组织,通过组织规范来甄别低保对象,因为隐性就业者和家庭收入较高者不可能长期遵守组织纪律,最终真正需要帮助的对象会留在社区公益服务组织内,而其他能够不依靠低保救济的人群会自动脱离该组织,从而建立起低保制度的甄别和治理机制。
用组织规范和组织活动的方式实现对隐形就业和隐形收入者的甄别,并达到精神保障和辅助创业等其他方面的社会效果。
经过大连市的试点,到2002年6月,全市85个街道全部建立了有劳动能力的低保对象参加的社区公共服务社。
黄晨熹等人提出:
一是逐步调整现行救助标准,建立让就业家庭有利可图、隐性就业得不偿失的经济机制,促进就业和救助的联动。
首先,要调整现行救助标准,把家庭需求的规模效应因素考虑在内。
其次,在家计调查时,要设定一定数量的收入豁免额以及对豁免额以上收入一定比例的抵扣率（而不是绝对数）,让就业的低保家庭能从所获得的每份收入中都得到好处。
再次,灵活运用低保附带福利,使其成为促进就业的激励因素。
二是完善收入审核制度,设定最长领取期限,进一步加强低保的管理力度。
三是加强社会救助立法,倡导自强自立精神,建立规范救助领取行为的法律和道德机制。
四是加强社会调查和政策评估,建立进一步完善城市低保制度的工作机制。
（六）未来走向
洪大用认为,目前城市低保制度大体上正在呈现以下几个趋势:
第一,现行低保制度由地方人民政府负责这一原则可能要突破。
第二,现行低保制度有从单一的收入救助制度向综合性的社会救助制度发展的趋势。
第三,现行低保制度实践中的不公平现象将会逐步改变,“分类施助”有望推广。
第四,现行低保制度的单纯生活救助色彩有望逐步淡化,而生活保障与促进就业相结合的色彩有望逐步强化。
第五,现行低保制度采取的单纯现金救助方式有可能发生改变,而走向现金救助与生活服务相结合,努力促进低保对象的社会参与和社会融合,避免其自我疏离主流社会。
第六,现行低保制度有可能在其他制度的支持下,为那些家庭人均收入稍微高出低保标准的一些低收入者提供必要的支持,从而避免由于低保制度实施对于这些人造成的相对剥夺,特别是一些专项救助制度的覆盖范围应该大于低保制度的覆盖范围,实行按需施助。
第七,现行低保制度将在制度实践以及制度自身演进规律的推动下,不断走向复杂化。
第八,低保制度的实践有可能催生和培育出专业的社会救助机构和人员。
唐钧认为,从社会政策理论看,没有一项社会政策是“万能的”。
当一项政策的潜能被挖掘到相当程度时,可能就要考虑其未来发展的走势,也有可能要适时地向其他更加合适的方向转型。
就城市低保制度来讨论其未来发展和转型的问题,也将从单纯的社会救助扩展到包括“可持续生计”和“资产建设”在内的整个反贫困的社会政策。
四、研究的局限性及目前制度存在的问题
综合起来看,目前的研究虽然取得了丰硕的研究成果,但在一定程度上存在理论研究与实际工作脱节的问题,各位研究者或从各自的学科视野、或从自身的工作实际出发,自说自话的现象比较普遍。
对于理论研究者来说,想当然的东西多一些,理想化的成分多一些,甚至空想的成分多一些;
而实际工作者就事论事多一些,对于制度的宏观把握及未来走向缺乏认识,讨论较多是财政、管理、制度的问题,“目中无人”的现象比较普遍,较少考虑受益人群的因素。
我们认为,当前城市低保制度在核定家庭经济状况、形成有效的动态调整机制、维护救助者的尊严和自由、低保工作人员队伍建设等方面还存在着明显的不足。
其矛盾和问题主要表现在四个方面:
（一）家庭经济状况难以核实
目前的低保制度以家庭为单位进行救助,以家庭人均收入是否低于救助标准确定救助对象。
但在制度运行过程中,人均收入核实缺乏统一标准。
《条例》规定,管理审批机关可以通过入户调查、邻里访问以及信函索证等方式对申请人的家庭经济状况和实际生活水平进行调查核实。
在实际操作中,主要是采取低保申请人出示收入证明、民政部门工作人员入户调查和邻居取证的方式来展开。
这种方式从现实中来说比较符合中国国情,也有一定的客观性和全面性,但在制度执行过程中瞒报、少报个人及家庭收入的情况难以甄别。
由于现行低保制度采取的补差形式,为了多享受补贴,部分人群故意少报家庭收入;
也有一部分并不贫困的群体为了享受到低保政策故意隐瞒家庭财产和收入,强行挤入低保行列。
申请对象的家庭经济状况难以准确核实,一方面不能将现有的资源合理优化分配,给予真正需要救助的人以救助;
另一方面,让一部分人获得了与其自身实际状况不匹配的“低保”待遇,损伤了低保制度应有的功能,也从总体上损害了社会保障制度的公平性。
（二）缺乏有效的动态调整机制
我国现行的最低生活保障制度有一个重要原则就是动态管理原则,即当家庭收入低于当地最低生活保障线时,将其纳入低保群体,提供相应的低保待遇;
当家庭收入变化时,相应地调整收入补贴额;
当家庭收入高于当地最低生活保障线时,应让其退出低保群体。
从实际实施情况来看,前者尚能保证,但收入增加后,不符低保标准的对象退出低保制度却很难实现。
特别是对于隐性就业者来说,由于现在的就业形式极为灵活,上班时间也很有弹性,核查其隐性收入无法获取有力证据,当低保工作人员到低保对象的工作单位查证时,某些用人单位甚至帮助其应付低保工作人员,否认低保对象的就业事实;
有的低保对象在家里炒股或者进行其他投资行为。
另外,对于达到退休年龄后开始领取退休金的人,由于目前低保户、劳动保障部门、民政部门之间信息不对称,只要低保户不如实上报家庭收入的变化情况,低保部门就很难真实掌握对方真实的收入情况。
当低保工作无法有效实现动态调整的时候,整个制度的公平与效率也会大大降低。
（三）低保者的尊严和自由无法保证
现行的最低生活保障制度已经上升到法律规范层面,接受救助是社会成员在遭遇生活困境时应当享受的法定权利。
因而最低生活保障制度一个重要的基本原则就是维护受助者的尊严。
现行的低保制度在提高贫困者的生活境遇、缓解家庭成员的生存危机方面成效显著,但却难以维护其尊严和自由。
例如,有的低保户逢年过节不串亲戚,不敢邀请别人来自己家里做客;
有的低保户享受低保后就好像带上了“紧箍咒”,感觉随时都被别人监控,人身自由受到严格限制,等等。
城市最低生活保障制度的保障标准是城市居民的最低生活水平,依据国际通行的说法,这一标准应该是“最低限度的不失尊严的生活”,而不应仅仅是延续生命的最低需求。
我国现行的低保制度距离这个标准还有一定的差距。
（四）低保工作人员队伍建设问题
《条例》规定,基层街道办事处和居民委员会是最低生活保障的具体审批实施和日常管理服务机构,因此,基层社区的低保工作人员工作量非常大:
城市居民最低生活保障实行的是动态化管理,要进行家庭收入核查、对享受低保的人进行身份识别、定期入户走访、甚至包括低保金的发放等,基层低保工作人员工作量大,数量严重不足,大多身兼数职。
另外,基层低保作人员多数是招聘录用的,缺乏专门的工作经验和技能,整体素质较低,低保政策不易准确传达,解决矛盾的方式方法也有待提高,而且队伍极不稳定。
五、完善城市低保制度的政策建议
（一）规范以家庭经济状况调查为核心的审核制度
我国低保制度实施以来,在国家没有形成统一的收入核查实施细则的前提下,各地结合实际情况对低保对象的收入核查标准进行了很多积极探索,包括对消费形态的控制,如有的地方禁止低保户使用空调、禁止养宠物,等等,有时虽然刻板僵化,有损伤受助者尊严,但对低保对象的甄别和监督还是起到了一定的积极作用。
目前,低保制度中的收入核查难以实施既有我国金融信用体系不完善的问题,也有制度本身设计的问题。
具体来说,这些困难和问题表现在:
一是缺乏完备的金融信用体制。
迄今为止,我国尚未建立起与社会主义市场经济体制相适应的金融信用体制和居民个人收入申报制度,个人收入和金融资产不公开透明,个人所得税制度也不完善,缺乏有效的收入监控手段和相关的调查统计手段,缺少低保对象甄别的社会信用基础,因而导致收入核查的具体工作都要靠手工方式进行。
二是家庭财产和隐形收入难以核查。
对于低保户的私有住房、有价债券或者遗产继承等财产情况难以核实,同时就业形式多样化、收入来源多样化,都给收入核查增加了不少难度。
需要说明的是,对于一些从事非正规就业且获得少量劳动报酬的受保人,应当鼓励其参与劳动的积极性。
三是没有建立科学测定贫困的系统指标。
贫困的测定实际上包含收入和支出两个部分,在实际操作中往往侧重对收入状况的核查,忽略支出部分。
对低保者的家庭财产和收入水平在目前缺少信用体制支撑的情况下,收入核查包含了更多的主观判定和非理性因素,调查缺乏客观性与准确性,最终导致家庭收入核查结果的可信度和有效性大大降低。
一个可行的思路是,是否可以优先考虑从支出入手,确定其消费形态和生活方式,对低保对象的住房、耐用消费品等支出项目进行指标设计,结合收入状况进行综合评判。
很多国家都有严格而详尽的经济状况调查（meanstest）。
例如,日本的经济状况调查大体包含了三个层面的内容:
一是通过金融信用和税收体制核查个人收入情况;
二是调查其住房情况,如果是私有住房且住房面积高于享受救助的标准,则取消救助资格;
三是根据日常消费和支出状况进行生活方式调查。
近年来,也有一些国家甚至已经不再对申请者申报的家庭财产状况进行核实,而是根据要求和标准发放救助金,从而避免了对受益者人格和心理上的伤害。
我们认为,规范以家庭经济状况调查为核心的审核制度,一是借助现有的信息网络平台,包括利用银行、税务、劳动保障、工商行政管理等部门的信息系统,依法强制性获取申请者和受助者的家庭财产和收入状况,结合个人申报,明确各个机构和个人在低保资格评估中的职责和义务,加强行政立法,如劳动保障部门对有工作但其实际收入在最低工资以下的进行仲裁或给予证明,并优先对有劳动能力的无业低保人员进行技能培训和职业介绍;
工商部门与市场管理部门要对早夜市和正规市场的个体商户的收入进行证明;
税务部门应根据其交税情况,提供其收入证明;
在必要时,金融、证券部门应积极配合民政部门进行存款、证券交易等情况的调查等。
二是出台家庭经济状况调查的实施细则。
从收入核查和消费支出两个方面,结合个人收入、家庭财产、消费支出来界定低保对象。
要完善收入申报与监控体系,确保家庭收入核算的规范化;
同时,对于各地采用的其他变通标准如家庭财产、高消费倾向等也应逐步统一
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