转轨时期公共财政体系Word格式文档下载.docx

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财政与市场经济的衔接采用怎样的机制？

仍比较重视。

西方财政理论强调财政是政府部门的公共经济活动，以弥补市场失效为存在前提，以满足社会公共需要为理论基点。

我国财政理论界长期以来比较重视通过对财政本质的研究解决“什么是财政”这一最基本的理论问题，并在长期讨论中形成了“财政是以国家为主体的分配”这一居主流地位的结论，即“国家分配论”。

而随着我国市场化进程的深化，与“公共财政”相关的理论观点开始对我国财政理论和实践产生广泛影响。

“公共财政”主要是借鉴西方财政学只从公共角度对政府收支进行分析，强调政府及其财政必须为市场提供公共服务的问题。

由于我国财政理论界长期把二者放在对立面，导致了“国家分配论”与“公共财政论”的理论冲突。

然而进一步的思考使我们认识到，二者是具有合理的内在联系的。

首先，“国家分配论”科学地反映了公共财政的国家活动本质，提炼出了不同社会类型中财政的共性。

而从“国家分配论”所包含的财政运行模式内容来看，也是对计划经济时期财政实践的正确总结，在计划经济时期对指导我国财政活动起了巨大的积极作用。

其次，“公共财政”则归纳出了市场经济条件下的财政一般特征，指出了我国在建设社会主义市场经济体制中政府活动的基本原则，是建立合理财政运行模式的出发点。

因此，“国家分配论”是“公共财政”的内在本质，而“公共财政”是国家分配的本质观在市场经济背景下的具体化体现，是合理的财政运行模式，二者将统一于我国的市场化进程。

　　3．讨论财政本质的理论与现实意义

　　从哲学的角度来看，事物的本质是使其不同于其他事物的内在的、必然的、不以人的意志为转移的规定性。

对本质的把握，是同人类形而上的精神需求相吻合的。

由于人们认识能力和角度的不同，事物在客观现实中就表现为丰富多样的存在形态，构成各种哲学的本体论和认识论的基础。

人类只有努力提高形而上的辩析能力，才有可能更为准确地认识事物的本质规律，用以指导认识和改造世界的实践活动。

因此，我们只有认清财政的国家分配本质，才能在发展完善中国财政学时坚持不背离社会主义道路，努力增进财政学的科学性，也才能在财政体系的改革中不会用少数人的“公共需求”替代社会公众的“公共需求”；

同样，只有理解公共财政是财政本质的合理的具体化运行模式体现，才能使中国财政学的研究主题转移到构建有效的政府对市场的作用机制上来，增强财政学对政府政策选择的理论指导意义，也才能促使政府全面审视与市场的关系，不断进行自我改革，自我革命，真正使自己的活动适应体制转轨的要求，更加重视通过提供有效的“公共产品或劳务”来增进市场的效率，从而提高经济的整体质量。

　　从财政职能层次把握财政基本理论

　　1、财政职能的理论界定

　　⑴计划经济条件下的财政职能

　　在我国传统的计划经济体制下，政府不仅决定宏观层次的资源配置，还直接决定微观层次的经济活动。

财政分配不仅要满足国防、教育、行政等公共支出，还要承担国有资本的运营、核算、分配和管理。

在这种背景下，理论界对财政职能比较一致的看法是概括为“分配、调节和监督”三个方面的职能，其中的分配职能又可分为筹集资金职能和供应资金职能。

这种传统的财政职能理论是从社会总产品的扣除理论出发，把财政只限于分配领域的合理界限之内，一方面从财政概念本身进行抽象，认为财政是以国家为主体的分配，因而以组织收入和安排支出为核心内容的分配职能是财政的基本职能；

另一方面，基于在计划经济条件下，财政是实施指令性计划的工具，因而又强调财政具有调节和监督的职能。

　　⑵西方市场经济条件下的财政职能

　　西方财政理论主要从市场配置、政府监管出发，把财政同资源优化、收入公平、经济稳定直接相联系，并且作为政府的公共经济活动，贯穿始终。

此外，按照西方实行公共财政的要求，财政职能范围所必须包括的主要是资源配置中市场失灵的领域，财政对资源的配置要以不损害市场机制和秩序为准则，这是确定财政活动范围的必要条件。

这样，西方经济学家往往以这种思路把现代财政的经济职能概括为资源配置、收入分配、经济稳定三大职能。

其中，财政履行资源配置的职能，是由于公共产品或劳务、外部效应和不完全竞争状态的存在；

财政履行调节分配的职能，是由于西方国家普遍存在的收入分配不公的现象；

财政履行稳定经济的职能，则是由于市场经济不可能自动、平稳的向前发展。

　　⑶社会主义市场经济条件下的财政职能

　　把握财政职能的关键在于是否反映了既定的社会经济制度、资源配置和政府活动方式，以及财政对社会经济发展及其有效运行的适应程度。

因此，在新的历史条件下，我们必须分析、比较、改革和借鉴计划经济和西方市场经济条件下的财政职能理论，从而对财政职能重新加以定位。

在此，我们把社会主义市场经济条件下的财政职能界定为资源配置、收入分配、经济稳定和增长、社会优化四个方面。

其中，我国财政配置资源职能有两个突出特点：

一是必须以市场配置为基础，从原先计划体制所包揽的一般性竞争领域退出；

二是在基础产业、高科技产业和部分支柱产业、资本密集型行业，财政必须保持强有力的配置功能，以弥补市场配置能力的不足，这也是特定历史条件下赋予财政资源配置职能的特定含义。

其次，分配职能强调所得的分配，即在劳动力和资本之间以及内部进行分配，不仅为了聚财，更重要的是对居民收入进行调节，服务于“共同富裕”的目标。

此外，在经济稳定和增长职能中，同西方国家相比，我国作为发展中国家，最重要的是经济增长，这比稳定具有更根本的意义，如何处理好二者关系，是新时期财政职能所面临的挑战。

最后，提出财政的社会优化职能具有重大历史意义。

所谓社会优化，应包括社会组织结构优化和社会思想文化的优化。

社会组织结构涵盖了国有企业改革和现代企业制度的建立、政治体制改革和政府部门的机构精简，以及转轨时期如何保持社会个体与组织的有效联系，美国的斯蒂格利茨教授就曾着重强调合理高效的社会组织结构对政府政策实施、经济有效运作的重大意义。

至于社会思想文化，是与精神文明建设联系在一起的，我国在特殊文化背景下进行的市场化改革进一步提出了这种需要，正如马克思·

韦伯指出新教伦理对西方国家近代经济发展的作用一样，良好的社会思想文化模式对发展中国家经济腾飞的作用不容忽视。

社会优化是我国政府不容置疑的职责，其研究和改革都需要政府财力支持，而财政职能是政府经济职能的延伸和发展，提出财政的社会化职能，也是适应制度变革中的特殊问题，具有历史合理性。

　　2、财政职能的实践特色

　　财政职能是指财政这种分配范畴本身所具有的对社会产品进行分配的内在职责和功能，是财政本身客观存在的属性。

讲社会主义市场经济条件下的财政职能，是财政职能的理论特殊，从理论特殊到实践特殊，结合财政职能的具体发挥和运用，则应总结出财政职能所具有的实践特色，也就是要明确由于历史传统、国情、发展阶段、体制模式等条件赋予政府、财政的特殊职能体现。

　　对于我国这样一个尚处于社会主义初级阶段的发展中大国，民族振兴的主题已明确的规定为实现两个转变，即经济体制由传统的社会主义计划经济向社会主义市场经济转变，经济增长方式由明显带有落后农业国特征的粗放型向与发达工业化水平相一致的集约型转变。

因此，财政除了要完成维持国家机器运转与提供公共产品或劳务的基本责任，还应当致力于“两个转变的总体战略目标”的实现。

具体表现为以下实践特色：

　　⑴充分发挥我国财政特有的国有资产经营管理职能，以维护社会主义初级阶段的经济基础。

十五大指出，公有制的主体地位更主要体现在控制力上，特别侧重于关系国民经济命脉的重要行业和关键领域。

因此，在大力支持多种所有制形式共同发展的同时，必须重视国有经济运作机制的优化和效率的提高，要明确国有资产的经营代替关系，处理好所有者权益、经营者利益与企业发展的关系，从而给企业创造一个合理的外部经营环境与良好的内在激励机制，这也是特定历史条件赋予财政职能的首要实践特色。

　　⑵控制调节投资规模，实施有效的产业政策，以追求经济结构的合理化。

一方面要认识到我国的市场仍不够完善和成熟，“市场失灵”的领域还很多，因此政府应当注重政策性的重点扶持和财力资助，并直接实施部分基础设施、高科技产业的建设，另一方面也要认清目前存在众多政府干预形成的盲目投资和重复建设，由此来看，财政通过自身的体制改革来理顺各级政府对产业发展的作用关系，从而真正实现由政府引导、市场主导而实现的资源优化配置，是财政职能的又一重要实践特色。

　　⑶实施有效财政政策，熨平经济波动，以保证经济健康发展和体制转轨的顺利进行。

随着我国经济市场化程度的加深，宏观经济运行开始表现出市场经济中经济周期的特点，经济发展的“瓶颈”已由资源约束成为市场约束，供给结构的非合理性与有效需求不足同时影响宏观经济的良性运转。

因此，如何借鉴西方“供给学派”与凯恩斯主义的政策主张，并结合我国的经济背景，采取一系列积极性或平衡性财政政策，是买方市场下财政职能的实现所面临的新课题。

　　⑷努力增强政府调控地区差别、城乡差别和居民收入分配差别的能力，以服务于“共同富裕”的目标。

由于分配秩序的不顺，目前灰色收入、隐性收入已成为高收入者的主要收入来源，两极分化也日益严重，这极可能与经济、文化的急剧变动共同作用而影响社会的稳定。

同样，城乡差别制约了劳动力的合理流动和农村消费水平的提高，而地区差别则严重影响总体经济的均衡发展。

因此，通过转移支付、税收、补贴、社会保障等再分配手段对这些差异进行调节，也是财政职能边界在实践中所必需的扩大和深化。

　　从财政运行层次把握财政基本理论

　　1、财政运行受财政本质的制约与财政职能的作用

　　所谓财政运行，是依据税收、公债、财政支出、国有资产管理、分税制、财政政策等财政运行规律，结合市场经济的一般规律，所形成的财政自身运作机制以及财政与市场经济运行的机制性对接。

财政运行实际上是财政本质和财政职能直接或间接对政府具体财政活动所做出的外延界定，首先，国家分配的财政本质从性质上决定了我国的财政运行必须以政府为主体，这就要求为了强化政府的财政主体能力，必须进行包括分税制在内的一系列财政管理体制改革。

同时，由于我国的国家利益与人民利益是一致的，强调国家分配的财政本质也就要强调国家财政为社会公众提供公共产品或劳务的充分性、必要性、及时性，这就为财政运行赋予了“公共性”的特征。

其次，从体系建设上，财政职能的一般决定了财政运行机制的主要框架，而财政职能在我国的实践特色则进一步构划出财政运行的有效作用边界。

因此，沿着财政本质财政职能财政运行这条主线，财政分配关系的内在逻辑逐步展开，并最终体现到建设有中国特色的社会主义市场经济的实践中，对新时期财政体系的构建确立了基本规定性。

　　2、财政运行的其他制约因素

　　财政本质与职能属于财政运行的内在制约因素，而财政运行作为体现政府与市场相互作用的一套机制，必然也会受到众多外在因素的制约。

首先，我国目前的经济社会背景决定了哪些是财政运行的重点环节。

我国目前正处在从粗放型到集约型经济增长的重要阶段，开始出现经济周期、买方市场、就业不足等一系列新的经济现象，这样，财政运行的重点，就应当是通过各种财政手段的内在作用机制，使政府财力能够流向亟待支持的领域，更有效地促进经济增长方式的转变，从而使财政运行在整个市场化进程中发挥应有的稳定和调节作用。

其次，政府地位的转变决定了财政运行的重要地位。

建设社会主义市场经济就是要打破原有计划经济条件下政府包揽一切的局面，政府的职能将主要定位于弥补市场失灵与增进市场效率。

因此，作为政府实施经济职能的体现机制，财政运行也必须重新加以定位，既要把涵盖的范围从某些竞争性领域退出，又要采取强化自身效率的措施，如进行费改税以增强政府的收入吸取能力。

另外，市场应作为资源配置主体的地位确定，决定了财政运行必须能够产生出有效的“公共产品或劳务”，即符合中国特色市场经济的公共产品或劳务，如利用财政手段间接优化中小企业和民营企业的融资环境，可以培植合格的市场个体，有利于体制转轨，因此就是有效的“公共劳务”。

　　3、对财政运行“公共性”的认识与比较

　　在市场经济条件下，政府的地位决定了财政运行要涉及消费、生产和分配三个方面，而其“公共性”则体现为：

①对消费品的公共提供，即政府向消费者免费提供产品和服务；

②公共生产，即以政府为生产资料所有者的生产，其组织形式是政府所属的行政事业单位和企业；

③收入再分配，这既可通过公共提供和公共生产来完成，又可以由政府强制地进行收入转移。

作为与市场经济相适应的财政运行机制，其“公共性”是市场经济赋予的基本性质。

而我国当前的财政运行由于同社会主义市场经济相联系，所以其“公共性”也具有了特有的内涵。

　　就西方财政运行来看，一方面市场经济决定了它具有一般意义上的“公共性”，即必须为市场提供公共产品或劳务，另一方面私人资本的剥削性又决定了西方财政运行必须同资本主义制度相一致，这是其“公共性”的特殊，最终，其财政运行所体现的就是资本主义的“公共性”。

而就我国来说，一方面建设社会主义市场经济决定了财政运行的“公共性”具有一般市场经济下的特征，即为多种所有制形式提供“一视同仁”的服务，另一方面公有制为主体确定了我国市场经济的社会主义性质，这样，从总体上讲，以整个市场为服务对象的财政运行便具有了社会主义的“公共性”，二者相结合，便形成了我国财政具有中国特色的“公共性”内涵。

因此，不断强化我国财政有中国特色的“公共性”，将成为从财政理论到实践，从财政运行进而讨论中国财政体系构建的关键联系环节。

　　“中国特色公共财政”的提出

　　中国特色公共财政

　　财政职能一般

　　“公共性”一般

　　财政职能

　　财政运行

　　财政本质

　　财政职能特殊

　　“公共性”特殊

　　建设有中国特色的社会主义市场经济

　　图一

　　九届人大二次会议上，财政部长项怀诚提出，要转变财政职能，逐步建立公共财政的基本框架，这是我国财政运行方式的重大转变。

我国所要构建的公共财政体系，必须从体制转轨的要求出发，要符合市场经济的一般原则，符合财政预算的范围、结构和方法，必须与政府职能的范围和方向相适应，要充分体现和满足公共需要、服从政府职能转变以及我国国情和财力水平相适应的原则。

因此，我们提出把中国公共财政体系构建为“有中国特色的公共财政，即：

为了适应建设有中国特色的社会主义市场经济体制，政府代表国家为市场提供公共服务、增进市场效率，并籍以改善初级阶段的制度基础的分配活动或经济活动。

　　从图一可见，从财政本质财政职能财政运行的分析确定了“中国特色公共财政”的理论基础，而贯穿于其间的“建设有中国特色的社会主义市场经济”的根本历史命题则确立了“中国特色公共财政”的实践意义，从而最终实现了理论与实践的统一。

　　二、从财政本质的角度看中国财政体系的构建

　　财政本质与公共财政体系的内在逻辑

　　对于作为财政学体系的基石的财政本质加以研究，有助于认识一系列具有重大现实意义的问题，如财政管理的方针政策、我国财政应实施的宏观调控及体制转轨变革等。

在此基础上，国家分配的财政本质也规定了建设“中国特色公共财政”的基本原则和思路。

首先，公共财政体系的构建必须紧紧围绕财政是以国家为主体的分配关系这一经济实质。

事实上，体制转轨只是使我国的经济运行模式和政府的经济职能发生变化，而没有改变我国的经济制度和生产方式，因此并未动摇财政与国家的本质联系。

其次，我国当前市场秩序还不规范，仍处于较低层次的市场经济，市场失灵领域还比较多，在公共财政体系的构建中，国家干预的机制是不可缺少的，这离不开财政的宏观调控。

当前提出的“振兴财政”，也就是强调以国家为主体的财政分配的权威。

由此看来，科学的财政本质观已成为构建中国特色公共财政的理论与实践的起点。

同样，构建公共财政体系也要求财政本质的现象化存在采取更合理的模式，即购建中国特色公共财政，这样，二者都为自己的存在和发展创造了前提。

　　以国家为主体，把不同利益主体的分配关系结合起来

　　在中国特色公共财政体系的构建中，国家必须注重为社会的不同利益主体提供一视同仁的服务，从而把其分配关系有机的结合起来，这是处理好政府与市场关系的一个重要原则。

一方面，在市场经济条件下，市场交换的各方地位相互平等，任何一方都无权和无力强制对方按自己的意愿行事，必须由政府来为市场的公平竞争提供同一的规则，尤其是在我们这样低层次的市场经济环境中，坚持以国家为主体进行“公共产品”分配是十分必要的。

另一方面，不同利益主体包括社会的各阶层、各集团和各种经济成分，理顺这些利益主体之间的分配关系是国家财政义不容辞的责任。

财政分配作为社会生产方式中广义生产关系的内在构成环节之一分配关系的一个组成部分，应当服务于市场化的总目标。

具体到实践中，公共支出必须着眼于所有的市场主体，公共收入吸取要一视同仁地对待各种市场主体，同时财政也要支持政府为市场的公平分配秩序建立相应的法制制度。

当然，这里讨论的是构建公共财政体系的基本原则，并不否定政府在经济发展中进行的某些政策倾斜，以及支持国有经济的主体地位，因为我国毕竟是社会主义国家，社会总体利益从根本上来说是一致的。

　　以按劳分配为主体，把按劳分配与按生产要素分配结合起来

　　党的十五大指出，要以按劳分配为主体，实现多种分配方式的结合。

这既强调了坚持按劳分配这一社会主义的根本特征，又提出了必须接纳适应社会主义初级阶段的多种分配形式，如按资本、土地和企业家才能分配，这是我国社会主义分配理论和实践的一项重大变革。

财政是社会分配关系中的主体，公共财政体系的构建自然要适应这一转变，要促使初次分配和再分配过程与按要素分配过程相适应。

一方面，政府要继续贯彻以按劳分配为主的方针，防止严重的两极分化。

这就要求采取有效的财政政策手段，如税收、社会保障和转移支付，来对社会产品的分配加以调节；

另一方面，政府要鼓励各种分配方式的运用和完善，这也要求财政致力于理顺按生产要素分配的机制，如建立对国有企业领导者的合理的经济激励机制，对资本密集型产业和私人的资本性收入给与适当的税收优惠、提高农民收入等。

总之，社会分配机制的优化，正是中国特色公共财政体系的重要建设目标和存在基础。

　　以公共财政为主导，把规模、结构、效益结合起来

　　构建中国特色公共财政体系，本质上是以国家为主体的分配关系的进一步优化，最终表现为本着财政为市场提供合格公共产品的原则，把财政的规模、结构和效益有机地结合起来。

首先，财政规模的合理化是与“振兴财政”的目标紧密结合在一起的。

事实上，我国目前的财政规模十分有限，不仅使政府的宏观调控职能受到限制，而且某些地区政府基本运作的维持也发生困难。

19世纪的德国经济学家瓦格纳曾正确分析预测了在一国经济腾飞的初期，公共支出总是随人均收入提高而不断增长的规律。

但改革开放以来，我国的财政收支规模却曾长期处于下降趋势，直到近年才有所好转。

优化财政规模，要注重对收支结构的优化，更要重视财源建设，支持高效益产业的发展。

对于财政结构的优化，一是要使国家财政适应政府职能的转变，退出某些竞争性领域，而加强对某些必要公共事务的参与；

二是要进行财政收支结构自身的改革，如费改税、税制优化、完善政府采购制度等，使财政自身运作更加顺畅。

对于效益的问题，实质上是对财政支出的效果进行监督、评价的问题。

长期以来，财政理论界和财政部门往往只把财政局限在分配领域，而事实上财政资金分配后的使用情况也直接关系到财政活动整体效益，体现出政府的效率，因此，建立包括公共支出后评价制度在内的一系列机制，将对公共财政体系整体运作质量的提高具有重大意义。

　　三、从财政职能的角度看中国公共财政体系的构建

　　财政职能的现状分析

　　⒈具有长期合理性的财政职能

　　第一，国有资产管理职能有其长期存在的必然性。

我国是社会主义国家，建设的是社会主义市场经济，国家作为分配主体拥有两种身份政权行使者和全民所有制生产资料所有者；

两种职能社会管理职能和经济职能。

因此，不断改革和优化财政对国有资产的经营管理，是符合我国的长期市场化目标的。

　　第二，进一步增加有效“公共产品”的提供。

目前最基本的社会公共产品仍提供不足。

如教育亟待加大投入，公共设施建设在许多领域滞后，已经影响了经济运行的大局。

虽然这些职能的弱化有复杂的原因，但也说明财政必须通过必要的投资来满足起码的公共需要。

作为公共财政的基本职能，其完善需要长期而艰巨的努力。

　　第三，规范市场，消除市场行为的外部不经济影响。

从我国的市场发育来看，许多市场还不成形，有的市场虽已建立，但管理规范远远不够。

大量的垄断、欺诈行为与市场价格的混乱都有待政府来处理。

外部不经济造成的污染、生态问题也贻害无穷。

这些政府职能的补位都需要财政来完成。

　　第四，社会收入分配与社会保障体系的完善。

众多市场漏洞产生大批不合理的高收入者，而行业或企业间的职工收入水平的不平衡也不利于社会稳定。

失业和离退休人员的大量出现也成为体制转轨承受的一项重大成本。

在此，财政不断强化这些方面的调节和分配机制，是适应我国将长期处于社会主义初级阶段、又需要尽快确立市场经济体制这又一事实的。

　　⒉具有短期合理性的财政职能

　　第一，关于政府仍作为市场投资主体问题。

首先，地方政府过多介入行业投资方向，进一步加重了重复建设和产业结构的不合理。

同时，政府充当市场投资主体，既对私人投资产生挤出效应，又不利于市场主体的自我完善。

但从目前我国正处于特定的体制转轨和市场转型的背景来看，政府的这些职能又具有一定合理性。

而随改革的不断深入与经济形势的好转，这些职能的主动削弱甚至取消也是必然的。

　　第二，关于积极财政政策的问题。

我国目前需求不足的现实，要求政府实施积极财政政策以刺激经济。

但积极财政政策也同时会带来众多负面影响，如赤字和债务的剧增，因此不应当也不可能把积极财政政策作为财政的一项长期职能来加以实施，应当在承认其短期合理性的同时，注重在财政职能的现实需求与长远需求之间需求相对平衡。

　　⒊非合理性的财政职能

　　第一，收费项目众多，摊派严重，