公共政策执行中政治资源流失对策Word格式文档下载.docx
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1.公共政策执行权威削弱。
权威是“一个人在相信他或她施加影响的权利的合法性基础上要求别人服从的可能性[3]（P279）。
权威是公共政策执行的重要资源，”政策执行所要求的是具有约束力的公共权威“[4]（P179）。
随着我国改革开放战略的实施，社会主义市场经济体制建立与逐步完善，特别是加入WTO以后，国家的政治、经济、社会生活等方面发生了重大变化，尤其在经济方面要求遵循世贸组织的各项规定，市场的运行规则要与国际惯例接轨，客观上要求政府有选择性地放松制度准入条件，加快制度变迁的步伐。
但国家现行的法制与政策还不够完善，在有些方面还是比较短缺的，因而造成我国公共政策执行中的政府权威在一定程度上被削弱。
部分公共政策执行主体凭借手中的权力参与市场竞争，对市场稀有资源进行权威性垄断，追求自我利益的最大化，对公共政策执行重视不够，力度不大，甚至”有利就执行，无利就变形“，执法不严，难以维护公共政策执行的权威性；
公共政策执行过程中的以权谋私、违法乱纪现象严重，职务犯罪花样更新，对这些违法乱纪的惩罚追究难以真正到位，使公共政策执行权威遭到严重削弱。
2.公共政策执行形象受损。
公共政策执行形象是公共政策执行主体从事公共政策执行活动中的各种言行举止，以及政策执行的方式、程度、手段、效果等，在目标群体心目中所形成相对固定的比较持久的印象，也就是政府形象。
政府形象是人们对政府提供”公共产品“的直观评价和内在体验，是人们对政府客观存在的整体印象和自我认同，是提高公共政策执行凝聚力和影响力的特殊资源。
良好的政府形象可以大大减少政策执行的阻力，它是政府推行政策、实现既定政策目标时可资利用的重要资源，是降低政策执行成本，提高政策执行效率取之不尽的源泉[5]（P266）。
公共政策执行主体在贯彻执行国家政策中若能以身作则、率先垂范、廉洁奉公，在人们心目中能树立良好的政府形象，容易得到广大目标群体对公共政策执行的认同、信任与支持。
然而随着经济体制的转变，部分公共政策执行主体利用职务之便贪污受贿、以权谋私，造成公共政策执行偏差或失败，导致形象受损。
同时，部分执行主体仍保留传统的价值观念和行政习俗，”家长制“、”一言堂“的人治作风仍然存在，”无所不包、无所不能“的全能型行政文化仍无改变，也就造成公共政策执行危机和形象破坏。
3.公共政策执行中腐败现象导致部分民心的丧失。
亨廷顿指出：
“腐败的基本形式就是政治权力与经济财富的交换。
”[6]（P66）利益驱动和计划体制的弊端是公共政策执行腐败产生的催化剂。
个人利益或部门利益的驱使会造成公共权力的扩张冲动，使公共政策执行中的腐败现象频频发生。
一些政府与职能部门为了自我利益，实行地方保护主义，对地方企业或产品进行“政策倾斜”，形成对地方产品、市场的垄断和保护，以谋取地方或部门利益的最大化，导致部门腐败或集团腐败。
如有的地方政府或职能部门不认真执行国家有关重大公共工程合同承包政策，而是暗中确定与之关系密切的“招标人”或“投标人”，因这种暗箱操作而产生许多“豆腐渣”工程，给国家和人民生命财产造成巨大损失。
部分公共政策执行主体在执行公共政策时利用职务之便收受他人贿赂，对威胁自我利益的公共政策采取抵制、拖拉的执行作风，政策执行的态度不坚决、行动不迅速、目标不明确、思想不集中。
这样一来，使公共政策执行的目标群体失去信心，使政策执行增加了更大的难度。
4.公民政治参与冷漠。
公民政治参与是公共政策执行获得广大群众支持与配合的强大政治资源。
公民政治参与是公共政策有效贯彻执行和社会主义政治文明建设的重要基础和必然要求。
当今衡量政治文明的重要标志是政治参与的广度、深度、高度、热度、亮度[7]。
政治参与机制的完善和参与渠道的畅通可以使目标群体有效地向公共政策执行主体表达自己的利益要求，从而缓和社会利益集团对于社会利益分配不公的不满情绪，增加公众对政治体系的认同感。
“但是，政治体系在公众政治参与愿望增强的同时，其本身的政治制度化水平必须随之提高，否则就会引起政治参与膨胀和政治参与冷漠的'
并发症'
，从而导致政治不稳定。
”[7]目前，由于市场经济体制的建立和社会利益结构分化，加之公共政策执行的监督机制还不够完善，部分政策执行主体以权谋私、寻租腐败、欺压群众等行为引起公众的强烈不满，消蚀了部分公民的政治参与热情。
5.政府信用缺失。
政府信用是公共政策执行主体获得广大目标群体信赖与支持的最稳定、最持久的政治资源，是对整个社会信用价值观的塑造进行引导、示范和培育的强大推动力，是政府治理社会、维护市场秩序和打造信用环境的根本要求。
如果政策朝令夕改、缺乏稳定性和连续性，势必导致现有政策利益分配格局陷入混乱状态，损害部分目标群体的合法政策权益，引发人们对现行政策产生怀疑感、畏惧感、排斥感等。
同时部分政策执行主体在实际执行过程中，令不行、禁不止，对国家政策出台后无动于衷、置之不理、放任不管，或政策执行不力、不当、不严，甚至互相推诿责任、公文旅行、“踢皮球”，有时还出现重承诺、轻兑现、任意撕毁行政契约等滥用政府信誉行为。
政府信用意识淡薄、信用责任缺乏、信用约束疲软等直接导致政府信用资源的流失与浪费，也严重影响公共政策执行的信用度和稳定性。
二 公共政策执行中政治资源流失的主要原因
公共政策执行中政治资源的大量流失，究其原因，除了加入世贸组织、经济全球化、经济体制转轨等因素影响外，具体还存在以下几个方面的原因：
1.利益驱使。
马克思指出，人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关[8]（P82）。
公共政策执行是对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的政府过程，是运用公共权力对社会公共事务中的利益矛盾与冲突进行调控的政治行为。
在公共政策执行中，部分执行主体或目标群体的自我利益或局部利益驱使，必然影响公共政策执行的公平性、公正性和权威性。
公共选择学家认为在政策活动领域里，无论是政策的制定者、执行者还是目标群体，同样追求“经济人”利益的最大化，都遵循“经济人”的游戏规则。
在改革开放和经济体制转轨时期，国家的有关政策规定和各种法制规范还没有及时到位，社会主义市场经济体制还不够完善，各种法律制度“空隙”和“漏洞”在所难免，这就给具有“经济人”理性的部分公共政策执行主体提供了谋取私利和小团体利益的客观条件。
加之社会利益结构由过去高度的整体化、单一化向分散化、多元化转变，公共政策执行的激励机制的短缺和公务员工资与部分私营企业职员工资的巨大差距，使部分政策执行主体利益意识强烈、利益心理失衡、私欲心理膨胀，各种以权谋私的行为便大量引发，“在现行政策中没有规定甚至不符合现行政策的做法，也由于利益的驱使而在政策的执行中出现”[9]（P414）。
如个别政府机关直接经商办企业，乱摊派，乱收费，乱提成，乱处罚等现象时有发生，因而造成公共政策执行中政治资源大量流失。
2.文化障碍。
文化产生于人类社会的生产、生活过程，又对产生它的各种因素具有反作用。
文化对社会的反作用既可以是良性的，具有良性效应，能维持、推动社会发展，也可以是非良性的，对社会发展起阻碍作用[10]（P241）。
传统的官僚主义作风和人治、集权、管制型行政文化的存在使公共政策执行产生了路径依赖，传统落后的行政观念和行为范式总是会从部分公共政策执行主体与目标群体的思想或心理层面上阻碍公共政策的有效执行，引发政治资源的大量流失。
人治型行政文化的典型特征是：
一是无法可依、有法不依，凭主观意志办事；
二是把行政效果寄托于行政主体的个人品质上，对权力缺乏必要的约束，以纯化思想为保证行政质量的惟一手段；
三是人存政举、人亡政息，任人唯亲、任人唯派，人员多变、政策不稳[11]。
官僚主义作风和集权管制型行政文化表现为行政权力过于集中，政府对社会具有无所不包的行政责任，部分政策执行主体高居法律之上，公共政策执行过程缺乏应有的监督与权力制约，缺乏有效的公民政治参与，从而导致部分公共政策执行主体的“官本位”思想和专制主义作风，以权代法、以权越法等权力滥用和腐败现象严重，也就大大损害了政府权威和政府形象，严重阻碍了公共政策的有效执行。
同时部分目标群体的小农意识、人身依附心理以及政治冷漠感也在一定程度上阻碍公共政策执行。
由于部分目标群体在公共政策执行中存在被动、保守、依附、冷漠等政治心理或思维方式，对公共政策执行的好坏缺少应有的关心，对公共政策执行主体的不法行为缺乏监督与举报，对参与公共政策执行的积极性、主动性和创造性不强，因而也可能导致政治资源大量流失或闲置。
3.制度滞后。
制度滞后指的是在公共政策执行过程中制度设置的迟缓、空缺或不完备。
随着公共政策执行外部环境的动态变化，而相应的制度变迁不及时，未能适应新的政策环境要求，从而造成公共政策执行的制度障碍和执行乏力。
制度滞后表现为公共政策执行的制度安排不合理，如在实施干部公开选拔和招考录用制度时，未能完全更改旧有的职务晋升和工资制度等一些不合理的因素。
这不仅还保留着过去的人事制度和户口管理制度中一些人治因素，大大限制了人员的合理流动和人才的科学选拔，还造成了人力资源的浪费和流失。
制度滞后也表现为公共政策执行制度的“空档”或不健全，使公共政策执行者缺乏制度保障和制度约束，缺乏足够的执行权威，缺乏完善的人格、身分、职务等保障权，缺乏对公共政策执行者的责任追究和监督评估制度，从而造成公共政策执行者的徘徊情绪和保守意识，也将造成政治资源的流失。
制度滞后还表现为公共政策执行中各种政策关系尚未理顺，没有得到制度上的明确规定。
如党政之间、中央与地方之间、政府与社会之间等关系错位、职责不清，导致政府机构膨胀、部门林立、职能交叉、政出多门等不良现象，导致公共政策执行效率低下、功能内耗、拖拉扯皮、相互挚肘，也就导致政治资源的浪费与流失。
4.信息不对称。
信息不对称是指公共政策执行主体与目标群体之间所拥有的政策信息的不一致和不完全，对公共政策执行所需要的各种政策信息不够充分，因而导致公共政策执行中存在一定的信息交易成本的政策现象。
政策信息是公共政策执行的最为重要的政治资源，是公共政策有效执行的首要条件，畅通的信息渠道和充足的信息来源是政策方案得以顺利实施的重要保证。
信息不对称是政治资源大量流失的重要原因。
信息不对称造成了公共政策执行的政策宣传不当、政策理解失误、政策沟通堵塞，尤其可能产生部分政策执行的“暗箱操作”和以权谋私，难以对公共政策执行的全过程进行有效监督与控制。
信息不对称及其传播渠道受阻又使公共政策执行产生“伴生噪音”，即小道消息的蔓延。
“小道消息”以其传播的效率高、间隔短、迎合受众的心理需求而迅速占据“传播市场”，误导信息的接受者，致使受众对正确的政策信息内容产生质疑、排斥、抗拒，给政策的有效执行带来很大的阻力[12]。
可见信息不对称造成了政策信息资源的大量流失，直接或间接地使公共政策执行产生偏差，连带地导致了其他政治资源的流失。
5.素质不高。
公共政策执行主体的政策水平、知识结构、组织能力以及目标群体的受教育程度、政治参与水平和社会能力等素质条件是公共政策执行的重要政治资源。
公共政策执行主体的素质不高可能造成政策认知的不当，由于政策水平或知识水平有限，不能正确地理解具有战略性和抽象性的宏观政策；
不能认清公共政策的精神实质，即最高目标和最低目标、长远目标和近期目标的区别与联系；
不能认清公共政策的内在机理，即公共政策的目标、原则、计划、程序、手段的内在统一性；
不能认清公共政策的相互关系，即元政策与基本政策、旧政策与新政策、中央政策与地方政策的关系。
由于不能正确理解政策，又可能造成政策宣传不当和执行不力。
那种虚作声势夸大政策实际功能或隐瞒政策的负面影响，最终造成群众的不信任而影响公共政策执行的效率，造成公共政策执行中政治资源的流失。
政策执行不力指的是政策执行主体不能实事求是地估计公共政策执行的资源与力量，不能有效地安排和组织执行的时间与步骤，不能创造性进行政策变通以解决实际问题。
目标群体的素质不高可能导致对公共政策的理解存在困难，缺乏对外在政策信息的获取、识别、学习和利用的能力，尤其在信息时代背景下无法利用互联网来及时获得各种政策信息或寻求外来政策援助，难以通过有效的合法的政治渠道对公共政策执行进行政治参与和法律监督。
可见素质不高必然造成公共政策执行偏差和政治资源的大量流失。
6.政策失效。
公共政策执行是以公共政策为逻辑起点的，公共政策的有效性是公共政策执行得以维持和认同的前提条件，公共政策制定的合法性、科学性、协调性和稳定性是公共政策有效性的基本要求。
如果公共政策制定没有经过合法程序，没有得到立法机关或政府部门授权，缺乏科学的理论预设、严密的逻辑论证，或对公共政策的可操作性估计不够、资源投入不足、时间安排不当，或相关政策冲突、政出多门、政策多变等都将使部分政策失效。
而公共政策失效可能直接导致公共政策执行的失败或变形，致使公共政策执行权威受损，人们对公共政策执行的信心和支持度大打折扣，导致政府信用缺失，甚至引发公共政策系统的紊乱与失控，从而造成政治资源的浪费与流失，而且可能给社会信用带来危害，严重影响政策执行秩序和政治稳定。
三 公共政策执行中政治资源流失的主要对策
公共政策执行中政治资源的大量流失给公共政策执行带来很大的影响，目标群体对公共政策执行产生了失落、冷漠、厌恶、抵抗等心理，严重地影响了社会秩序和政治稳定，影响公共政策的有效执行和政策目标的最终实现。
针对其原因，应主要采取以下对策：
1.加强利益整合，效率与公平兼顾。
因利益驱使，无论是公共政策执行组织及其人员还是目标群体都希望“政策倾斜”带来好处，都希望“政策扶持”谋求利益最大化。
因此，为了解决公共政策执行主体之间，公共政策执行主体与目标群体之间以及目标群体之间的执行博弈问题，实现利益双赢或正和博弈，就必须加强利益整合，同时兼顾效率与公平。
利益整合即在双方或多方互相沟通和协调的基础上，以宽容、互谅为原则，以实现自我利益又不损害他人利益，尽可能减少利益受损风险，保证实现公共政策目标为要求，实现利益一致，价值一致，目标一致和行动一致。
利益整合需要效率原则与公平原则同时兼顾。
坚持效率原则，就要求公共政策执行的资源分配要有利于激发社会各群体尤其是弱势群体的劳动积极性和竞争勇气，使他们能奋发图强最终走出弱势困境，有利于发展生产力，创造市场机制有效运行的良好环境。
公平是公共政策执行的基本原则，是实现社会有序和政治稳定的基本要求，是消除两极分化和贫富悬殊，实现共同富裕的价值取向，是关爱和扶持弱势群体的重要标准。
因此公共政策执行中的公平原则，是尽可能实现社会发展机会和条件的平等与公正，而不是结果的“绝对平均”，不是以打击社会竞争和优胜劣汰、打击人们的劳动积极性和创造性为代价的。
因此，防止政治资源的流失，开发和利用有效的政治资源，就必须加强公共政策执行的利益整合，坚持效率与公平兼顾，实现各利益群体目标与行动的高度一致，维护社会公平，促进社会竞争，实现社会繁荣与稳定，充分调动各阶层人民群众参政议政的积极性，从而保证公共政策的有效执行。
2.加强文化创新，法治与德治结合。
传统行政文化对目标群体是一种阶级统治和压制的管理方式，目标群体在公共权力面前俯首帖耳，任之摆布，对“公共产品”的供给没有选择的余地，对公共政策执行的效果缺少评价的机制。
因此必须加强公共政策执行的文化创新，构筑新型的与时俱进的现代公共行政文化，为实现以德治国和依法治国相结合创造一个重要的条件。
这就要求：
（1）必须坚持德治和法治相统一的公共政策执行道德。
德治以法治为保障，法治以德治为基础，通过培养公共政策执行主体高尚的道德素养，把法律和公共政策内化为内心信念和价值取向，从而自觉主动地执行公共政策，自觉唾斥各种不良动机和落后思想，坚决抵制各种腐败行为和错误思潮。
（2）必须坚持政务公开和公民参与理念，实现“阳光”执行。
政务公开和公民参与是市场经济发展的客观要求；
是与国际惯例接轨，增加透明度的重要前提；
是防止权力腐败，实现廉洁奉公的有效途径；
是密切干群关系，防止政治资源流失的基本条件。
（3）必须塑造健康的公共政策执行心理，使公共政策执行主体能坚定社会主义信念，以“三个代表”重要思想为指导，自觉抵制“官本位”心理和西方腐朽文化的侵袭，增强抵御风险和拒腐防变的能力，以保护和开发有限的政治资源。
（4）必须努力提高公共政策执行主体的理论素养和创新精神，使公共政策执行主体能始终坚持并正确运用马克思主义的立场、观点和方法，提高理论素养，提高公共政策执行的各种能力，不断吸取公共政策执行中的新经验、新思想和新方法，增强科学精神和创新精神，敢于和善于创造性地贯彻执行党和国家的各项政策。
3.加强制度变迁，激励与监督并存。
因制度滞后的存在，造成公共政策执行的动力不足、激励失灵、控制乏力、监督疲软，也就造成公共政策执行的政治资源的大量流失。
加强制度变迁即加强公共政策执行的制度供给，“制度供给是国家的基本功能之一，统治者要制定一套规则来减少统治国家的交易费用，如统一度量衡，维持社会稳定安全的一系列规则以及一套旨在促进生产和贸易产权和一套执行合约的执行程序”[13]。
制度变迁或供给的科学合理有利于加强对公共政策执行的制约、激励和监督，实现公共政策执行的法律化、制度化和规范化。
加强制度变迁，要结合转变政府职能，大力推行限时办结制，失职追究制，服务承诺制，项目申办无偿代办制等，推行电子政务，深化行政审批制度改革，继续推行领导干部公开选拔制度，党政机关干部竞争上岗制度，干部任前公示制度，新提拔干部试用期制度等[14]。
加强制度变迁，要根据十六大报告的要求，“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，合理设置机构，优化人员结构，实现机构和编制的法定化，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题”，积极理顺公共政策执行的各种政策关系，合理划分职权、科学规划职位、明确规范职责，充分调动公共政策执行中各主体的积极性、主动性和创造性。
加强制度变迁，要求建立健全公共政策执行信用的监督激励机制、约束惩戒机制和失信救济机制，树立政府信用危机意识，按照国际惯例规范政府信用行为，培育“政府信用至上”的行政意识，打造诚信政府，重视政府信用资源的开发、利用和保护。
因此加强公共政策执行的制度变迁，建立健全激励与监督并存的政策执行机制，既是政治资源开发的主要内容，也是有效地防止政治资源流失，并进一步保护政治资源的有效途径。
4.加强政策调整，利用与开发俱进。
所谓政策调整，也就是在政策监督和控制所获得的有关政策系统运行（尤其是政策执行的效果）的反馈信息的基础上，对政策方案、方案与目标之间的关系进行不断的修正、补充和发展，以便达成预期政策效果的一种政策行为[15]（P391）。
政策调整是针对公共政策失效提出来的，政策调整能及时纠正公共政策执行偏差，减少政治资源流失，协调各种政策关系，维护公共政策系统的稳定和国家的长治久安。
但是过于频繁的政策调整会使部分已投入的政策资源产生浪费，挫伤既得利益群体的积极性，让公众感到无所适从等[16]（P466）。
因此加强政策调整应遵循实事求是、渐进调适、追踪反馈等原则，使公共政策执行中政治资源的利用与开发能保持与时俱进，使政治资源的保护、开发、利用、配置得以综合协调、良性发展和适时创新，从而防止政治资源的过度开发、低效使用和隐性流失。
一方面通过对公共政策执行过程中出现矛盾和纠纷的政策内容和政策关系进行及时有效的政策修正和补充，使原有政策的相对合理部分得以持续执行，充分利用现有政治资源或有利条件，维持公共政策的连贯性和稳定性，减少政策变动给人们带来的不安定感和资源浪费等负面效应；
另一方面要根据公共政策执行中存在的问题，加强政策规划和政策开发，设置出科学合理的新政策，使公共政策执行得以发挥相互衔接、协调一致的整体效应，有效挖掘和充分开发公共政策执行的潜在政治资源，使公共政策执行能获得充足的持续的政治资源供给，有效地防止政治资源的流失，并进而合理保护、生态开发和高效利用各种政治资源，确保公共政策的顺利执行和政策目标的最大实现。
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