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农村社区管理系统中存在的问题及策略

农村社区管理中存在的问题及策略

——以青海省互助土族自治县为例

摘要

我国农村社区管理的最终目标是建设文明、和谐的农村社区，统筹城乡全面发展，推进农村社区民主、和谐，在我国政治经济全面发展的新时期，健全和完善农村社区管理制度具有跨时代意义。

青海省互助土族自治县农村社区建设起步晚，农村社区管理尚处于实践探索阶段，农村社区管理还存在不少问题，社区管理中居民参率低、居民决策权利缺失、社区管理观念落后、民主制度不健全，这些问题严重制约了我县农村社区的发展。

文章立足于我县的政治经济发展，运用政治理论、管理理论、公共事业理论，法律法规，比较全面地研究了我县农村社区管理的现状和存在的问题，然后分别从民主参与、管理体制改革、基础设施建设、耕地保护等方面提出了促进我县农村社区管理的对策和建议。

关键词：

农村,社区管理，互助土族自治县

Theproblemsexistingintheruralcommunitymanagementandstrategy——tomutualaidminorityautonomouscountyinqinghaiprovinceasanexample

ABSTRACT

RuralcommunitymanagementinChina'sultimategoalistobuildsocialismcivilizationharmoniousruralcommunity,asawholethecomprehensivedevelopmentofurbanandruralareas,promoteruralcommunitydemocracy,harmony,inthenewperiodofChina'spoliticalandeconomiccomprehensivedevelopment,improveandperfecttheruralcommunitymanagementsystemhasthecrosstimesignificance.Latemutualminorityautonomouscountyinqinghaiprovinceruralcommunityconstruction,ruralcommunitymanagementwasstillinthestageofpracticetoexplore,ruralcommunitymanagementstillexistmanyproblems,lowrateofresidentsincommunitymanagement,lackoftheresidents'decision-makingrights,communitymanagementconceptsbackward,thedemocraticsystemisnotsound,theseproblemsseriouslyrestrictthedevelopmentofourcountyruralcommunities.Articlebasedonourcounty'spoliticalandeconomicdevelopment,politicaltheory,managementtheory,utilitytheory,lawsandregulations,morecomprehensivestudyofthecurrentsituationofourcountyruralcommunitymanagementandtheexistingproblems,andthenseparatelyfromthedemocraticparticipation,managementsystemreform,theconstructionofinfrastructure,thecultivatedlandprotectionisputforwardthecountermeasureandthesuggestionofpromotingmycountyruralcommunitymanagement.

Keywords:

thecountryside,Mutualaidminorityautonomouscounty,Ruralcommunitymanagement

1绪论

1.1选题背景与意义

1.1.1选题背景

2003年，党的十六届三中全会首先提出了“农村社区”这一概念，2006年，党的十六届六中全会对农村社区建设作出了重要部署：

“全面开展城市社区建设，积极推进农村社区建设，健全新型社区管理和服务体系，把社区建设成为管理有序、服务完善、文明和谐的社会生活共同体”。

2008年，党的十七届中央委员会讨论通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题决定》，文件明确提出：

“强化农村社会管理。

坚持服务农民、依靠农民，完善农村社会管理体制机制，加强农村社区建设，保持农村社会和谐稳定。

”所有这些，为我国推进农村社区社会管理创新创造了良好的环境、条件和机遇。

在党中央的重视和关怀下，全国各地方政府也积极响应号召并结合个各地的实际情况，积极开展各地农村社区建设活动，抓紧落实农村社区建设工作，创造了许多成功的例子，取得了不少的经验和教训，为我们的研究提供了许多优秀的文献资料。

1.1.2选题的意义

农村社区建设是社会主义现代化建设的重要内容，作为农村社会中最基本的管理单位,是广大村民参与管理的有效途径，与政府沟通的重要桥梁，也是国家政府了解民生的有效途径，对我国社会主义现代化建设有着重要的现实意义。

互助土族自治县位于青海省东北部地区，海东地区北部，北靠祁连山脉，东临甘肃天祝县，西靠大通县，东南与乐都县接壤，全县东西长86千米，南北宽64千米。

是全国唯一的土族自治县，主要民族有汉族、土族、藏族、回族和其他民族，全县人口为38.7万，其中少数民族人口10.11万，占总人口的26.09%，这里的民族众多、人们的思想观念保守，这里农村社区建设与社区管理尚处于探索和实践阶段，许多制度还不完善，很多方面还存在一些问题。

1.2研究综述

1.2.1国外研究综述

国外关于农村社区的研究最早是始于19世纪。

1871年英国学者梅因在其著作《东西方村落社区》中提出了社区这个名称[]。

1887年德国学者滕尼斯指出“社区就是建立在自然基础上的，人们相互帮助、信任的社会关系”[]。

1894年美国社会学家亨德森以“美国农村生活的社会条件”为题进行了研究，开设了农村社会学方面的研究课程，编写了讲义《农村社区》。

1915年盖尔平教授发表的研究报告《一个农业社区的社会解剖》认为一个农村社区是由一些从事交换活动的主体和所围绕的人所组成的，即各种相互关联的主体所共同组成。

这样一个社区的划定，是根据各活动主体规模的大小、主体活动的影响力范围决定，在这个影响范围内的就是一个社区。

美国社会学家戴维.波普诺在其编写的书籍《社会学》中指出：

社区是“在一个地理区域范围内围绕着日常的交往组织起来的一群人”[]。

20世纪美国学者从制度等方面对社区的概念进行了研究，以芝加哥大学的帕克为代表的芝加哥学派提出，“社区不禁是人的聚集，也是组织制度的汇集，社区与其他社区群集的根本区别是组织制度而不是人，社区的组织制度包括家庭和其他机构，如教会、学校、运动场、社区议事厅、工商企业这就是我们生活的社区”[]。

从20世纪初期到20世纪中叶，芝加哥学派对不同类型的社区进行了系统的研究，取得学术价值很高的研究成果，怀特在1993年实证考察了位于波士顿北部的意大利人居住区，在1943年出版了《街角社会》，“该书以“街角帮”成员的角度出发，并置身于其中的环境和活动中，对意大利以居民的生活状况、群体组织结构、活动方式以及与社区内正式组织和非正式组织的关系进行了观察。

记录、分析，提出了有关该社区的社会结构及互动方式的一些观点”[]。

这部著作对后期学者研究农村社区奠定了坚实的基础，成为社区社会研究的重要参考书，同时也是社会学方面的经典教材。

1955年，联合国发表的报告《SocialProgressThroughCommunitydevelopment》指出“社区发展的目的是动员和教育社区内居民积极参与社区和国家建设，充分发挥创造性，与政府一起打理改变贫穷落后状况，促进经济的增长和社会的全面进步”[]。

这篇专题报告指出了社区发展的目的，对社区的作用和社区居民主体的义务等方面作了新的定义，倡导社会的全面、和谐发展。

1.2.1国内研究综述

我国学者对社区这一名词的引用最早是在1898年，教育学家严复在《国闻报》上发表斯宾塞的有关社会学的译文。

到了20世纪30年代,著名的社会学家吴景超对中国社区进行了大量的研究,并发表一些有启发性的文章,杨庆壁在1933年发表文章《华北地方市场经济》。

早期我国学者对农村社区的研究大多从农村社区实地调研开始的。

较早有1923年上海沪江大学的葛学博教授在广东潮州凤凰村做的调查，白克令教授对上海沈家行农村进行的调查。

文献专注方面最典型的是费孝通的《乡土中国》和《江村经济》，以农村社区为调研对象，对中国农社会的特点进行了详尽描述，比较系统地阐述了农村社区的特征。

其主要贡献体现为对西方社会学理论的本土化，开创了一条中国特色的社区研究理论。

国内对现代社会学研究的一个重要趋势就是社区研究，因此目前乡村社区研究达到了空前活跃状态，对我国社区的研究有着重要的推进作用。

赵莉红、罗洪刚认为“农村社区是由同性质农业劳动的人口组成，有一定地域的相对独立的社会共同体”[]。

李守经认为“农村社区是农村社会生活的共同体，以从事农业为特征的居民聚集在一定区域内，和相关对策的研究适合采用定性研究的方法。

而对于农村社区管理中存在的问题宜采用定量研究。

（4）系统分析法。

互助县农村社区是一个系统，因此在研究中，既要对本县农村社区的各个要素和各个环节进行全面分析，又要对各要素之间进行系统的分析。

1.4研究的创新之处

本文在写作过程中吸取国内外专家学者的研究成果，并在此基础上做了以下几个方面的创新：

一是比较系统的阐述了农村社区管理的相关理论、概念、特征以及原则。

二是立足于我县的政治经济发展，运用政治理论、管理理论、公共事业理论，法律法规并结合互助县的发展现状，比较全面地研究了我县农村社区管理的现状、以及存在的的问题，并提出了相应的解决策略。

三是从民主参与、管理体制改革、基础设施建设、耕地保护等方面对本县农村社区管理进行了全面分析，并将管理体制、管理机制、民主参与、和相关的法律法规结合起来，体现了各学科的综合运用。

2农村社区管理相关理论

2.1农村社区的概念

农村社区的定义是相对于传统的农村行政村和现代的城市社区而言的,李守经认为“农村社区是农村社会生活的共同体，以从事农业为特征的居民聚集在一定区域内，具有一定的社会组织、活动中心、社会制度、认同意识的人群共同体”[8]。

农村社区是一个比行政村落、农业合作社体制更有弹性的制度平台。

它主要围绕社会主义现代化建设体制下新农村建设而构建的，并且通过资源的整合、服务的完善和制度的健全，全面提高了人们的生活质量、文化水品和凝聚力、认同感。

2.2农村社区管理的概念、特征、原则、意义

2.2.1农村社区管理的概念

农村社区管理是指：

各级政府机构、村民自治组织、经济组织、民间组织和村民个体，为了维持农村社区的社会秩序、社会公正、促进社区的和谐、稳定发展，依法采用各种方式对农村社区事务、居民的生产、生活进行综合管理的过程。

2.2.2农村社区管理的特征

农村社区社会管理具有如下特征：

（1）区域性

地域是构成农村社区不可或缺的要素，农村社区是地域性社会。

社区区域性事务和工作是农村社区社会管理的主要内容和客体。

如果某项社会事务和工作，不属于某一农村社区之内，那么对其所进行的管理，也就不是该社区社会管理。

同时，对农村社区事务和工作进行管理的主体，也主要是该社区之内的管理主体。

换言之，即使某一农村社区之外的主体参与农村社区社会事务和工作的管理，也肯定不占主体地位。

（2）复杂性

农村社区管理的复杂性，是由其管理内容的复杂性而引起的。

农村管理工作的复杂化，主要有以下几个原因：

一是农村社区居民的构成增加，除了本地常住居民之外，外来务工人员、城市退休养老人等日益增多，是社区管理复杂且难以进行。

二是农村社区的组织、团体日益增多，社区的管理工作日益多样化；三是随着科技的发展，电话、网络技术和娱乐节目的日益多样化，使农村居民之间的沟通越来越少，加剧了社区关了的复杂化。

（3）互助性

农村社区管理主体和管理客体日益复杂，是的社区的管理工作随之复杂化，因此依靠传统的单个管理主体去进行社区管理，已经无法达到社区日益发展的需求，这就需要联合多个社区主体进行合作，相互协作，共同完成社区的管理工作。

（4）计划性

在管理学中，计划有两重含义，，一是计划工作，是指根据组织所处的内外环境，构建组织未来的发展目标。

二是计划形式，即用文件和各项指标等形式表述组织内成员需要做和努力，以及对行动方向、工作内容和方式的安排。

农村社区管理管理主体要根据国家的发展政策并结合本地区的实际，遵循社区发展的规律，了解广大居民的需求，合理的利用资源，有计划、有目的实施社区管理工作。

（5）动态性

农村社区管理工作是一个不断解决问题又不断出现新问题的过程，因此农村社区社会管理工作并不是一蹴而就的，是一个不断更新周而复始的过程，需要管理主体不断解决新的问题，新的挑战，这就决定了社区管理工作动态性。

2.2.3农村社区社会管理的原则

农村社区管理是一项繁琐复杂的工作。

它既不同于现代城市社区管理也不同于原来的行政体制下的村落管理，更不同于其它组织和团体。

因此，农村社区的管理必须遵其原则。

具体来说，农村社管理有以下原则：

（1）以人为本原则

广大村民是社会主义新农村建设成果的享有者。

尊重农村社区成员，充分发挥广大群众的主人公权利是农村社区社会管理应遵循的首要原则。

也就是说要在农村社区管理的过程中，始终要把广大人民的权益放在第一位，以广大农村居民需求作为社区管理工作的出发点、落脚点。

（2）系统性原则

农村社区管理的系统性原则，包括三个方面：

一是社区管理的主体和客体，在进行社区管理的过程中，应该相互配合相互合作，互补增值。

二是社区管理要采用形式多样、互补性强的管理方法和手段进行管理，保障其管理的有效性和可行性。

三是，管理过程中不能简单的从某个单方面入手看问题，要统筹全局，树立全局观念，综合考虑社区的各个因素，多方面进行考虑，从总体入手处理问题。

（3）责任原则

管理不能不涉及到权利和义务的问题。

在农村社区社会管理过程中，既然有主体行使权利，也必须担负相应的责任。

农村社区社会管理必须坚持责任原则，具体来说，一是参与农村社区社会管理的主体职责界限要清楚，职责内容要具体。

同时，要落实到组成参与主体的个人。

二是在界定责任时，要联系其所享有的权利。

三是要及时奖励和惩罚。

（4）绩效原则

绩效是指活动主体的进行某种行为所取得的效益、效果，是活动主体为了实现某种目标而进行了某种行为。

农村社区管理过程中，管理主体既要考虑其成本和效益问题，同时也要考虑社区管理工作时间和效率的问题，更要考虑农村社区管理工作在能不能受到广大社区居民的认可，以高效率、高质量的工作满足广大居民的实际需要。

（5）可持续发展原则

农村社区管理可持续发展是指在社区管理的过程中，既要考虑当前社区建设发展需求，又要考虑未来可持续发展需要。

在保证当前社区快速、稳定发展的前提下，尽可能的节约资源，保护环境，杜绝资源浪费，减少污染。

既要满足当代人的发展需要，又要满足子孙后代的长远发展。

2.2.4农村社区管理的意义

农村社区是现代文明发展的必然产物,农村社区建设是社会主义现代化建设的重要内容，农村社区作为农村社会中最基本的管理单位,是广大村民参与管理的有效途径，是广大村民与政府沟通的重要桥梁，也是国家政府了解民生的有效途径，强化我国农村社区管理对我国社会主义现代化建设有重要意义。

3青海省互助土族自治县农村社区建设和管理中存在的问题

3.1互助土族自治县简介和农村社区建设概况

3.1.1互助县简介

互助土族自治县位于青海省东北部地区，海东地区北部，北靠祁连山脉，东临甘肃天祝县，西靠大通县，东南与乐都县想接壤，全县东西长86千米，南北宽64千米。

是全国唯一的土族自治县，民族众多有汉族、土族、藏族、回族和其他民族，全县有11个乡，8个镇：

红崖子沟乡、哈拉直沟乡、松多藏族乡、东山乡、东和乡、东沟乡、林川乡、台子乡、西山乡、蔡家堡乡、巴扎藏族乡；威远镇、丹麻镇、高寨镇、南门峡镇、加定镇、五十镇、五峰镇、塘川镇；县人民政府位于县城威远镇。

3.1.2互助土族自治县农村社区建设概况

互助县农村社区建设主要经历了三个方面：

一是2006年至2013年，互助县主要进行的小集镇建设，并以打造功能较齐全、设施较完善、市场要素较健全、辐射带动能力较强、聚集效应较好的精品小集镇为目标。

同时，按照整村推进的原则，整合危房改造、扶贫开发等涉农项目资金，大力开展“千村整治、百村示范”工程。

到“十二五”末，建成精品小集镇10个，建制镇总数达到15个，建制镇人口增加到6万人以上。

建设5个地区级示范村、5个“改危改土”试点村、整治200个村的村庄环境。

二是2013年，互助土族自治县威远镇小庄村被青海省政府确定为青海省新型农村社区试点，互助县威远镇政府抢抓发展机会，以实现发展产业化，生态文明化，管理社区化，设施城镇化，建设特色化为目标，促进新型农村社区项目建设稳步推进。

据了解，该项目分两年实施，建设项目包括设施建设、社区风貌整治、社区房屋建设、产业发展四大类26个子项目，总投资为5702.61万元。

2013年一期建设项目有道路及照明、室外给排水、主村道台阶式花池、公共服务中心、村门等9项，总投资2216万元。

三是2014年至今的新型农村社区规范化的发展阶段。

3.2互助县农村社区管理中存在的问题

农村社区管理便利了广大居民的生活，促进了社区的和谐稳定。

然而由于互助县农村社区建设和管理目前依然处于探索实践状态，与现代化社区管理相比，互助县的农村社区管理还存在着不少问题,主要有以下几个方面。

3.2.1村民参与存在问题

农民是农村社区的构成主体，是社区管理主体管理权利的授予者，是农村社区建设成果的享有者。

随着我县民主政治的发展和公民知识文化水平的不断提高，村民的社区参与意识也不断提高，民主建设得到了长远发展，但发展的同时也存在着一些问题。

3.2.1.1村民参与率较低

农村社区管理村的活力在于广大村民的广泛参与。

村民参与社区管理活动是非常重要的，因为村民个体是农村社区建设的决定性因素，没有村民的参与，社区管理就无法正常进行，资源也就无法充分利用，只有广大村民自己最了解社区存在的问题，最明白自己的需要，因此只有每个村民都切实参与到社区管理中来，社区管理才能更好地进行。

本人做了一份关于“农村村民参与社区管理和村民法律意识的调查”的问卷，对互助县东和乡尕寺加村进行了调查，调查问卷为200份，调查结果显示没有参与过换届选举投票的人数为50人，占25%；部分人对选举表示怀疑态度，放弃投票的占调查人数的2%；其次是托人代为投票占13%，60%的被调查者表示很少参加社区的活动，通过图表我们可以发现本村村民社区管理的参与意识率低切居民的参与意识较弱。

图3.1参与投票图

3.2.1.2村民参与的积极性不高

村民因为自身知识文化水平、认知能力、文化意识和传统观念等的影响，对社会事务关心程度低，参与社区管理的意识也较弱，对村委会的性质概念模糊，观念尚未从官管民的意识中解放出来，在广大村民看来村委会就是政府部门的延伸机构，是政府机构的一部分，村委会的工作与自己无关，造成广大村民参与社区管理的积极性普遍不高，大多数表现为被动性参与，部分居民不愿意参与社区活动并且伴随着抵制情绪，有些是出于某种目的参与而不是积极主动去参加社区活动，只是走过程并非自愿，村民对村委会的态度也是疏远的，缺乏信任的。

3.2.1.3参与主体单一且文化水平低

调查结果显示，社区活动参与中者年老者和无业闲置人员居多，而青年人参与率较低。

由于近年互助县经济的发展，城乡居民收入差距不断拉大，农村大部分青壮年劳动力外出打工或经商，常年不在家,因此农村社区活动参与者主要集中在妇女和年老体弱者。

其文化程度普遍不高，以青海省互助县东和乡尕寺加村为例，全村共有4个社，230户，645人，其中不识字的人口约占总人口的18%，初中及以下学历的人口约占总人口的63%，高中及高中以上学历的占18%；因此文化水平的单一导致居民的思想跟不上社区发展的需要，导致农村社区管理水平低。

图3.2互助县东和乡尕寺加村学历统计

3.2.2民主化建设方面存在问题

3.2.2.1居民对居委会认识度低

目前广大村民对村民委员会的认识存在错误，在广大村民看来村委会就是政府行政机构，是政府行政力量的延伸，村委会属于政府机构，而不是自发的民间组织机构，当他们对村委会有不满情绪时，会感觉就是对政府的不满，在他们心里村委会就是政府，在他们看来对村委会工作做得不好就是政府的工作不好，对居委会有不满就是对政府有意见，因此居民对村委会的态度也是疏远的，缺乏信任的，遇到事愿意去乡政府、县政府，不愿意主动去找村委会。

3.2.2.2村民决策权利缺失

依据《中华人民共和国村民委员会组织法》规定“对涉及全体村民利益的重要问题，村民委员会必须提请村民会议讨论决定”，此项规定同样适用于农村社区，但现实生活中，村民会议根本无法召开，成了摆设，以互助土族自治县东和乡尕寺加村为例，本村人口在为681人，受基础设施等条件的限制，村民会议根本无法召开，即使召开村民代表会议，一年也召开不了几次，即使能正常召开村民代表大会，受村民文化水品的限制，也基本上形成不了决定。

许多参与活动是为了应付上级的检查评比或外来的观摩考察而进行的，因此，往往只是搭个花架子，摆摆样子，走走过场，声势很大，但徒有虚名，对社区居民生活的改善和社区的发展并无实际意义和效用。

3.2.2.3村委会工作缺乏监督制度和监督渠道

农村社区村委会作为一个村民自治性质组织，应该接受其产生机关的监督。

但是在调查中我们发现社区村委会主要受社区党委的领导和监督，这就取代了其他的监督形式，成为了村委会工作的唯一监督力量，村委会工作缺少其他监督形式。

此外互助县的很多农村社区都存在一个问题是社区村委会和社区党支部关联过于密切，权责划分不清，往往是居委会和党支部同为一个机构两个名称，一个办公场地，人员职责划分不清，甚至有些社区存在着一人担任数职的现象，例如有些工作人员既是村委会领导干部又在村党支部担任职务，在这种情况下，其监督管理必然会产生不利影响。

再者，通过调查发现村民对居委会的工作缺乏监督意识，对村委会的工作毫不关心。

3.2.3农村社区管理方面存在问题

3.2.3.1管理理念落后

所谓管理理念，是指作为管理主体的管理者或管理组织在一定的哲学观的引导下，在长期的管理实践中形成积淀下来的指导管理思想的价值取向。

由于互助县农村社区建设的起步晚，社区建设发展缓慢，社区管理依然处于实践阶段，因此，其管理理念还存在一些问题：

首先是社区管理人员的管