江苏教育科学十二五规划重大课题Word格式文档下载.docx
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这些政策文件具有明确工作方向的作用也是规划、实施的依据，更是推进工作的保障。
（一）国家相关政策文件
《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）与国务院《关于当前发展学前教育的若干意见》（国发〔2010〕41号）（以下简称“国十条”）是全国学前教育行动计划的宏观背景。
《教育规划纲要》提出三条对学前教育事业的规划，分别为“基本普及学前教育、明确政府职责与重点发展农村教育”。
“国十条”提出的“把发展学前教育摆在更加重要的位置、多种形式扩大学前教育资源、多种途径加强幼儿教师队伍建设、多种渠道加大学前教育投入、加强幼儿园准入管理、强化幼儿园安全监管、规范幼儿园收费管理、坚持科学保教，促进幼儿身心健康发展、完善工作机制，加强组织领导”等原则是对这三个方面的延伸、补充和进一步细化。
而“国十条”对各地制定实施“学前教育三年行动计划”倡导的工作重点在于解决“入园难”问题，这也是过去三年学前教育工作的核心任务，也是部分省市地区现在与未来的目标与工作重点。
（二）江苏省相关政策文件
结合前述两份在国家层面规划进行的重要文件，江苏省出台了《江苏省中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《江苏省教育规划纲要》）与《省政府办公厅关于加快学前教育改革发展的意见》（苏政办发2010136号），以结合实际情况对本省学前教育事业发展进行规划，明确江苏省学前教育事业发展需要遵循的指导思想、基本原则及需要达成的主要目标，并提出体制机制建设的方向。
1、江苏省学前教育五年行动计划主要目标
依据《省政府办公厅关于加快学前教育改革发展的意见》（苏政办发〔2010〕136号），江苏省学前教育发展目标主要有以下三方面：
第一，建设优质幼儿园资源。
巩固普及学前三年教育，扩大学前教育优质资源，全面提高学前教育保障水平和保教质量。
到2012年每个乡镇至少办一所省优标准的公办中心幼儿园，将村级幼儿园都建成合格园。
第二，建立科学合理的学前教育体系及优质幼儿园师资队伍。
到2015年，在全省建立起布局合理、充满活力、质量优良、人民满意的学前三年教育体系；
每所幼儿园均有中级以上职称专任教师，全省幼儿教师专科及以上学历达90%以上；
办园行为进一步规划，教师、保育员、保健人员等各类人员全部持证上岗。
第三，关注早期教育与家庭教育。
0-3岁婴幼儿早期教育指导服务取得新进展，学龄前儿童家长和看护人普遍受到科学的家庭教育知识辅导。
二、镇江市学前教育五年行动计划目标及政策措施
镇江市结合前述文件及本市学前教育发展出台了《关于贯彻国家和省中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）的实施意见》（镇发〔2010〕35号）与《关于做好国家学前教育体制改革试点工作的实施意见》，明确作为国家教育改革试点地区的工作总体要求、目标任务。
（一）镇江市学前教育五年行动计划目标
在“明确政府职责，完善学前教育体制机制，构建学前教育公共服务体系”的总体要求下，镇江市的学前教育事业到2015年要达成的总目标为：
以建设学前教育公共服务体系为重点，完善辖市（区）统筹，提供“广覆盖、保基本、有质量”的学前教育公共服务，扶持和规范民办学前教育发展，形成“多元化、可选择、可持续”的协调、健康发展新格局。
该目标涵盖了“提升入园率、建设0-3岁早教指导中心（站）、新建幼儿园、建设优质园、创新办园机制、强化教师队伍建设完善学前教育经费投入保障机制”等内容。
（二）镇江市学前教育五年行动计划配套政策措施
学前教育事业发展是一项较为复杂的工作，不仅仅需要教育部门承担主要工作，财政、市政、工商、卫生等多个部门都要参与其中；
学前教育事业也包含着多方面的工作，需要更为深入的规划和相关政策的进一步支持。
根据前面对目标任务的分析，政策措施可以采用“制度体系建设、财政经费投入及学前教育资源建设”三个维度进行分析。
1、制度体系建设：
健全机制，加强管理
（1）健全学前教育管理机制
第一，突出政府主导责任。
在统筹规划、政策引导、制度建设、标准制定、投入保障、评估督导、日常监管等方面，各级政府都要切实履行责任，着重强调要将学前教育纳入规划、促进就近入园。
政府同时也是举办幼儿园的主力，暗含公办幼儿园资源建设的需求，与此同时提出“多元办园、扶持和规范社会力量办园”的要求。
这在2012年深化事业改革措施中也进一步说明要“健全公办民办协调发展机制”。
不仅可以满足人民群众对不同层次学前教育的需求，对普惠性民办幼儿园的扶持可以将政府投入的效率提升，也可以吸引更多的力量加入发展学前教育事业当中。
第二，建立统筹分管机制。
辖市（区）政府负责统筹本地区学前教育事业发展，而辖市（区）镇（街道）负责具体工作，二者相互协调统筹分管机制，更有助于规划与资金投入。
第三，完善工作机制要政府统筹协调各部门，对全市学前资源统一规划管理。
各职能部门分工合作可以形成推动学前教育发展的合力。
教育部门要完善政策，制定标准，充实管理和教研力量，加强对学前教育的监督管理和科学指导；
编制部门要确保公办幼儿园教职工编制不低于省定标准；
发改部门要把学前教育纳入当地经济社会发展规划，支持幼儿园建设发展；
财政部门要加大财政投入，制定支持学前教育的优惠政策；
规划、国土和住建部门要落实城镇新建小区和农村新社区配套幼儿园的规划、用地；
人社部门要制定幼儿园教职工的人事（劳动）、工资待遇、社会保障和技术职称（职务）评聘政策；
价格、财政、教育部门要根据职责分工，加强幼儿园收费管理；
综治、公安部门要加强对幼儿园安全保卫工作的监督指导，整治、净化周边环境；
卫生部门要监督指导幼儿园卫生防病保健工作。
民政、工商、质检、安监、食药监等部门要根据职能分工，加强对幼儿园的指导和管理；
妇联、残联等单位要积极开展对家庭教育、残疾儿童早期教育的宣传指导；
要充分发挥村、居委会作用，建立社区和家长参与幼儿园管理和监督的机制。
（2）加强对学前教育事业领导与管理
第一，建立并完善联席会议制度。
各部门分工更要联合，镇江市成立了建立由分管副市长为组长，市教育、发改、财政、人社、编制、规划、国土、住建、公安、卫生、物价、妇联等部门参加的学前教育改革发展联席会议，联动学前教育发展所需部门，并根据人员变动适时对会议进行调整。
通过联系会议协调各部门之间的工作，便于更好地统筹协调。
第二，结合实际需要，设立专职部门、人员及示范区。
各地区相应建设专职部门，配备专门人员，健全学前教育管理网络；
进行示范区建设，表彰先进，推广经验，营造事业发展氛围。
以辖区（市）为单位进行五年行动计划制定，结合本区域经济社会发展状况和适龄人口分布、变化趋势，科学确定发展目标，合理分解年度任务，切实落实经费投入等保障措施，大胆探索，不断总结，培植典型，提供经验，形成特色。
第三，建立评估机制。
评估机制可以确保发展学前教育的各项举措落到实处，取得实效。
在2012年深入各个举措中，政府提出了对幼儿园管理的进一步措施：
严格准入制度及探索学区管理制度，同时再次强调了对无证办园的整治，并坚持联席会议的工作制度。
此外，政府为配合学前工作的开展，在学前教师事业规划、幼儿园举办及管理、督导评估等方面颁布了具体文件进一步推进这几方面工作的实施。
2、财政经费投入：
扩大投资渠道，建立投入机制
镇江市政府提出“多渠道加大学前教育投入，建立健全学前教育投入保障机制”，积极尝试建立较为完善的资金投入机制。
首先要保障经费投入，在此基础上保证经费科学合理使用。
（1）保障经费投入
不论是2011年还是2012年所提措施都在强调要加大财政性经费投入。
财政性经费投入是纳入政府预算的经费，不同于专项经费，是常规性质的投入，对于学前教育发展来说是有保障的经费。
而在保障财政性经费投入的前提下，也要建立专项经费，根据级别不同，其用处也不同；
第二项被反复强调的措施是“多元投入”，这可以减轻政府的财政负担；
第三项为“健全成本分担制度”；
初期根据幼儿园的不同性质，拟采用不同的收费标准，在后期深化改革时明确了政府、社会投资及家庭参与分担并确定了分担参照的标准；
“按非义务教育阶段”标准进行分担，该标准随学前教育事业的不断发展还有可以发展的空间。
（2）加强经费管理
在保障投入的基础上，确保经费落到实处而且是有效率地使用。
2012年深化改革时还提出了对弱势群体的扶持，及对部分地区免费教育的期待。
3、学前教育资源建设
（1）学前教育资源角度
由强调数量到强调合理规划布局，更加科学合理的提供教育资源；
反复强调农村幼儿园建设，旨在促进城乡间教育资源的均衡化发展；
将早期教育资源与3-6岁资源共同规划，更有助于协调发展。
（2）教师资源
突出编制核定、强调严格准入和师资培养都是在根本上保证学前教育的质量，而相关人员的持证上岗更是对学前教育工作专业化的肯定。
三、镇江市学前教育五年行动计划实施情况及问题
纵观2011年至2012年镇江市学前教育情况，学前教育发展任务完成率达百分之百，部分地区超额完成任务。
下面从幼儿园事业发展情况、教师队伍建设中编制转岗教师与财政经费投入等情况进行说明。
（一）镇江市五年行动计划实施情况
1、幼儿园资源建设
截止到2013年，镇江市新建、改扩建幼儿园74所，新增学位13000多个；
现有266所幼儿园（办园点）中，公办幼儿园比例为72%，省优质园比例为74%；
园覆盖常住人口1.4万人；
学前教育三年毛入园率在99%以上；
在园幼儿67390人中，在公办幼儿园就读幼儿比例为76%，在省优质园就读的幼儿占比例80%；
（1）各类幼儿园数量及所占比例
自2010年起，镇江市全市幼儿园的总数、成型幼儿园数量、公办园数量及非普惠性民办幼儿园不断增长，普惠性民办幼儿园数量有所减少；
但从不同类型幼儿园所占比例来看，公办幼儿园的比例有所下降，普惠性民办幼儿园所占比例持续下降，而非普惠性民办幼儿园所占比例呈上升趋势。
（参见图1）
图1镇江市幼儿园组成
（2）优质园数量及所占比例
在不断扩大幼儿园数量的同时，镇江市也在加强对优质幼儿园的建设，省优质园的数量在不断的攀升，在幼儿园总数中的比例也在不断升高（详情参见图2、图3），而在省优质幼儿园就读的幼儿数量与比例不断提升，优质资源不断扩大。
此外，镇江市不断推进学前教育均等化服务水平，开展了包括村园建设、小区配套园建设及扶持民办园建设在内的三个专项工作。
图2在园幼儿数量图
图3省优质园建设
在建设农村幼儿园方面，镇江市把幼儿园建设纳入新农村公共服务设施统一规划，优先建设。
2011年至今，投入近1.5亿，新建农村幼儿园有11所、改扩建18所，新增占地面积144391平方米，新增建筑面积149852平方米，新增学位3689个，基本上每个镇均有1-2所以上的省优质公办幼儿园。
在推进小区配套幼儿园建设方面，出台《镇江市区住宅小区配套学前教育设施建设管理实施办法》。
两年来，共新建小区配套幼儿园14所（其中公办6所，普惠民办6所），已交付使用幼儿园13所，投入近11554亿，新增占地面积77250平方米，新增建筑面积59151平方米，新增学位3587位。
在扶持民办幼儿园方面，采取政府购买服务、减免租金、以奖代补、派驻公办教师等方式，完善民办公助机制，引导和支持民办幼儿园提供普惠性服务。
两年来，新建民办园9所，其中7所办成普惠民办园，3所普惠民办园进行改扩建，共新增占地面积65432平方米，新增建筑面积45550平方米，新增学位2268个。
2、教师队伍建设
长期以来，师资工作既是学前教育行政改革的突破口，更是不好解决的棘手问题。
教师编制一直是限制幼儿园师资发展的瓶颈，影响师资队伍的充实与稳定。
为此镇江市教育行政部门以有利于区域幼教发展为出发点，利用多种方法、手段配置教师资源，实现幼儿园师资“增量”与“保质”的双重目标，从增加编制与转岗教师两方面入手，充实教师队伍，从数量上保证师资。
同时，参照镇江市其他政策文件发现，镇江市还推行了非编制教师人事代理政策，通过保证相同水准待遇吸引人才。
此外，转岗教师培训、在职教师培养、优秀教师培养等方面也提出了相应措施。
对教师学历、教师资格证持有率等方面也提出了相应要求。
截止到2013年，镇江市新增在编教师416人，公办教师比例为70%，公办园中在编教师占43%。
3、财政投入
根据2011-2013年学前教育经费投入一览表数据显示，镇江市每年在学前教育领域投入的资金总数在不断上升、预算也在逐年增加；
各地学前教育财政性经费投入及在同级财政性教育投入占比、财政性教育投入在学前教育投入所占比例均逐年提升，并在2012年有一个飞跃。
从前述措施看，经费保障机制上“政府主导”凸显。
分析数据发现：
在学前教育经费来源方面，坚持以政府财政性经费投入为主导，财政性学前教育经费在同级别财政性教育经费中占比增长明显；
在学前教育经费拨付方式方面，在形式多样的专项经费拨付基础上，当地积极探索生均公用经费等投入方式，并逐步着眼于人员投入；
学前教育财政责任分担方面，以区县财政为主导，市级财政辅助。
（二）镇江市五年行动计划实施过程中的问题
镇江市积极发展学前教育事业，促进布局合理，质量优良的学前教育体系的建立，不断加强事业的统筹规划、经费投入、监管力度。
但在取得成果的同时仍然存在一定问题，如各辖区间发展存在差异，政府投入力度不同；
硬件设施建设投入为主，财政经费后续投入如何继续发挥导向作用与如何监测经费使用；
外来流动人口带来的负担逐渐显现，地方财政压力过大；
非普惠性民办幼儿园的发展如何协调监管等等。
1、幼儿园资源建设方面
（1）普惠性民办园数量减少
此阶段的学前教育行动计划强调“政府主导、大力举办公立幼儿园”，公立幼儿园数量增加是必然现象，而由于公立幼儿园资源的增加，普惠性民办幼儿园生源会受到一定影响。
如果政府相应的扶持政策无法跟上，必然导致普惠性民办幼儿园资源的流失。
从幼儿在园数量及所占比例也可以看出相同的趋势，在公办幼儿园的幼儿数量的比例在上升，但普惠性民办幼儿园在园幼儿数量的比例却在下降。
（详情参见图2）
（2）非普惠性幼儿园的跟风增长
随着学前教育事业的发展，有很多投资者看到了商机将经费投入到学前教育事业当中，导致非普惠性幼儿园的数量增长。
（3）无证办园问题的解决困境
无证办园的情况依然存在，在这一方面未能完成2012年所指定的目标。
无证办园是一个复杂的问题，需要寻求系统的解决方案，并非设立目标一刀切就能杜绝无证园的出现。
（4）流动人口涌入扩大需求缺口
镇江市的入园率超额完成，成园覆盖人数也在不断下降。
这一方面说明幼儿园资源逐渐合理分布，而另一方面也说明了外来人员进入镇江，加重了幼儿园建设的任务。
正如前面所说，教师队伍建设一直是学前教育事业当中的短板。
进一步扩大公办教师比例，提升教师待遇是今后应继续加强的工作内容。
而“人事代理”制度在很大程度上是一种应急措施，在当下不能给予更多公办教师编制的情况下补充教师队伍。
而除了同等待遇外，如何保证以这种方式吸引的人才能长期留在教师队伍中？
这些教师职业发展的前景如何？
是否有相同的职业发展空间呢？
这是需要进一步思考的问题。
此外，教师的在职培养是需要进一步有政策支持的方面。
现在的教师队伍中并非全部都是合格教师，仍有部分没有教师资格证的教师，在引进新生力量的同时也要注重原有师资资源的质量提升与开发；
合格教师专业能力提升也同样重要。
而这些在过去的工作中未提到与补充教师数量同等重要的地位。
3、经费投入情况
在经费投入方面，镇江市各辖市（区）之间并不均衡，力度不一致，这会造成地区间发展差距；
而在2012年经费激增源于专项投入，但学前教育事业发展欠账较多，需要的是不断的投入，后期还应加大投入来弥补之前的忽视；
企业办学与民办资金投入也在不断增加，但所占比例较少，扩大投资渠道必须重视企业办学与民间办学力量；
此外，对于成本分担需要进一步厘清、核算，找到政府投入与家庭支出之间的平衡点。
四、进一步发展镇江市学前教育事业的建议
通过对镇江市学前教育五年行动计划制定与实施情况的了解与分析，发现镇江市的学前教育事业基本上已经解决了“入园难”的问题，学前教育资源正在不断丰富，质量也在不断提升，政府财政经费支持力度较大，措施较为完备，但在促进教育优质均衡发展方面仍需进一步努力。
在不断坚持实施之前行之有效的政策措施之外，针对其现有状况与问题可提出进一步发展的建议。
（一）工作机制，加强幼儿园管理，促进行业规范
经过前一阶段的发展，镇江市的幼儿园数量已经有了明显的提升，但随着“单独二胎”政策这一新情况的出现及外来流动人口的迁入，创办幼儿园依然是工作任务之一。
有了前面的基础，不断完善学前教育行政管理体系，规范办园行为，促进学前教育行业更加科学规范的发展。
1、继续学前教育设施布局调整和建设
根据人口自然增长规律和城市人口流动趋势等，需要不断修改完善学前教育设施布局规划，并对已经建成地理位置或规模不够科学合理的幼儿园进行改建或搬迁。
此外，根据表4所呈现的情况，新建的学前教育设施主要集中在镇江市京口区、丹徒区等几个地区，今后新建项目重点应向农村和新城区倾斜。
学前教育作为一项重要的民生工程，为适龄儿童及家庭提供便捷的教育服务、帮助其就近入园是其功能的重要体现。
随着国家社区工程的建设，严格落实《镇江市区住宅小区配套学前教育设施建设管理设施办法》（镇政办发〔2012〕155号），重点落实小区配套幼儿园“四同步”管理，即同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用，建好、管好、办好小区配套幼儿园，可以更好的促进幼儿园的合理布局，提升幼儿园的覆盖率；
同时也减少了政府兴建幼儿园的工程量，提高政府事业推进的工作效率。
2、扶持普惠性民办园
目前，镇江市幼儿园数量增长主要是由公办幼儿园和非普惠性幼儿园两种幼儿园数量增长造成的。
非普惠性幼儿园虽然能提供学位，但与广大人民群众的需求切合度不高，也会增加家庭的缴入投入负担；
而兴建公办幼儿园政府需要大量的经费，考虑到镇江市流动人口数量，如果全部兴办公办幼儿园无疑会对政府的财政造成不小的负担。
而扶持普惠性民办幼儿园可以吸引多元化的资金进入到学前教育事业，也可以提升政府财政投入的使用效率，“花同样的钱办更多的事”。
在之前的工作规划文件中也提到关于普惠性民办幼儿园扶持发展的内容，但从数据统计角度来看普惠性民办幼儿园并没有增长，相反却有下降的趋势。
因此，扶持普惠性民办幼儿园建设发展，并加强对其的规范管理应是接下来的工作方向。
制定出台民办幼儿园设立、变更、终止相关规定及普惠性民办幼儿园认定与管理办法，对民办幼儿园与公办幼儿园实行统一的行业管理制度，在审批登记、分类定级、评估指导、教师培训、职称评定、资格认定、表彰奖励等方面享有与公办园同等待遇，鼓励社会力量以多种方式投资兴办幼儿园。
建立健全幼儿园财务管理和会计核算制度，以“委托管理”、“购买服务”等方式，加大公共财政对普惠性民办幼儿园的扶持力度。
派遣优秀公办教师到普惠性民办幼儿园进行帮扶。
此外，对经过认定并签订协议的普惠性民办幼儿园和未纳入事业单位机构编制管理范围的企事业办园、集体园，在生均公用经费、园舍维修经费、教师培训经费以及实施人事代理教师的社会保险费、人事代理费等方面，享受与公办园同等的待遇，建立普惠性民办园玩教具更新补贴标准。
允许普惠性民办园适当上浮收费标准，并报当地物价部门备案。
3、完善督导与评估机制
督察监管可以促进学前教育事业的发展，可以检验措施是否真正落实到位，并能帮助政府更加科学合理地进行今后的学前教育规划。
镇江市已经颁布实施了督导评估制度，将学前教育纳入各级政府年度工作目标考核内容进行督导。
但随着工作的深入，新建、改扩建的幼儿园已经开始投入使用，加上优质学前教育资源建设的需要，将督导评估工作进一步科学化，不单单从园所数量，教师数量，经费投入等具体数字进行评估，深入幼儿园各项工作，加强对教学质量、教师培训质量、经费使用效率等方面进行监测。
贯彻落实《江苏省学前教育条例》，严格执行督导、收费、年检、经费投入、办园质量“五公示”制度，接受社会监督。
开展市学前教育优质均衡发展区创建，对考核通过的辖市（区）给予表彰奖励。
建立幼儿园办园水平等级评定动态督导评估制度，将政府督导结果、评估监测结果等作为幼儿园等级评定、收费等级确定和经费投入的重要依据，与园长、教职员工工作绩效以及资源配置、干部任用和表彰奖励相挂钩。
（二）坚持加大财政经费投入，扩大投资来源
政府的财政经费投入是学前教育事业发展的核心要素，而镇江市在学前教育上的经费投入呈不断上升，但专项经费等短期投入在整体学前教育投入中占有较大比例。
学前教育事业的发展是一个长期发展的过程，短期经费的注入固然重要，但要让现有的发展成果长期保持，学前工作内容得到持续资金支持，就必须不断加大财政性教育经费在学前教育领域投入的比例。
这就需要不断完善学前教育投入机制。
因为多年来学前教育经费投入的缺失，学前教育财政预算须单列，以辖市（区）财政为主，配合五年行动计划实施，而市级财政以奖补方式扶持学前教育发展。
镇（街道）也要安排一定的学前教育经费，用于本地学前教育事业发展，具体比例由各辖市（区）自行确定。
落实《关于进一步深化学前教育体制改革试点工作的意见》（镇政发[2012]56号），确保学前教育财政性经费占同级财政性教育经费的比例达5%以上，新增教育经费向学前教育倾斜。
核定的学前教育财政性经费与现有经费的差额部分，逐年补足。
根据在编教师人数核定需投入的经费，落实《江苏省学前教育条例》第39条规定，建立生均经费标准、生均财政拨款标准，形成生均公用经费财政拨款标准动态调整机制。
公办园（含农村集体幼儿园）和普惠性民办园中实施人事代理的非在编教师的社会保险费、人事代理费，财政分别按一定标准进行奖补，其中市财政承担奖补，其余部分由辖市、区财政承担。
奖补经费由各辖市（区）根据教育督导部门对幼儿园的年度评估结果发放。
此外，要结合本地区实际情况，参照小学阶段标准核定公办园和普惠性民办园生均财政拨款标准、园舍维修经费财政拨款标准等经费投入。
继续实施困难儿童、残疾儿童保教费减、免、补助政策，鼓励有条件的辖市（区）实施在园农村幼儿免除一年保教费政策。
（三）提高学前教育质量，在硬件建设投资基础上提升软件实力
镇江市近年来对幼儿园的建设一直秉承着数量与质量并重的原则，但在硬件设施快速发展过程中难免出现软件实力相对落后的情况，而对于已经建成多年，或改扩建而来的幼儿园在硬件设施方面可能存在不符合标准的情况。
因此对于学前教育资源的建设重点在于
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