我国农村公共产品供给问题探讨.docx

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我国农村公共产品供给问题探讨

浅析我国农村公共产品供给存在的问题

［论文关键词］中国农村公共产品　供给　问题　对策

［论文摘要］进入21世纪以来，粗犷式的经济发展模式给中国经济带来了极大的增长，但是其带来的问题也越来越严重。

虽然我国农村公共产品供给不断增加，但与城市公共产品供给和农民实际需要相比，还有相当大的差距，这势必会影响到农村经济的发展。

如何才能提高农村公共产品的供给水平,实现有效供给,已成为政府和各界共同关注的问题。

本文以马克思主义经济学理论为指导,在借鉴国内外相关研究成果的基础上,运用科学的理论和方法对我国农村公共产品供给问题进行较为系统的研究,旨在进一步增强对改善我国农村公共产品供给重要性的认识,并为政府实现农村公共产品的有效供给提供对策建议。

　　农村公共产品的供给对农村经济的发展具有重要的影响。

然而，长期以来我国农村公共产品处于严重的供给不足、结构不合理状态，已成为制约农村经济稳定发展的因素。

因此，通过分析农村公共产品供给存在的一系列问题及其原因，提出相应的解决思路，对提高农村公共产品供给水平，从而提高农业竞争力、增加农民收入和发展农村经济都具有十分重要的现实意义。

一、农村公共产品的内涵及特征

　　农村公共产品是指相对于农民私人财产而言具有非竞争性、非排他性特点，用于满足农村公共需要的产品。

它既包括中央政府提供的覆盖农村地区的全国性公共产品，又包括地方政府和村组织提供的受益范围仅限于部分外溢到周边地域的地方性公共产品。

1.公共工程：

大中型农业基本建设投资项目，主要指政府办的对农业生产有直接联系的，如根治河流、治涝、引水、灌溉等大型水利工程，兴建大中型水利枢纽，大规模植树造林，农业生产和农产品流通的重点基础设施及商品粮基地建设等专案；农村环境保护工程，如退耕还林还草工程、治理环境污染等。

2.公共教育：

农村范围内的中小学九年义务教育；教育各部门所属各类学校的基建支出；支援不发达地区的教育支出；农村扫盲工作等。

3.社会保障：

主要用於抚恤和社会救济福利事业，对农村五保户、贫困户的生活救济和生产自救扶持，农村福利机构的建立和福利设施的建设，以及自然灾害救济等。

4.医疗保障：

环境治理、健康宣传等公共卫生和计划生育、传染病控制等基本临床医疗服务支出；农村基本医疗服务网路的建设等。

5.行政机构管理费和事业单位事业费：

指农村基层政府正常运作，实现宏观管理职能所需要的管理费，以及农村农林水气象等部门的事业费，如农业科研、技术推广、畜牧兽医、水利部门所需经费。

6.社会秩序和法律的维护：

法律和秩序是保障社会正常、健康发展和运行的基础，农村社会也不例外，因此，公检法等部门所需经费应由公共财政负担。

相对于城市公共产品，农村公共产品除了具有非排他性和非竞争性之外，还具有需求量大和供给困难的特征：

　　1.从农村公共产品的需求量看。

我国是一个农业大国，农民人口众多且科学文化素质较低，农村地域广阔、农业生产规模小、生产方式落后，再加上有些公共产品是城市所没有的，如动物疫病防治、水利灌溉等等。

这就决定了农村经济的发展对农村公共产品，特别是农村的基础设施和基础建设，具有很大的需求量。

　　2.从农村公共产品供给困难看。

某些在城市中可以由私人提供的产品，如新产品、新技术的推广等等，在农村则需要政府以公共产品的形式来提供。

而政府作为主要的农村公共产品供给主体，在有限财力约束的条件下，很难有效地满足农村公共产品的供给。

二、我国农村公共品供给存在的问题

　公共产品的供给问题，实质上是如何配置社会公共资源问题。

在公共资源配置过程中，必须坚持两条原则：

一是效率优先，二是兼顾公平。

改革开放以来，我国经济迅速发展，但工业对农村的反哺明显不足，城乡二元结构导致城乡差距逐渐扩大。

在公共产品供给方面表现尤其严重，近年来虽然有所改善，但仍滞后于现代公共产品供给和城乡统筹发展的要求。

农村地区的差异性和经济发展的不均衡，要求农村公共产品的供给要“因地适宜”。

我国农村公共产品通过现行的“自上而下”的供给机制提供，与农民的真实需求之间存在较大差距。

农村义务教育、水利、交通、医疗卫生和社会保障等基础性公共产品由于各种结构性矛盾导致供需严重不均衡，而在农村公共产品需求日益增长的情况下，农民为了满足自身需求，被迫成为公共产品真正意义上的供给者，主动承担公共产品的供给成本，严重阻碍了农村经济的进一步发展。

（一）农村公共产品的需求现状

公共产品的需求曲线不能向私人需求一样通过加总来获得，但是公共需求与私人需求是不可分割的。

事实上，私人需求与公共需求之间是一个“连续谱”，人类社会化程度由低到高的转变过程中，私人需求可能转化为公共需求。

按照马克思的设想，未来共产主义社会便是一个公共需求占绝大份额的社会。

公共产品的需求会随着社会的发展而不断提高。

岳军指出，根据国际经验表明，一国的人均GDP从1000美元向3000美元的过渡时期，是公共产品需求的迅速扩张时期，随着农民人均可支配收入的不断提高，农民生活性公共产品的需求结构也会随之改变，逐渐由消费型向发展型转变。

结合图

（1），我们可以看出，我国居民恩格尔系数基本处于下降状态，这说明农村消费结构已经可以升级。

俞锋等学者研究显示，农民生活性公共产品需求与人均收入水平呈正相关，农民生活性公共产品需求随着收入水平的提高而提高，而且不论地区差异，农民对农村公共卫生和医疗、农村基础教育的需求均在前列。

因此结合图

（2）可以得出，随着农民收入水平的增加，农村对公共产品的需求将持续增长，公共产品需求的不断满足，将成为农村经济发展的重要动力。

据国家统计局调查，1990-2010年农村居民消费支出构成中，交通及通讯支出增长26.5%，排第一位，其次是医疗保健，增长12.8%，而人们衣食方面的支出的增长则远远低于这些。

农民对公共产品需求的飞速增长，是农村即将全面进入小康社会的重要表现，但是目前农村公共产品的供给远远不能满足农民的需求，农民行路难、通讯难、就医难、上学难、用电饮水难等问题日益突出，农村公共产品供不应求已成为农村经济发展的瓶颈。

1978—2010我国城乡居民恩格尔系数1978—2010我国城乡居民家庭收入

二、我国农村公共产品供给存在的问题

数据来源：

国家统计局，中国统计年鉴

（二）我国农村公共产品供给总量不足

结合图（3），可以得出在国家财政支农支出结构中，用于支援农村生产支出和农林水利气象等部门的事业费的支出占绝大部分，真正用于农村基础设施、农村教育、卫生支出、农村社会保障金等公共支出的供给却少之又少。

从国家财

政支出来看，50多年来财政支出中用于农业支出的的绝对数增长较快，由1952年的9.04亿元提高到2010年的8183.4亿元，但从图（4）可以看出，国家对农业的支出相对增长并不明显，除了1998年因为大面积洪涝灾害而用于大江大河治理费用增加，1980年后农业支出占财政支出的比重均在10%以下，在国家长期的“以农养工”政策下，第二产业发展迅速，农业对国家财政的贡献随着经济的增长而减少，但国家对农业投入仍然低于同期农业在国内生产总值中的贡献比例，与农业在国民经济中的地位和作用极不相称。

图（3）1978—2010我国财政支农支出结构图（4）1978—2010国家农业支出与农业贡献

数据来源：

国家统计局，中国统计年鉴

具体细分有如下方面：

1.农民急需的生产性公共产品供给严重不足。

随着我国财政体制和行政体制改革，中央财政的事权向地方财政的转移，许多过去由中央政府或省级政府承担的农村公共产品供给责任，现在却由县、乡级政府承担。

比如，大型的水利灌溉设施、大型农业固定资产投资、农作物良种的开发和培育以及有关农产品市场供求信息的预告等。

2.涉及到农村可持续发展的公共产品供给严重短缺

这些公共产品包括农村的教育、农民的医疗保障及农村的环境保护等。

这些公共产品对提高农民素质和农村的可持续发展具有重大的意义。

3.农村税费改革更加剧了农村公共产品供给的短缺状况

在税费改革前，基层政府尚可以通过“统筹”和“提留”方式取得供给公共产品的制度外资源。

税费改革后，制度外获得资源的空间大为缩小，在乡镇财力普遍不足的情况下，如果没有外来的财政转移支付，意味着某些农村公共产品供给将减少或取消。

（三）农村公共产品供给效率低下

农村公共资金使用效果差，农村公共产品供给效率低下，突出表现在以下三方面：

1.财政农业支出实行分块管理，有限的资金不能形成合力。

我国政府对农业投入的渠道较多，财政对农业的支出分部门管理，涉及政府的多个职能部门。

由于分属不同部门管理，财政资金在使用方向、实施范围、建设内容、项目安排等方面不同成程度地存在条块分割，除了上级转移支付外，几乎没有其他经费来源。

2.税费改革后农村公共产品的财政投入渠道不健全。

税费改革取消了乡统筹等制度外收费，国家相应补助地方一定转移支付资金，但除了确保乡镇机构正常运转和义务教育经费正常需要外，对其他公共产品投入只是笼统地规定“新增教育、卫生、文化、计划生育等事业经费主要用于农村，用于县以下的比例不低于70%”，没有作出硬性的专门规定，实际工作中农村公共产品提供存在经费困难的问题。

3.税费改革后部分公共产品和公共服务质量下降。

公共服务管理和专业技术人员流失，突出反映在农村义务教育方面。

（四）农村公共产品供给结构失衡

农村公共产品的供给，主要是帮助农民发展生产，改善生活质量。

我国农村是否提供公共产品，不是依据农村需要，而是根据基层政府指令决定的；基层政府在政绩考核和经济利益驱动下，其行为目标和农民的需求往往不一致。

这种自上而下的供给决策机制造成了造成了农村公共产品供给结构失衡。

我国公共产品供给结构明显表现失衡，其主要表现为：

第一，由于地区差异性，经济、资源、社会等条件的不同，导致长期以来农村公共产品供给不均衡。

从左图中可以看出，不同地区的农村公共产品供给水平存在明显差距，东部为平均每人126.8元，中部为85.9元，西部为56.4元，呈现出由东向西逐渐下降的趋势。

第二，在公共产品供给过程中，分层和分级供给差异性越来越明显，大大降低我国农村公共产品的有效供给效率。

根据国家统计局统计，2010年中央用于农村公共产品的投入仅占全国投入的17.56%，80%以上由地方政府承担，又由于地方政府财力有限，为了完成上级下达的目标，地方政府不得不加大制度外筹资，进一步加重了农民的负担。

第三，公共产品种类供给不均衡。

结合右图可以清晰的看出，在2010年农村基础性公共产品供给中，政府对于电力和水利相对重视，但对道路、通讯等的支出远远不足。

世界银行的发展报告指出，农村道路畅通与否，直接影响了其他农村公共产品的受益范围。

农民也都知道“要想富，想修路”的道理，因此要改善农村经济发展结构，缩小城乡差距，应该加大对交通基础设施的投入，并进一步提高农村居民文化素质。

2010年我国农村公共产品人均供给2010年国家财政用于农村公共产品的投入

数据来源：

国家统计局，中国农业部

（五）财政支出中用于农村基础公共事业发展的支出份额过低

1.我国财政对于教育投入严重不足。

根据国家统计局统计，2003年我国财政性教育经费占GDP比重为3.29%，到2005年却只有2.16%，之后才开始缓慢上升，这一数据到2010年也仅为3.54%。

另一方面，虽然我国农村义务教育投入从1994年的485.5亿元增加到2010年的2159.9亿元，但从全国来看，农村义务教育经费几年来占全部义务教育经费的比重一直呈下降趋势。

2000年我国农村义务教育占全部义务教育经费比重为59.61%，到2010年仅为42.8%①，而这与农村义务教育阶段学生数远远多于城镇学生数的现实极不相符。

再从义务教育经费的投入主体来看，2010年中央政府、省级政府、县级政府、乡镇政府分别承担2%、11%、9%和78%，而根据国际情况，无论是发展中国家还是发达国家，中央政府和省级政府应该承担更大的责任，甚至应该承担所有初等教育经费支出。

2.农村公共卫生和预防保健工作十分薄弱。

在有利于农村可持续发展的基础设施中，农村公共医疗体系的建设和完善具有巨大的社会效益，同时也是对农民生存权的重大关注。

当今曾被国际社会赞誉有加的农村合作医疗体制趋于瓦解，2010年我国城市平均医疗保险覆盖率已经达到90.08%，而农村平均医疗覆盖率却仅为15.56%，将近85%的农民成为毫无保障的自费医疗群体。

2010年我国卫生总投入已经从2005年得8000多亿增长到将近2万亿元，虽然增速很快，但是也仅占国家财政支出的25.69%，而有些欧洲发达国家甚至已经高达75%，亚洲各国平均为45%，与其他国家相比，我国卫生总投入比重明显偏低②。

预防保健服务属于公共卫生产品，由于政府投入不足以及农村预防保健机构服务能力相当有限，导致我国农村公共预防保健服务基本处于瘫痪状态。

又由于目前农村人均可支配收入远低于城市，这大大降低了农民家庭的自我保障能力，因此农民比城镇职工更需要国家在医疗保障方面的支持，使这些没有健康保障的群体得到最基本的保障。

3.农村社会保障制度仍未有效建立。

在社会主义初级阶段，我国仍然以国家救济和乡村集体办福利事业作为农村社会保障的重心，除了小部分地区进行了养老保险和医疗保险的试点外，其它社会保障基本属于空白。

2010年我国农村的社会保障覆盖率不到10%，城乡社会保障覆盖率比例为22：

1，城乡人均社会保障费的比例为24:

1，城乡享受社会保障人数差距巨大。

21世纪，世界上大多数国家普遍实行最低生活保障制度来保障公民的基本生存权利，基本的社会救济制度是现代国家社保体系中不可缺少的组成部分，但我国的最低生活保障在农村却没有得到完全实施，广大农民的基本生存权利没有得到保障。

据国家统计局统计，2010年全国享受最低生活保障的农村人口仅为7147.2万人，受保人平均每月支出仅76元，而城镇支出达218元①。

在农村，享受的对象大多是一些失去劳动能力的五保户、残疾人等，而城镇基本实现了应保尽保。

（六）农村公共产品供给主体错位

在我国现行的公共产品供给制度下，政府为农村公共产品供给作出决策，生产并提供给农民，在政府供给能力不足、其他供给渠道没有形成的时期，为了确保农村公共产品供给体制的运转，筹集资金来提供各种农村基础性公共设施，政府就不得不强行向农民摊派各种费用，这时农民则从真正意义上变成了农村公共产品的提供者，农村公共产品供给主体出现错位。

另一方面，农村公共产品供给主体错位现象严重也是因为各级政府在农村公共产品的供给权责上不统一，在某些应该完全由政府提供公共产品，在其供给过程中，中央政府只承担部分产品的提供，却将其他部分的转移至地方政府，而地方政府又通过不同形式转嫁给农民；同样的，在事关农村发展的应该由上级政府完全提供的部分公共产品的供给中，地方政府和农民成为最终供给者。

（七）农村公共产品供给主体责任不明确

由于中央与地方政府在农村公共产品供给的责任划分上不尽合理，乡镇的事权大于财权，承担了许多应该由上级政府承担的支出。

乡镇政府只能凭借自身的行政强力寻求制度外财力，所以事实上制度外供给成为我国农村公共产品供给的鲜明特点，同时通过自筹、集资的渠道采取各种变通手段来分摊公共物品供给的成本。

这样无形中本应由国家负担的职能便被转嫁给了农村经济组织和农民，影响了农村公共产品的供给能力。

三、解决我国农村公共产品供给问题的对策

（一）区分公共产品的层次，进一步明确投资主体

农村纯公共产品：

政府免费提供

纯公共产品是指在消费过程中具有完全的非竞争性与非排它性的产品，如农村基层政府行政服务、农业发展战略研究、农业基础科学研究、大江大河治理等。

准公共产品

现实中的绝大多数农村公共产品是以准公共产品的形式存在，具有不完全的非竞争性与非排它性。

具有排它性与非竞争性的公共产品

如高速公路，该类产品由政府提供还是由私人提供主要考虑该项产品收费管理的难易程度以及它的需求弹性，难度越大，弹性越大就越适合于采用政府提供的方式，相反则应采用市场提供的方式。

具有非排它性和竞争性的公共资源

如农村基础教育，公共卫生等，这类产品由政府提供还是由市场提供取决于该类产品的收益的外溢性程度，如果产品的内部收益较小，外部收益大，则适合于政府提供，反之则适合于由市场提供。

目前鉴于县级财政的巨大压力，中央、省级政府应当承担更多的责任。

（二）改革创新农村公共产品供给机制

1.决策创新

建立“自下而上”与“自上而下”相结合的公共产品需求偏好表达机制，通过城乡资源的合理流动来灵活调整公共产品供给的空间布局和结构。

当今农村公共产品供给决策是“自上而下”的，即由上级政府和机构根据自身的偏好或政绩导向来决定公共产品供给总量、供给结构和供给方式，却由农民承担大部分公共产品供给成本，导致部分公共产品的供给与农民的现实需求发生错位。

农村公共产品供给决策应由“自上而下”向“自下而上”转变，使最广泛民众的意愿得以充分体现，使农村公共产品的供求顺利衔接。

“自下而上”机制的形成，不仅能推进农村社会的民主政治建设，激发农民当家作主的积极性，也使符合农民迫切需要的公共产品有效率地得到供给，同时也让农村有限的公共资源发挥最佳效益。

另外，要注重完善农村公共产品供给的筹资方式，减轻农民制度外负担。

加快农村基层民主制度建设，在农村公共产品的供给过程中，建立完善的农民真实需求表达机制，提高农民政治地位，使之能与政府进行信息沟通和政策互动，规范农村公共产品供给的监督机制，保证供给决策的科学性。

2.供给方式创新

首先，采取以中央、省两级政府为主导，地方财政适当配套并负责供给的方式，着重解决与农业经济发展关系密切的公共产品的供给。

然后，实行公私合作，实现多元化供给，提高公共产品有效供给效率。

公私合作方式有：

“一是私人提供，政府资助。

政府对私人进行资助的方法很多，主要有投资参股、按业务量补贴、无偿赠款、提供低息甚至无息贷款、提供借款担保、无偿或低价提供土地、减免税收等。

二是政府与私人资本签订合约”①。

其次，由私人或合作组织生产并提供公共产品，这在近年已经成为农村公共产品供给的一个重要来源。

通过明晰产权，按谁投资则谁受益的原则，鼓励农民自己提供生产生活所需要的各种公共产品，通过收取一定的费用来取得投资回报。

最后，乡镇联合，为达到供给的规模效应，邻近地区之间可实行乡镇联合供应，拓宽公共产品建设的投融资渠道，以提高公共产品供给的效率。

联合生产不仅可以降低单位成本，使相应的税费收取范围与受益范围一致，而且可以降低外部性与溢出效应。

3.激励机制创新

扩大农村公共产品供给规模的关键在于地方政府在管理上的创新和改革，明晰农村公共产品的产权，规范政府和私人的投资行为，保护私人投资者的正当权益。

近年来，农村公共产品供给中出现了股份制、私有化等多种鼓励农民提供自身真实需求的基础性公共产品的制度安排，这种制度安排给予了农民一定的分享利益的激励，从而极大地激发了农民参与农村公共产品供给的热情。

从目前我国农村公共产品供给的实际情况来看，除了明晰其产权外，还可采取“资本赠与、购买协议、贷款担保和贴息、技术援助和培训”①等措施来激励私人对农村公共产品的供给。

当政府对某些公共产品的供给不能满足农民需求时，可采取一定的措施激励私人进行公共产品的投资，或允许私人以资本入股，但仅当项目达到一定盈利水平后才分红。

因此，我国可以通过试行农村土地制度的改革，加快农村土地流转，运用土地优惠引导私人资本的介入，以迅速有效地改变当前农村公共产品有效供给不足的现状。

（三）积极推进公共财政体制的改革，加大对基层政府的转移支付

乡级政府是现有行政体制中最基层的一级政府，在现有的国家制度框架内，向所辖社区提供包括教育、卫生、社会保障等几乎所有公共产品是乡级政府的重要职能。

“分灶吃饭”的财政体制改革之后，赋予了基层政府提供公共产品的事权，却没有给予相应的财权，权责不相对称，因此必须进一步推进公共财政体制的改革，加大国家对基层政府的转移支付。

1、合理划分事权，以事权定财权，明确中央政府与地方政府提供公共产品的职责。

一般来说，纯公共产品由中央政府全部负担，而准公共产品应由各级政府共同承担，其中中央和省级以上政府应负主要责任。

2、增加财政投入，确保财政支农资金总量的稳定增长，要求各级预算的支农支出增长幅度不低于财政支出的增长幅度。

3、调整财政支出结构，加大对与农民生产、生活关系密切的公共产品的投入。

4、调整支农资金投入方式。

财政支农资金要尽量减少间接的和对中间环节的补贴，积极探索对农民直接支持的各种有效补贴办法，逐步建立起以收入补贴、生产补贴、救助性补贴为主的财政支农资金直接补贴方式。

（四）实现村民自治，完善决策机制

按照《中华人民共和国村民委员会法》（1998）第三条规定，作为社区自治性组织的村民委员会，其职责之一是提供社区内人们需要的公共物品和公共服务。

目前由于乡镇政府职能向村级组织的渗透，村民委员会部分地失去了应有的自治色彩，变成了农村公共产品自上而下供给决策的执行机构，扭曲了农民的意愿。

因此，需要建立公共产品的需求表达机制，给予村民充分的民主权利，形成由内部需求决定的公共产品决策机制。

1.必须推进农村基层民主制度建设，充分实行村民自治，由全体农民或农民代表对本社区的公益事业建设进行表决，使农民的意见得到充分反映。

2.加快农村基层政府的组织建设，改变农村基层领导人由上级组织部门任命的形式，把主动权交给农民，由农民直接选举出能真正代表农民利益、对农民负责的社区领导人。

3.建立有效的农村公共资源使用监督机制，增加公共资源使用的透明度，定期将收支状况公之于民。

（五）加快乡镇行政机构的改革，精简机构

一方面，撤并乡镇，减少一部分财政供养人员，增强乡镇驻地的区域中心作用；另一方面，理顺县乡关系，明确划分县乡两级政府的职能范围，将本来属于乡镇政府的权力还给乡镇，使其真正成为一级功能完备的政权组织，担负起对本区域社会经济发展应尽的责任。

（六）积极推动农村小集镇建设，发挥其聚集人口的功效

我国地域辽阔，农民居住地繁多且分散，这对政府完善公共产品的供给均衡带来很多的不便。

偏远的农民很难享受到政府提供的各种公共物品，而居住在集镇及其周围的农民则相对容易并且享受到较多的公共产品。

因此，积极推动农村小集镇建设，聚集更多的人口，在降低部分农村公共产品的供给成本的同时也提高公共产品的利用率。

结论

我国目前处在社会主义初级阶段，生产力还不够发达，社会管理制度不是很完善、社会积累也不丰富、群众的思想觉悟还不高，在这种现实的基本国情下，要实现社会公平，统筹城乡发展，解决“三农”问题，也只能因势利导，充分调动各方面的积极性，挖掘有关方面的潜力。

农村公共产品问题是我国“三农”问题的一个很重要部分，是制约我国全面建设小康社会和实现现代化的主要“瓶颈”，而统筹城乡发展则在本质上是对城乡居民享有公平发展权的承认和保障。

解决农村公共产品的供给问题，统筹城乡公共产品供给，应该以缩小城乡差距为主，着重打破城乡二元结构。

在农村公共产品的供给上，要从城市偏向型向城乡”一视同仁”型、农村偏向型转变。

积极改革和完善我国现行财政制度，国家财政支出应由“重城轻乡”向城乡协调平衡、公平合理甚至以农村为重点转移。

但同时也要清楚的认识到，我国农村经济发展比较落后，市场体系亦不成熟，要统筹城乡公共产品供给，缩小城乡差距，实现资源优化配置，是我们长期的奋战目标。

通过以上的概述，我们可以清楚的看到，从公共产品供给的“决策—筹资—生产—使用”解决现行农村公共产品供给问题，是可行并且行之有效的方法。

本文虽然做了比较全面的分析，但是仍有一些地方可以挖掘。

第一，就决策机制中的“一事一议”制度而言，虽然推行该制度是为了使农民能够充分表达出自身对于公共产品的需求偏好，但在具体的实施过程中，仍然存在着许多问题，“事难议，议难决，决难行”就是一个难以解决的问题，如何进一步完善“一事一议”制