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但随着改革开放的深化和社会的转型，信访制度出现了一系列问题，信访量逐年上涨，特别是2003年突破了历史最高水平，被学术界称之为“信访洪峰年”。
大量的信访案件得不到解决，大量的信访群众滞留北京，严重影响了国家正常的政治生活秩序。
2005年5月1日新《信访条例》的正式实施，虽然对信访形势起了一定的缓解作用，但却无法从根本上解决信访难题。
信访难题不仅是社会的待解之忧，更成了各级党委、政府挥之不去的心痛。
本课主要基于中国当前的社会背景，从信访制度法治化的角度来探讨信访制度的改革和完善。
一、信访制度概述
（一）信访的内涵
信访，是人民来信来访的总称。
国务院2005年1月10日颁布的《信访条例》第二条规定：
“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。
”从这一定义我们可以看出，信访的法律性质是公民寻求公共权力救济以及公民对公共权力之行使所采取的合理合法的监督，是民主政治制度的必然产物。
（二）信访活动的内容
按照信访主体利益动机划分,公民信访活动的内容要求主要有以下几种:
一是请求解决个人或集体的矛盾和困难,即反映问题、陈述要求;
二是对党政机关的工作提出批评建议等;
三是对国家机关及其工作人员的违法失职行为进行控告、检举;
四是向国家机关咨询有关政策。
（三）信访制度的功能
我国《宪法》第四十一条规定“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利;
对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”。
从规定中可以看出现行信访制度有两个基本功能------政治参与和权利救济。
也有学者从历史阶段的角度将信访功能做出不同的划分，如中国政法大学副教授应星将信访功能划分为三个阶段：
一是1951年6月至1979年1月的大众动员型信访。
二是1979年1月至1982年2月的拨乱反正型信访。
三是1982年2月至今的安定团结型信访。
（四）信访制度的历史溯源及演进
信访活动，古已有之。
不同的社会形态里，信访活动内容、方式的变革都各有不同。
1、信访制度在中国古代的发展。
在古代中国也存在一种类似于信访的制度——直诉制度，即通常所说的“告御状”。
《周礼》中已有路鼓和肺石制度的记载;
汉代不仅继承了西周击鼓鸣冤的作法，还出现了上书、邀车驾等做法;
到了晋武帝时期正式形成击登闻鼓的制度。
到了唐朝，直诉的方式得到了更大的扩充，唐朝的直诉制度除了击登闻鼓外，还有邀车驾、上表和立肺石等方式，宋代的直诉制度更加完善，对于诣阙投诉，还设立了专门的机关予以受理。
明朝则对于直诉进行严格限制。
而后的清朝允许当事人在出现地方司法机关审断不公时，可以赴京呈控，称为叩阍，又称京控。
民国时期引入西方大陆法系模式，中华法系解体之后，这种直诉制度就不复存在了。
从上可以看出现行信访制度与中国古代的直诉制度存在着一定的“血缘”关系，这在一定程度上也体现出了法的继承性和传统文化发展的连续性。
古代的“直诉”制度，更多的体现为一种权利救济的手段，而现行信访制度不仅具有权利救济的意义，同时也是公民实现政治参与的途径之一。
2、新中国成立以后的信访制度。
中国共产党在建党初期就积极鼓励人民用来信、来访等方式向党表达各种意见。
但作为一项规范性制度的形成还是在建国之后。
建国初，中央人民政府系统成立了3个单位受理人民来信来访，即中央人民政府委员会办公厅、中央人民政府政务院秘书厅和总理办公室。
此后，全国人大常务委员会办公厅又设置了“人民接待室”。
1954年至1957年，来信来访的数量猛增，信访机构得到了进一步的完善。
1963年9月20日，中共中央国务院发出《关于加强人民来信来访工作的通知》，同年10月15日由国务院秘书厅整理出《国家机关处理人民来信和接待人民来访工作条例（草稿）》。
1980年6月20日，随着拨乱反正、处理历史遗留问题的开展，最高人民法院发布了《最高人民法院信访处接待来访工作细则》，1982年国务院起草了《关于党政机关信访工作的暂行条例》，以成文法规的形式来规范信访制度。
1995年国务院颁布了《信访条例》，与此相应，中央各部委、各省、市政府陆续发布了条例、办法等，形成了较系统的一套信访机构与法规。
2004年，在胡锦涛批示下，中央建立了“集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议制度”，各地也相继建立了相应的联席会议制度。
2005年1月5日，国务院又根据情况变化修改颁布了新的《信访条例》，即目前争议较大的现行信访制度。
（五）新《信访条例》的亮点和缺陷
新《条例》体现了畅通信访渠道、建立网络信访系统、规范信访人的行为、强化信访工作的责任等几大亮点。
这次修改虽在保障信访人权利等方面有所进步，但仍未能有效化解信访“洪峰”，且产生了一系列新问题。
第一，新《信访条例》虽然把“任何组织和个人不得打击报复信访人”提到了总则，但同时又规定了许多规范信访行为的条款，这为各级政府打击迫害信访人预设了各种理由和借口。
第二，信访制度中的压力体制（一是首长的压力;
二是上级排名的压力）不仅没有改变，反而因政府信访机构权力的增大（调查、直接移交和督办权）而有所加强。
这种自上而下的压力体制虽然可以促使具体工作部门解决一些问题，但是地方政府为了息访，对于信访民众不是收买、欺骗，就是打击迫害，从而诱发更多的信访案件。
（六）域外信访制度简介
在其他国家的制度设计中同样也存在和中国信访制度类似的制度。
1、加拿大的公民投诉机制
加拿大公民向公民立法机构和政府部门反映意愿，提出诉求、意见、建议的途径主要有三种：
一是通过所在地区的各级议员代为反映;
二是通过联邦政府各部门、各省政府部门专设的投诉机构，就这些部门职权范围内的事项进行投诉;
三是通过联邦和各省政府分别设立的专门受理公民对政府及其公务员进行投诉的机构进行投诉。
加拿大联邦申诉专员署是设在联邦议会下面，主要受理对联邦政府各部门在行政中的过失投诉。
申诉专员署有权决定对投诉事项是否进行独立的调查，如果公民反映的情况属实，该署就会提出报告或建议，要求存在问题的政府部门副部长加以解决，否则就向议会报告并公之于众。
各省操守专员署有权根据调查结果向有关政府部门提出修改法律或改变行政行为的建议或要求作出答复。
2、法国总统府通信局和共和国协调员制度
法国总统府通信局是总统府办公厅下属的机构，具有相对的独立性，专门负责处理公民给总统的来信来电。
为缓解政府与公民的矛盾、督促行政体制改革、维护社会稳定和公正，法国于1973年建立了共和国协调员制度。
协调员工作具有完全独立性，享有调查权、调停权、建议权以及控告权、命令权、追诉权、促进行政改革权等七项权力，对于明显行政、司法不当，又不接受协调员合理要求的部门，协调员有权召开新闻发布会向其施压。
3、日本的苦情制度
所谓“苦情申诉与处理”，指行政机关在政府部门设置窗口，以听取市民的不平或不满等各种意见，并在行政部门内部采取相应的措施，以求得行政事务改善的程序。
其范围广泛涉及到日照、公害、消费者保护、生活保护、环境卫生等几乎所有领域。
日本的苦情制度在对于谋求政府活动与市民活动的协调，及时纠正行政过错，改善行政服务，发挥了重要作用。
4、香港的申诉专员制度
香港于1989年建立申诉专员制度。
目的在于“透过独立、客观及公正的调查，处理和解决因公营部门行政失当而引致的不满及所引发的问题，借以改善公共行政服务素质及水平，并促进行政公平”。
香港的申诉专员制度是在普通法传统的救济方式无法对行政失当行为实施救济的情况下，借鉴其他国家的成功经验，结合香港实际而建立的一项卓有成效的制度。
上述域外制度是在“人民主权”、“公民的生命、自由、财产权神圣不可侵犯”等观念深入人心的文化背景下，在法治已成为社会生活常态的背景下生发出来的。
中国的政体、国体等国情与其千差万别，故不能将域外的制度或经验视之为“灵丹妙药“来生搬硬套。
正如有学者指出的那样：
“未经审慎反思地把西方的社会理论引进中国，而如果我们缺乏对这种具有普遍性支配力量之于社会变迁的作用的分析，那么就可能遮蔽那些对社会发展变迁同样起作用的根植于地方性知识中的民族特质的因素，因为这些因素与整个社会经济、政治、文化以及科学知识的发展存在着相当复杂的关系。
”
二、转型期信访活动的现状
（一）当前信访活动的主要特点
信访量多、群访集访多、缠访闹访多、越级上访多、重复信访多，构成了目前信访现状的主要特点。
信访人通过信访获得高于国家法律所认同的价值和法院判决所确认的利益，成了信访人一种心照不宣的潜规则。
信访功能的异变，导致司法和行政权威的削弱，使得司法和行政权力在与个人权利的较量中，往往是以司法和行政的妥协即“拿钱买平安”而告终。
（二）现行信访制度的困境
困境一:
信访工作绩效考核措施不合理，导致信访“滚雪球”效应。
为减小北京信访压力，国家信访局采取了以信访量多少给各地排名、要求地方政府进京接访、中央信访部门给省市开信访移办单等强化考核措施。
而正是这些不合理的考核措施在一定程度上对信访起到了推波助澜的作用。
各地党政官员为保“前程”，纷纷采取了一系列应对措施（建立了领导包案处理信访大要案责任制、信访工作量化考评制度、信访工作领导责任追究制度等），有的还采取了非常规的处理方法（强压、哄骗、截访、跟踪等），甚至干脆以牺牲法律为代价“花钱买平安”来满足信访人的非份要求。
然而更大的悲剧在于这种现状已形成恶性循环，即通过个案的解决，舆论的宣传，使大量的社会矛盾涌向信访渠道。
不少信访者人为了达到目的，在每年的党代会人代会“两会”期间以及国家其它重大庆典活动时期进行择机信访，“三访”现象愈演愈烈。
这种恶性循环象“滚雪球”一样，越滚越大，已经成为当前影响社会政治稳定的一个突出因素，使更多人宁信访而不信法。
困境二:
信访制度结构复杂,机构之间沟通不畅
在横向上,中国的信访机构主要由五个部分组成,即党、政府、人大和两院都设有信访机构。
这五个机构负责处理各自领域来自社会的表达信息。
但这些信息所涉及到的问题大多需要政府来解决,于是表达信息还必须经过一个向政府转移的过程。
然而政府的信访机构也仅仅是一个接受信息的部门,它还得经过一次“时空转移”------将这些信息进行分类,然后提交政府相关机构更重要的是，由于权力结构的复杂性而降低了沟通质量。
这种制度结构不仅处理信息的能力较低,而且还会因信息处理不当引发其他针对政治体系的政治压力。
7在纵向上,信访制度未形成系统的结构,信访部门的“块块”领导,使信访系统缺乏完整性和一致性,越级沟通或信访的现象屡有发生,信访秩序混乱经常打断国家权力部门的程序性活动,影响了国家权力体系的正常运作。
困境三:
信访功能异化,机构错位越位
信访功能的异化是现行信访制度的一个突出问题。
通过领导的重视和批示，确实有相当一部分的信访事项得到合理合法解决，也实现了一定的社会稳定目标。
但我们也不应忽视，有相当一部分信访事项的解决运用的是法治以外的方式。
面对大量的群访和矛盾激化的个访，上有领导指令化解的压力，下有群众极端不满的怨气，信访部门在解决信访事项的过程中处于两难的境地。
在这种状况下，信访机构错位、越位的现象也就见怪不惊了。
困境四:
人治色彩浓厚
从法律地位看,信访机构并不具有行政权力,也不是单独序列的国家机构,其处理信访事项的权能有限,不可以也不可能去解决本应由负有一定职责的国家机关办理的社会事务。
但事实上信访机构的触角已经延伸到社会生活的各个领域,有时甚至替代行使了国家机关的一部分职能。
庞大的信访机构和众多的信访工作人员非但没有彻底化解不断涌现的社会矛盾,反而有可能成为中国走向法治化进程中的一股消解力量。
困境五:
涉诉信访比重越来越大
从目前中央到地方省、市、县的三级信访统计数据看，法院裁判的信访约占总量的30%至40%左右,诉讼案件的信访已然成为全社会关注的焦点。
应该承认,确有少数案件的上访,是因司法不公引起的,但是,也有因败诉方对法律不理解、误解，甚至故意曲解引起的。
有学者指出“信访虽然也是为了寻求正义,但它实质上还是历史上的”清官情结“,期盼以”人治“的力量来实现公平与正义,而这无疑对”法治“产生负面影响,从而在根本上延缓正义的到来”。
困境六:
信访成本较高,出现了“制度非均衡”现象
与庞大的信访总量（超1000万件）相比公民通过上访解决问题的比率只有千分之二。
可见，信访制度的收益是非常小的。
而与之相反，信访制度的成本却非常高。
其一，信访人的成本较大。
由于信访机构没有严格意义上的隶属关系，中央信访机构对地方及中央各部门信访机构之间的管制协调能力十分有限，导致上访者在北京和地方之间、在各个部门之间转圈。
有的上访者上访几年甚至几十年;
有的耗费数万甚至倾家荡产。
其二信访机构的成本较大。
信访问题涉及到各个方面，信访机构工作量比较大，常常超负荷运转。
同时，信访人在很大程度上把信访机构当成了解决问题的责任主体，一旦问题得不到解决，少数信访人可能会作出过激行为，甚至有时信访工作人员还面临着生命威胁。
其三地方政府的成本较大。
中央确立信访责任追究制，并按信访量给各地排名。
这个政策的初衷是想把问题解决在基层，但客观上给地方政府带来了压力。
地方政府不仅要疲于应付本地信访，还要到北京“劫访”或“领人”，而从北京领一个上访者回来，要耗掉1万元人民币甚至更多，抛开社会稳定等因素不说，就这一点看，上访带来的经济压力就非常巨大。
其四中央政府的成本较大。
各级信访机构对信访案件实行层层转办，导致信访不断升级，各种问题和矛盾焦点向中央聚焦，进京上访已经成为中央政治权威流失的重要渠道。
由上可见，信访制度的净收益小于零，出现了“制度非均衡”。
信访人与公权力机关双方在博弈中都耗神、耗力、耗资巨大，但却收益甚小，这种皆输的局面显然不符合制度设计者的初衷。
（三）政府与信访人之间的博弈
1、不同的声音
（1）来自信访群体的声音------“我们看不惯地方和基层个别领导干部以权谋私、贪赃枉法、行贿受贿、大吃回扣。
我们深感中央的政策英明，但是中央的政策却在基层得不到贯彻和落实，所以我们不得已进京上访。
”“中央是恩人，省里是亲人，地区有好人，县里多坏人，乡里尽敌人。
（2）来自信访工作人员的声音------“信访人在长期的上访过程中，已形成了‘大闹大好处，小闹小好处，不闹无好处’的错误观念。
而事实上，他们每一次上访闹事又都或多或少得到了好处。
他们认为政府是‘牙膏’，只要一闹，是会有好处的。
其次，一些老上访户认为国家的钱最好弄，视基层干部为玩物，以上告下闹为要挟，迫使基层妥协让步，满足其无理要求。
”“群众有70%是好的，是我们依靠的对象，20%是我们团结、教育的对象，可还有10%的人，我们不好说他们是刁民，但却是些牛脑壳，光靠你去做思想工作是没有用的，有时就得采取强硬一点的打击手段。
通过对比，我们可以看出双方在信访问题上的认识是不同的，但各自都有其合理性存在。
从安定大局出发、以解决问题为重的高层不仅难以将对立的双方真正调和起来，反而常常被拖进了矛盾的旋涡。
2、不同的对策
（1）信访人的常用对策------“弱者的武器”
弱者为对付国家的公权力往往采用欺骗、逃避、服从错误的命令、假装遗忘、离心离德、小偷小摸、造谣中伤、蓄意破坏等手段来达到目的，而这些手段就是所谓的“弱者的武器”。
这些反抗形式虽然不那么激动人心，却更经常性地体现在信访人的日常生活技术中。
实践中，“缠”和“闹”是信访人常用的手段。
第一、“缠”。
所谓“缠”就是采取不间歇地、密集地上访主要领导的手法，并充分利用科层体系内的缝隙以上压下、以左攻右，来谋求问题的解决。
“缠访”是政府感到最头疼的上访形式，但对信访人来说却是一种有效的“武器”。
“缠”既能规避较大程度的风险，又让政府最后感到不能不去解决问题。
信访人清楚的知道，只有不怕面子受损，死缠住政府官员不放，让他们喘不过气来，这样才有可能让自己的问题尽快得到解决。
第二、“闹”。
信访人在信访中逐步意识到：
只有“闹事”才是制约政府拖延、敷衍手法的最有效手段。
也就是说，只有在向政府诉苦的同时恰当运用“闹事”手段，才能将自己的“一般问题”转换为涉及一方安定的社会秩序问题，才能引起政府的高度重视，从而使自己的问题尽快得到解决。
“闹事”虽然是信访人用来对付地方政府最有效的的手段，但也是最危险的手段，因为一旦“踩越红线““破坏”了一方平安，政府就会动用国家机器来解决问题。
所以信访人在与政府的博弈中，如果没有一套高超的走钢丝的踩线技术（“踩线不越线”）是很难如愿以偿的。
（2）政府的常用对策
第一、“冷处理”。
将问题悬置起来冷处理是政府常用的一种以退为进、以静制动的摆平方式。
第二、“拖延”。
“拖延”是中国科层制治理中的矛盾表现，是一种信息过滤的间接手段。
因为科层制内部的信息流动并不通畅，所以，上级政府只有通过上访人才会发现和正视某些问题的严重性，而上访人也只有通过上访才能打破科层制下级对上级报喜不报忧的默契。
由于政府很难从科层制内部获得足够的信息进行判断，因此也就缺乏把信访人反映的所有情况都逐一加以核实的能力，而“拖延”便成了一种半制度化的信息过滤手段。
由于高昂的上访成本一般人难以承受，能够在拖延中坚持下来的上访，才可以被政府作为确需解决的问题的判断前提之一（实践中通常认为：
来访比书信紧急;
缠访比一般上访紧急;
越级上访比逐级上访紧急;
进京上访比省内上访紧急;
集体上访比个人上访紧急）。
这意味着，上访人上访若想得到重视，首先就得经过这种痛苦的筛选和磨砺过程。
然而拖延的成本对于政府来说也是极为高昂的。
拖延在“吓退”一些上访者的同时，也可能使令另一些上访者失去耐心，从而采取更激进的方式来表明问题的紧迫性。
第三、“打压”、“拔钉子”。
面对一些难以解决的信访问题，很多地方政府采取了非法手段予以压制（如：
盯梢跟踪、强制截访、罚款、送精神病院、劳教、办学习班、拘留、判刑等）。
在各种上访中，政府最感头疼的就是集体上访，因为其直接触到了国家最敏感的组织神经，同时也对基层官员的政治生命构成直接的威胁。
因此，“拔钉子”（打击上访的组织者）便成了地方政府的对策之一。
第四、“开口子”。
所谓“开口子”就是将上访过程中可能危及权力合法性的矛盾进行局部化的处理，将群众所追求的普遍化的平等用特殊化的、非例行化的手段来摆平。
“开口子”容易，但要事前防止和事后堵住“开口子”带来的各种漏洞却是实践中需要不断磨砺的一种技术。
第五、“揭盖子”。
“揭盖子”就是上级完全对照文件来检查下级的执行情况，并彻查文件执行中所发生的种种问题。
上级对下级行为的过问和处理，并不完全是由事情本身对错或真假而决定的，什么事情需要保，什么时候需要保，这一切取决于科层同一级内部或不同级之间权力平衡的需要，取决于安定团结局面的需要。
如果通过其他方式都还不能摆平事端的时候，上级就有可能将下级作为牺牲品抛出来平息民怨。
信访问题的解决过程其实就是政府与信访人之间的博弈过程，尽管这种博弈并非出自双方的本意，但却真实地存在当前信访活动中。
三、民众选择信访的原因分析
（一）信访人的潜意识作用
诉苦意识：
在传统中国社会的告状中，诉苦是一种基本话语。
诉苦话语是中国社会德治传统的一部分，是在西汉以后以礼入法、法律逐渐为儒家的精神所渗透的过程中不断发展起来的。
诉苦这种新形塑的心态是社会中一个重要的、游动的权力支点，它以复杂和微妙的方式契入民众的日常生活中，对各种社会关系产生着灵活的影响。
平等意识:
中国一直存在着强调等级与追求均平的张力。
这种张力可以从两个角度来解读。
一个解读的角度可称之为“差序的平等”。
也就是说，传统中国的社会格局既是费孝通所谓的“差序格局”，对上下、贵贱、内外、亲疏的序别是着力凸现的，但同时又强调在同一序列上的均平，强调在维持差等大秩序下的平等对待。
另一个角度则可以从宗法共同体内的权利平衡和分化来解读。
也就是说，在中国传统的自然经济条件下形成的是一个宗法共同体，这个共同体虽然在各等级之间没有平等可言，但对每一等级内部的阶级分化却有严格的抑制作用。
它把“村社民主”与宗法专制、“村社平均”与宗法剥削有机地结合起来，给以农民逃避竞争、分化、风险、动荡的保护，给他们带来安全、宁谧、信赖将来的感觉。
“官治”意识：
受中国几千年封建统治的影响以及中国传统思想的渗透，“官本观念”、“权力观念”的法律文化和行政文化已长期积淀于民众之心。
一些民商事和行政案件，本可通过法律途径去解决，但民众总认为领导的级别越高、批示越明确，解决问题就越快。
这种贯穿于上下级官员和民众之间的政治逻辑，形成了内在的循环，进一步加剧了民众对信访的依赖。
“青天”意识：
中国民众有崇尚“青天”的历史传统，民众对权力的迷信远远超出对法律的坚信，他们期盼“青天”的出现，即使“天高皇帝远”，也要不辞万里寻求。
加之当前新闻媒体舆论导向的偏差，更进一步加剧了民众对“青天”的依赖。
（二）司法权威缺失和司法不公
在司法权威没有真正树立且未获得社会公众的普遍信任和支持的当今，民众完全有理由怀疑，一个比政府级别低、而且人财物还仰赖政府的司法机关，究竟能否独立行使裁判权。
事实上党政机关负责人的指示远比司法机关的裁判管用得多。
与此同时，司法不公也是信访产生的根源之一。
一些司法人员把法律赋予的权力作为谋利的工具，这在一定程度上降低了民众对司法机关的信任，从而激发了民众信访维权的意愿。
（三）了事成本的权衡考虑
从法理上讲，诉讼是解决纠纷的最终救济手段，公平裁决是诉讼的终极追求。
正是由于诉讼具有最终救济特性和公平的终极性，也就决定了诉讼必须适应绝大多数纠纷解决的需要。
因此，法律为了实现社会所接受的公平正义，不得不在诉讼程序计上叠加设计。
而程序的叠加无形中增大了诉讼成本，尤其是当前司法腐败和执行难问题的客观存在，更增加了民众的担忧。
而信访却具有诉讼无可比拟
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