抗战期间国民政府的人力动员与管制4Word下载.docx
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内迁企业自身需要发展，同时还给大后方带来了发展工业的机会。
这一切，都需要相应数量的工人，尤其是技术工人。
在技术工人不能满足工业发展需要，特别是与战争胜败密切相关的军事工业发展的需要时，对技术工人进行人力动员与管制就显示出其必要性了。
第二，人力资源的有效配置与抗战的关系非常重要。
首先，要避免人力资源的浪费，让人力资源有效用于抗战。
在官员们看来，当时的人力浪费现象非常严重。
“中国是农业社会，农民每年有几个月的空闲，这种浪费，确是可惜！
其他都市方面更多，游手好闲无业游荡的人，随处皆是，尤其一些富有的人们，不但自己不事生产，浪费他本身的劳力，不供献国家，并且还利用金钱，役使他人，浪费人力。
”因此，他们要求“节约劳力，以使与抗战业务无关各业之劳力，能服兵役或参加生产，不致流于浪费”。
其次，要有效配置人力资源。
中国是人口大国，三四十年代工业化水平极低、还基本处于以农业为经济支柱的阶段，人均耕地的占有量相对很少，劳动力供应量处于过剩水平。
因此，从这个意义上说，劳动力是不应缺乏的。
但是，如上所说，军事打仗和工业生产的人力却是缺乏的。
因此，整个社会出现了大量失业、半失业劳动力与缺乏大量工人、尤其是技术工人同时存在的、似乎矛盾的现象。
如时人所说：
“我国人力使用，多不合理浪费情形，处处皆是。
人未尽其力，力未尽其用。
有的部门，深感人力不足，有的部门，人过剩。
有若干于抗战无益的事业集结甚多的人力，而国家最迫切需要的地方，反有人力恐慌的危险。
”这样，如何有效配置人力资源就成为人力动员与管制中必须解决的一个问题。
鉴于人力资源对抗战的重要影响，1938年4月1日，国民党在临时全国代表大会上通过了《抗战建国纲领》，提出要“发动全国民众，组织农、工、商、学各职业团体，改善而充实之，使有钱者出钱，有力者出力，为争取民族生存之抗战而动员。
”这个会议提出了一切建设以军事为中心，使“国民之劳力，以最经济之运用，尽瘁于军事建设之完成，而不致虚耗。
”这就为进行人力动员与管制提供了理论基础。
之后，国民政府为进行人力动员与管制制定出六个具体目标：
清查劳力、节约劳力、调整劳力、征调劳力、发挥劳力、保护劳力。
目的和目标都已明确，剩下的事，就是如何将人力动员与管制变成具体的措施了。
二
为了顺利实施人力动员与管制，国民政府采取了几项相应的保障措施：
一是设立专门的行政机构进行人力动员与管制。
这个机构就是1942年9月1日成立的社会部劳动局，“其设置之目的在依国家总动员法执行人力动员业务，并奠立劳动行政之基础，以适应抗战建国之需要”。
二是对人力情况进行大规模摸底调查与登记，主要包括：
“技术员工及一般劳力之调查登记；
从业员工就职退职受雇解雇之调查登记；
各机关团体厂场人力需要之调查登记；
机关公役之调查登记；
无业失业人员之调查登记；
与抗战业务无关人员之调查登记；
有关国民义务劳动指定事项之调查登记”。
三是出台一系列法规规范人力动员与管制。
部分人力动员与管制法规
时间
制定或公布者
法规名称
备注
1941年12月15日
行政院
利用义务劳动举办水利实施办法
1945年3月1日修正
1942年1月9日
机关公役限制及登记办法
1944年1月27日修正
1942年3月29日
国民政府
国家总动员法
1942年6月22日
国家总动员法实施纲要
1942年6月29日
妨害国家总动员惩罚暂行条例
1942年9月4日
国家总动员会议
人力动员计划大纲
1942年12月31日
重庆市人力节制办法
1943年1月28日
战时管制工资办法
1943年4月8日
非常时期厂矿工人受雇解雇限制办法
1943年7月9日
战时全国技术员工管制条例
1943年12月4日
国民义务劳动法
1944年2月17日
国民政府军事委员会
政治工作人员协助推行义务劳动实施要项
1944年2月18日
国民党中央秘书处
各级党部团部协助推选国民义务劳动实施要项
1944年4月18日
国民义务劳动法施行细则
1944年6月20日
推行国民义务劳动配合乡镇造产实施办法
1944年6月21日
县市国民义务劳动服务团组织规程
1944年8月1日
各机关团体厂矿招雇工人应有手续
1944年8月7日
公务员义务劳动实施办法
1944年9月8日
社会部督导推行国民义务劳动办法
1944年9月19日
教职员学生义务劳动实施办法
1944年12月28日
卫生人员动员实施办法
这些法规中，最重要的当属1942年3月29日国民政府颁布的《国家总动员法》。
《国家总动员法》是根据国民党五届九中全会通过的《加强国家总动员实施纲领案》精神制定的，它规定了政府可以根据人们年龄、性别、体质、学识、技能、经验及原有职业等情况，征用人民从事于国家总动员任务。
如果说1938年4月1日，国民党在临时全国代表大会上通过的《抗战建国纲领》是实施人力动员与管制的理论基础，那么，《国家总动员法》就可以说是人力动员与管制的基本法律依据。
上述三项保障措施贯彻人力动员与管制的始终，保证了人力动员与管制的实施，直至抗战结束。
如果将国民政府实施的人力动员与管制内容分门别类，大致可根据其实施对象或措施，分为下列四个方面。
第一，管制一般人力
“一般人力”这个概念是相对于技术员工而言的，指没有特别技术能力的劳动力。
实施一般人力管制，目的“在求一般社会劳力之有效使用与发挥”。
管制一般人力的内容和原则有四条：
一是人民及一切团体均得应政府之征召参加国家总动员业务；
二是凡劳力经调查登记制成调整支配计划后，得依军事、国防建设、民用必需品生产、福利事业、文化事业需要的次序，编制征调；
三是凡失业之游民及非正当使用之劳力，均应从事生产服务，或逐渐转业；
四是为准备军事征调及调整劳资关系起见，并得实施劳力之互调与强制仲裁。
在对一般人力进行管制过程中，具有典型示范作用的是重庆市进行的人力管制。
1942年12月31日，国民政府公布了《重庆市人力节制办法》，次年2月9日，国民政府通令各机关仿照重庆市人力节制办法，限制使用车轿夫，使之转充兵役或从事生产工作。
《办法》规定了12项须清查和限制的人力及行业：
人力车轿行及其所租赁之车轿夫；
各机关公司行号厂商及私人自备人力车轿及其所雇用之车轿夫；
奢侈品制造业与贩卖业之员工；
事涉迷信之员工；
擦背修脚工人；
擦鞋工人；
旅馆业之从业员工；
饮食业之从业员工；
各机关超过编制规定之长夫公役，及各公司行号厂商之逾额夫役；
私人雇用之逾额夫役；
无业游民。
以重庆市人力管制为典范，人力管制的地域和范围逐渐扩大。
从重庆市的渝江巴示范区到全重庆市，再到各重要县市，再到各乡镇。
如为树立渝江巴区典型，重庆市制定了《渝江巴示范区人力推行事项》。
但地域的不同，也使各地人力限制的重点有所区别：
“县市方面，则着重于闲置人力之限制与取缔；
乡镇方面，则着重于游惰不良习俗之纠正”。
与推行地域逐渐扩大相对，推行的行业也逐渐扩大，如国民党及政府各机关也加紧对公役进行限制。
为此，行政院专门修订了《机关公役限制及登记办法》，先由中央党政机关及附属单位办理。
复经行政院转饬各省市另拟单行办法，切实执行。
”
在对一般人力管制过程中，对厂矿工人受雇解雇的管制也非常具有典型性。
1943年4月8日，行政院公布了《非常时期厂矿工人受雇解雇限制办法》，办法规定，凡工人受雇解雇转厂，均须履行登记手续，由主管官署核准管制登记证。
其未经核准者，工人不得私自离厂，厂矿不得擅自解雇。
对一般人力进行管制，限制了劳动力的正常就业与流动，目的就是让节约出了劳动力用于战争，其中服兵役是一条最主要的出路，如《重庆市人力节制办法》对这些被限制的劳力去给予的首条出路即是“适龄壮丁送服兵役”，即使不上前线，政府能提供的仍然多是为兵役服务的岗位。
第二，管制技术员工
“管制技术员工之目的，在使技术劳力，受政府之统筹支配，应国防与民生之最大需要，努力于现所从事或分配之工作。
”1943年7月9日国民政府公布了《战时全国技术员工管制条例》。
按照《条例》规定，管制技术员工的内容包括以下六方面：
一是调查登记：
凡属上述技术员工范围的人员均得由各主管机关及公私经营之工矿商场进行登记造册，并报送主管机关。
这项工作一直持续到抗战胜利后，据统计，截止1946年9月，“除东北区台湾区两调查站，因成立较迟，尚无具体之工作报告到局外，据各站已有之工作报告统计，颁全国各地厂矿之技术员工统计为449526名……业经实核合格及填发技术员工登记证者计28921名。
”
二是分配、限制、调整：
“在职之技术员工，不得无故离职；
各机关场厂雇用技术员工，如系现在他机关场厂服务者，应得原服务机关场厂之同意；
凡与国家总动员业务有关之现职技术员工，有转业或改业之必要时，得由各机关场厂请求劳动主管机关代为分配适当工作；
全国各机关场厂技术员工之待遇，应力谋划一。
”也就是说，技术员工的就业完全由国民政府管制起来了。
三是征调：
是指因国家总动员的需要和军事或行政机关的特殊需要，对技术人员进行征调。
如社会部劳动局与兵役署、重庆市警察局、渝江师管区共同设立的重庆市工人服务总队，就是征调的一个典型事例。
征调的两千余人配置于重庆市各重要水陆空运码头，或运输军公物品及日用必需品，或构筑及修复空袭后炸毁的国防工事及建筑物等。
为了使征调顺利，国民政府甚至采取了一些特殊的政策和措施，如制定《修正战时国防军需工矿业及交通技术员工缓服兵役暂行办法》、《运输工人缓服兵役暂行办法》等，让技术员工享有缓服兵役的优待。
四是招募：
由于技术员工的缺乏，国民政府将招募技术员工作为管制技术员工的重要内容，特别是从沦陷区和海外招募技术员工。
如“设法招致并安置由香港内移之印刷技工，由苏联归国之海员、滇缅路滞留昆明失业之司机及归国投效之华侨技术员工与专科以上学校毕业之技艺学生等18000余人，分别妥予安置，以期后方技术员工之人数获得较为充实之阵容。
五是培训：
《战时全国技术员工管制条例》规定，“某种技术员工特别缺乏或不敷分配时，劳动局得商由主管机关设班训练之”。
由于技术员工的缺乏，主管劳动事务的机关——劳动局不断设置训练班，专门就特别紧缺的技术人员进行培训。
同时，经济部、资源委员会等其他政府机关以及大量企业，都不断进行技术员工的培训，以满足战时需要。
六是奖励：
奖励的内容包括，“凡调往前方或边疆服务或回国投效侨胞之技术员工，满三年以上，著有劳绩者，除依考绩奖励法规办理外，得由劳动主管机关呈请予以奖励。
其回国投效侨胞之技术员工，并由服务机关按其成绩及服务期间之长短，酌给奖金。
”此外，还制定有另外一些奖励措施，如《重庆附近公私营厂矿技术员工工作竞赛奖励办法》。
第三，管制工资
“自民国三十年以后，我国海口渐次被敌人封锁，国外来源断绝，沦陷区域扩大，物资产量减少，于是各地物价飞涨，工资因受物价影响，亦同时发生波动，两者互为因果，造成战时经济严重危机，影响生产秩序与劳动纪律甚巨。
”与此同时，由于技术员工的缺乏，“竞雇之风日炽，而技术员工的流动亦趋频繁”，“常有高价挖雇技术员工或任意开工停工情事”。
物价和工资的飞涨，对前线服役者产生了负面影响，不利于兵役的顺利进行。
正如时人所说：
“如果后方生产人员的报酬，过份优裕，也一定会影响为义务而作战的兵士心理，免不了演成逃避兵役的风气，或者在战场上开小差而逃到后方来图谋报酬。
”在这种情况下，国民政府企图通过对物价和工资的限制来达到管制人力的目的。
1941年1月，行政院公布了《平定工资办法》，开始在重庆实施。
1942年12月16日，国家总动员会议第26次常委会通过了《社会部加强管制物价方案实施办法》，规定“工资限制后凡雇主未经合法手续擅自改雇或挖雇他厂场工人及工人未经合法手续擅自跳厂场转业者，主管官署应视情节处罚之；
工资限制后对于工人福利事业主管官署及雇方或有关之机关团体应提前兴办各种共同生活设备以安定工人之生活。
”1943年1月28日，行政院又颁布了《战时管制工资办法》，规定凡实行物价管制地区同时限制工资；
工资限制后，雇主不得借其他名言增加类似工资性质之报酬，以防止厂主高价挖工及工人自由跳厂。
第四，实施义务劳动
随着抗战的继续，大量国防建设需要大量的人力，这就促成了国民政府将义务劳动纳入人力动员与管制范围。
1942年9月，国家总动员会议第十六次常会通过了《人力动员计划大纲》。
《大纲》提出了动员全国人力的原则，并规定实施义务劳动，“凡人民自十六岁至五十岁，除残废痼疾无劳动能力者，均有为国家服劳役之义务”。
11月26日，国民党五届十中全会通过了《请确定义务劳动服务制度颁布义务劳动法案》，对义务劳动的劳动者、劳动范围等进行了详细界定。
1943年12月4日，国民政府颁布了《国民义务劳动法》，将义务劳动以法律形式固定下来。
该法规定，男子年满18岁至50岁，除法定的免役者，都要按该法规定从事义务劳动。
义务劳动的内容包括：
筑路、水利、自卫、地方造产、其他公共福利事业等。
劳动时间则为利用农暇、业余及假期时间，每年共进行10日80小时的义务劳动。
国民政府将义务劳动的意义提到了相当高度，“是政府新政之一，其重要性与兵役约略相同。
此举带有政治教育的深意，激发国民义务观念，对于地方生产建设的促进，以至地方自治的完成，都不失为一种有效的推动力。
伴随着《国民义务劳动法》的诞生，相应的各种子法也制定出来。
社会部劳动局“除拟订《国民义务劳动法》呈奉国民政府颁布外，并依据本党政纲、政策、参酌各国劳动服务制度，拟订各项有关国民义务劳动章则约六十种之多。
其经核准而比较重要者，有《国民义务劳动法施行细则》、《国民义务劳动服务团组织规程及编制表》及《政工人员协助推选国民义务劳动实施要领》等法案。
为贯彻各种义务劳动法规，使义务劳动落到实处，国民政府还做了大量其他工作，如督促各地方政府实施；
督导办理各级干部训练；
搜集统计各项与义务劳动有关的资料；
进行义务劳动的宣传、劳动教材的编写、代役金原则制定、义务劳动管理等。
三
国民政府的人力动员与管制是否达到了预期目的？
客观上起了什么效果？
第一，总体上，从支撑抗战的角度看，人力动员与管制基本达到了预期效果。
实施人力动员与管制的直接原因是抗战的需要，抗战需要大量的人力补充前线、保障军需后勤、国防及工业建设。
据统计，抗日战争中，中国人口损失情况为：
死亡1800万，负伤1700万，共计3500万。
这个数据一方面说明中华民族同仇敌忾，不惜以巨大的人力代价取得抗战的胜利，另一方面也说明了人力的充分动员。
应该说，国民政府的人力动员与管制，在动员后方民众服兵役，保障前线的兵源方面的确起到了一定作用。
国民政府的人力动员与管制在保障抗战的军需后勤上起到了非常重要的作用。
“在西北，政府组织力量，分段修通了兰新公路，使兰州以西经新疆与苏联铁路相接，成为全长3400多公里的西北境内唯一的国际交通线。
在西南，改建和新建了连接缅、越、印的三条主要公路干线。
第一条是滇缅公路，1937年底动工，15万民工上阵，经一年奋战，1939年初通车。
第二条是桂越公路……第三条是中印公路，又称史迪威公路……1942年底动工，于1945年1月完成通车……全长2300多公里。
同时，还修建了与公路平行的输油管道和四大飞机场。
”可以想象，没有政府的号召、协调甚至强制，此等军需后勤任务是很难完成的。
同样，国民政府的人力动员与管制在满足后方工业发展上也起到了一定作用。
“从1938年—1944年后方新设立的民营工厂共计4434家，资本20350万多元，抗战时间的七年间，后方民营工业新设的工厂增长12倍多，资本增长了近1倍。
”这还不包括公营企业。
而在抗战后期，公营企业的发展速度超过了民营企业。
如国民政府资源委员会“在1938年后加快了投资和建设的速度，至1942年底，资源委员会投资已达8亿元”。
与此相应的是，军事工业“从总体上看，凡战前原有的兵工厂，战时的生产规模较战前均有大幅度扩充；
凡抗战爆发后在内迁过程中因调整而设立的兵工厂，到抗战胜利前夕，也较其成立时有较大幅度的扩充。
”如兵工署第二十一工厂，“以1945年与1937年比，该厂净增工人5567人，增长的幅度是2.3倍，平均每年净增700余人”。
工业能够如此大规模地发展，其中重要的原因就是有相应的工人，尤其是技术工人。
也就是说，对工人队伍的培训，特别是技术工人的分配、调整、征调，对满足工业发展需要，无疑起到了一定作用。
社会部劳动局视导蔡哲生在1947年总结五年来的劳动管理工作时认为：
“回忆在战区日益扩大之际，我国沿海交通，全被敌人封锁，仅靠盟友有限之空运物资接济，能支持八年艰苦抗战；
且我国工业本甚落后，技术人才为数不多，能转移至后方而为抗战效力者自更少，卒能使战时生产勉应战争之需要，终至获得胜利；
国人之含辛茹苦坚贞不拔，国际之政局演变有利于我，自属主要因素；
然而如何掌握后方有限之人力，使其运用合理化，如何消除各种人力浪费，使人尽其才，物尽其用，以求自力更生，则前述各项措施，是曾具有不可否定之价值。
”他的总结，应该说有一定道理。
第二，从节约人力、有效配置资源的角度看，不仅与预期效果有较大距离，甚至浪费人力的现象仍层出不穷。
国民政府企图在国家总动员的旗帜下，让每个人都能为抗战作贡献的愿望还远未实现。
1941年12月，国民党在五届九中全会上反省：
“我国自抗战以来已四年有余，检讨以往，深觉全国各方面动员之程度，距战争之要求相差尚远，于潜蕴之国力，犹未能充分发挥。
随着时间的推移，“1942年后，许多工厂倒闭或停工减产，失业问题日趋严重。
据国民政府1944年4月统计，当时重庆的失业工人约占工人总数的42%，成都失业工人约占工人总数的30%。
到抗日战争结束，川、滇、黔三省失业工人数合计，约相当于大后方全部工厂工人的一半以上。
”在经济衰落、失业严重的情况下，再谈节约人力、有效配置人力资源，相当于睁眼说瞎话。
因此，抗战一结束，一些人力动员和管制的法规纷纷遭到废弃。
不仅如此，国家总动员旗帜甚至成为政府随意剥削劳动人民的借口。
就连立法院院长孙科也在1942年10月遣责：
“这几年来政府因抗战的需要，开了许多路，修了许多飞机场，在各地征调壮丁，替政府做工，这在人民方面为国家服役，本是应该的。
但政府规定每天应给的报酬，往往被下级人员扣用不发，规定七天或十天的服役期间，做了一二个月还不放走，并且没有饭吃，生病没有人理……”。
第三，从人力动员与管制的各方面内容看，其效果需要个别分析。
劳动局所作的调查登记，是对人力动员与管制的基础性、保障性工作，但其结果并非想象的那样如意。
一方面，调查登记的准确性不够。
“流动调查站的工作，着重于静态调查，这个厂场调查完毕，便调查另一厂场，这个地区调查完毕，便调查另一地区，而生产界的情况，在战时的变动特别大，故流动调查登记站的缺点，就在于不能把握刻刻变化的情况。
”另一方面，调查登记还遇到了一些阻力，“往往在‘军事绝密’或‘国防机密’的美名之下碰了壁。
”这样一来，调查登记就失去了其真实性，从一定意义上说，背离了初衷。
对一般人力的管制，初期取得了显著效果，如重庆市的人力车轿夫人数减少了7614人。
但是，在劳动力过剩的客观现实下减员变得越来越无意义。
连劳动局长贺寒衷后来也说：
“其不能有重大成果之原因，一则由于战区日广，工业生产萎缩，人力既麇都市，复无广大生产部门以资容纳，故不能普遍实施节制，若遽予执行，徒滋纷扰。
二则节制之地区，尚限于都市，由于事实上之困难，除西安等四地外，一时未能推行至各地，”也就是说，一般人力管制并没有得到强制的实施，实施的地区也非常有限，企图达到让节制的人力用于兵役的目的也未能实现。
这说明国民政府出台这一政策的缺乏足够的客观依据，在很多方面只注重政府的主观目的，忽视了社会的客观现实。
对技术员工的管制，最初也取得了国民政府预期的效果。
如实行《非常时期厂矿工人受雇解雇限制办法》近一年后，“工人之流动就重庆方面各重要工厂之统计，每月已由百分之二十一强减至百分之五弱，一般看来，颇能遏止工人自由去就”。
但是国民政府对工人的有效控制，同时也意味着工人必须忍受更加悲惨的经济生存和政治生存环境。
到抗战后期，对技术员工的管制也脱离了原先技术工人走俏的实际，逐渐失去了意义。
如1943年滇缅公路被日军阻断后，“留昆失业汽车司机，为数甚巨，大都流离失所，生活无法维持。
”究其原因，“因近年来无论军工民生工业，均呈萎缩状态，对劳力之需要，不甚迫切，加以技术员工之数量质量，尚未全部调查登记清楚，故对劳力之使用，未能作有效之调整，以发挥其高度效能。
”这样的情况，国民政府技术员工的管制当然无法继续下去了。
工资管制的效果又如何呢？
在1943年实行工资管制的最初一段时间里，“工资经限制后，尚称相当稳定，尤以产业工人的工资，波动最少，对于物价管制，当然已有帮助。
不过，距离管制工资的理想境界，尚属渺远。
”很快，“此种办法可谓完全不生效力，因物价上涨之风不止，所以事实上工资亦不能受限制”。
就连社会部自身也在1943年7月不得不电令各省市社会行政机关及部派督导员：
“近因物价相继上涨，各地原定工资间有不足维持工人生活必需调整者，自应参酌实际情形办理”。
这样，企图通过限制工资来管制劳动力当然也只能是空谈了。
国民义务劳动则取得了很大成效。
劳动局长贺衷寒在1945年3月总结道：
“就实施省
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