《摈弃官僚制政府再造的五项战略》读书笔记.docx

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《抵弃官僚制，政府再造的五项战略》读书笔记

本书题目是《攘弃官僚制，政府再造的五项战略》，因此就必须明了几个问题。

何谓“官僚制”，为何要挨弃，什么是“政府再造”，哪五项战略。

先说说第一个问题“何谓官僚制”。

“官僚”一词有不同的含义，有时它表达的意思大相径庭。

在中国，我们常说的“官僚”带有贬义的色彩，王亚南先生在《中国官僚政治研究》中，认为官僚政治产生于过渡时期，即封建制向资本主义制度过渡时期，这个过渡时期指的是西欧封建制解体，资本主义兴起，但没有完全确立资本主义，政治上体现为民族国家的形成与君主专制制度的确立的时期。

此时便产生了官僚政治，这种官僚政治的哲学基础在于君权神授，而不是民授，因此君主只对上帝负责，不对民众负责，官员只对上级负责，而不对民众负责。

王亚南先生所定义的官僚政治也是官僚制定义的一种，在19世纪，官僚制是一种政治体制类型，跟代议制政体相对应。

同时，官僚制在公共行政学中的定义为与私人企业行政管理相对应的公共管理体制。

官僚制在政治经济学中也有定义，它被定义为非市场组织。

而我们常说的官僚制来自于组织社会学中的韦伯的经典定义。

官僚制，这一制度是由韦伯总结，概括出来的。

官僚制产生于二次工业革命时代，二次工业革命之后生产力的飞速进步与社会联系的进一步加强，造就了大型都市，中心城市，城市化进程达到一个新的高峰。

而大规模的城市化会带来诸多挑战，犯罪，交通，社会保障等问题。

原有的奉行政府功能最小化信条的西方国家政府，规模不断扩大,却与其不规范，随意性大的行政管理制度产生了矛盾。

原有行政管理制度，民选政务官与事务官不分，分赃制盛行，这一切导致了行政效率低下，贪污腐败盛行，政策缺乏稳定性与一致性。

因而政府改革参照了当时的企业管理制度，也就是我们所说的官僚制。

官僚制是一种行政管理体制，不涉及政治体制，是事务官的改革，建立了考试为选拔方法的公务员制度。

公务员制度也是官僚制度的一种，公务员中立，一般终身任职。

这种制度的特点是，人异化成为整个制度的一小部分，就像一枚齿轮，坏了随时可以替换，专业性强，有着严格的科层制度，权力的来源为法理，而不是个人，是职位赋予个人权力，不是个人赋予职位权力，个人仅仅相当于职位的人格化体现。

文官制为代表的官僚制实现了政务官与事务官的分离。

官僚制适应了当时社会分工需要，有效的降低了贪污腐败发生的可能性，使得整个行政管理制度运行有效，提高了政府的效能。

但是在二战之后，第三次科技革命兴起的背景下，传统的官僚体制不适应社会的需要了。

新经济的产生，人类沟通交流越来越便捷，快速，交通发达，逆城市化出现，传统工业的衰亡与转型，人们需求的多样化等因素使得原先的具有严格科层制，按照规章制度来处理事情，反应缓慢，缺乏灵活性的行政管理体制失效，难以应对变化的世界。

因而，有了政府再造的想法与思路，想要破除官僚制对政府行政管理体制的阻碍。

政府再造，它的要义是企业化政府，要将事务官体制，公务员体制，再次彻底变革。

但是它不涉及到政治体制改革，不涉及决策的改革。

因而最近白宫关门并不跟政府再造有联系，因为这是国会上两党分歧，僵化的结果，是美国三权分立体制带来的好处也是坏处之一，这是政治体制的改革。

这里所说的政治体制指的是国家根本制度。

政府再造也不等同于私有化，虽然有签约外包，拆分重组,出售等，但这始终没有涉及到政府的关键部门，只是部分的基层机构的变革。

个人认为政府再造的核心的突破点在于雇佣制。

采用雇佣制将会打破公务员终身制，使公务员制度彻底解体，也就使得那样的官僚组织的文化失去依托点，采用绩效考核等现代企业管理制度来调动公务员的积极性，其实也就是打破“铁饭碗

但是值得注意的是文官制，官僚制的解体不是彻底的废除这两种制度，它们的制度精神中依照法律办事，公务员中立仍然是现代政府管理体制不可缺少的原则，而且政府再造的前提条件是公民社会的成熟，社会制约力量的强大，权力的制约。

政府再造这个问题本质上是个管理问题，而不是政治问题。

五项战略即为核心战略，后果战略，顾客战略，控制战略，文化战略。

在行政管理体制上，五项战略将事务官体系再次分离成了决策与执行机构，决策授权，执行机构拥有更多的权力来处理多变的情况，通过有序，自由竞争,企业化管理，绩效管理，竞争性选择，顾客选择等方式将政府变为公司式管理，提高行政效率，彻底消灭除低效能的土壤。

同时，从官僚制到再造，民选官员与事务官员分离到事务官员执行机构与决策机构分离这一大的趋势可以看出集权到分权的趋势。

下面就对该书的一些关键论点展开论述，并结合我国实际，对我国的政治体制改革和行政管理体制改革提出一些建议。

首先，有必要对文官制的运作，政务官与事务官的关系进行梳理。

在西方国家，实行的是以多党选举为主要特征的竞争性选举的民主制度。

在立法机构或者是全国大选中获胜的政党或者是政党联盟的主要领导者担任最高行政长官，负责领导全国的行政机构。

而公务员中立，指的是公务员不受党派影响，价值判断中立，负责执行民选政务官的政策。

理论上，最高行政长官担在其职权和任期内，管辖着整个行政机构。

但是理想与现实往往差距很大。

公务员，行政机构不一定能够保持中立，政务官也不一定能够控制行政机构。

以美国联邦行政机构为例，总统掌握着联邦行政权力，总统下属有总统办事机构，内阁和政府各部，独立机构。

总统办事机构主要有两部分，一部分是总统的幕僚机构，一部分是某些委员会，局等。

总统的幕僚机构和委员会，局等机构的主管官员属于政务官，与总统共进退，而委员会的其他官员属于事务官，属于高级文官。

内阁并不是宪法里明文规定的行政机构，而是与总统共进退的各部部长组成的，因为各部部长是由总统提名，参议院批准任命的，且各部部长直接向总统负责。

当部长进入内阁之后，总统可以随时撤换阁员，不经参议院批准。

独立机构不属于各部，是专门负责帮助，协调各部处理复杂事物的行政机构，它们由总统领导，向总统负责。

而美国的部长之下的大多数行政机构官员都属于事务官，属于文官体系。

美国三权分立体制，分权制衡原则对文官制度有着重要影响，除了文官制度的共同特点之外，主要由文官组成的美国行政机构，在财政拨款，权限上受国会的影响，同时司法机构的宪法审查，司法判例等都对美国行政机构，美国文官产生影响。

有时，为了获得财政拨款与更大自主权，美国行政机构往往在政策的执行上并不会总与总统，各部部长保持一致，美国国会，司法机构也会借着行政机构对总统进行制约。

总统领导下的行政机构并不是铁板一块，总统及各部部长并不能很好的控制其下属的行政机构。

这也是美国政府再造的一个重要原因，加强美国行政机构高层官员对行政机构，公务员的控制，更好的贯彻其政策。

第三章主要讲的是五项战略实施的后果。

核心战略主要是在于掌舵与划桨的分离。

在原有行政体制下，各部部长往往不能很好的控制下属的行政机构，而且在资源，权力的划拨上比较僵化，不关要给整个部门定宏观的体现这一阶段民选官员的政策，有时也得对下属行政机构负责。

而实施核心战略后，部长只需专注于部门的目标，战略的制定，如书上所说的，是董事会的角色，改变那种以前的董事会与总经理合二为一的角色。

而部长们能够更加灵活有效的控制行政机构，通过对输出的控制,运用绩效管理等方法，直接对执行机构的行政长官进行控制,不必对具体事务负责，在决策层面上提高了效率，这是掌舵方面。

而在划桨方面，管理者也就是行政长官也得放弃从前的整个其行政部门的决策与具体事务的负责，放弃微观管理，而改为一种协调，领导，服务的角色。

可以这么说，核心战略不关专注于高层与具体行政机构的决策，执行分离。

更是每一个行政层级的核心战略，决策与执行的分离，是打破集权体制，实施分权战略的体现。

顾客战略要求将从前对上司的负责的等级制度及命令链变为对顾客负责，取悦顾客，通过竞争性选择等方式，将评价公共服务质量的决定权交给公民。

后果战略则通过绩效管理，企业化管理，有序竞争等方式，对政府及其公共组织优胜劣汰，并将许多资源和职权下放到社区，交由社区行使。

后果战略最大的意义也许不在于提高效率，而在于建立一个强大的社区组织，使得政府更加向有限政府，小政府前进，也是民主的进一步深化。

控制战略则变更了公共管理模式，由高层命令，规定变更为变更为社会的实际需要为命令的来源。

文化战略则是使上述四项战略的内涵真正内化为雇员心中认可的目标。

也就是说，政府再造是以打破文官制度的基础公务员终身制为突破点，使用各项再造工具，以实现中央集权向分权，以命令导向向结果，社会需要导向的转变的公共管理体制的改革。

公务员终身制的打破，使得各项人事制度发生变化，整个文官制度动摇，打破公务员之间的非正式的牢固的个人关系，打破公务员制度的僵局和公务员文化的阻碍。

而各项战略，工具的实施，则进一步深化转变政府的行政体制。

达到政府的专业化，社会的全能化，民主的扩大的目的。

第五章主要讲的是后果战略的三种方法，有序竞争，企业化管理，绩效管理。

其实通观全章可知后果战略的核心在于竞争，方法的核心在于绩效。

原有官僚系统构成的政府与公共组织垄断了大量的公共服务，这样使得整个公共服务市场变成了卖方市场，寡头市场，消费者处于弱势地位,无法选择更好的公共服务，尤其是当他们都为此交过税，而且税费不低。

同时，公共组织也可以来要挟民选官员，下拨财政拨款。

然而公共服务质量并不能提高，民选官员成为了替罪羊，选民会用选票让民选官员走人，却没有办法让官僚系统解体，让那些冗员走人。

原有官僚系统里的公务员按规章制度办事，但规章制度通常都是最低限度的要求，而且规章制度并不能很好的跟上时代的脚步，所以公共服务质量总是在最低要求线上。

后果战略想要打破这种评价体系，就引入了绩效这一全新的评价方式，评价方式的转变势必引起公务员行为的改变，因为绩效的引入也转变了工资，奖金，待遇等等与公务员生活关联最密切的物质发放的方式，所以绩效是一个杠杆。

而绩效又有三种不同的方式，体现为有序竞争，企业化管理，绩效管理，而区别在于评价者不同。

有序竞争通过将那些适宜外包或者竞标的公共服务进行竞标，私人公司，私人机构和原有的公共服务机构都可以参与竞标，而中标之后，对于原有公共服务机构来说，中标之后，政府会给出些奖励措施，不管是经济还是心理上的，比方说是增益分享。

而私人公司竞标，中标之后，则有市场规律的作用。

如果说，没有办法合同竞争，那么政府也会采取与其他优秀组织进行对比，通过竞争标杆进行绩效测量，实现竞争。

而企业化管理则更加直接，政府将某些可以付费的公共服务提供的公共机构变更为自负盈亏的公共企业，直接对口消费者，让市场来决定。

这样的转变效果最好，因为有序竞争的评价权和评判标准主要在于管理者而不是消费者，某些时候并不能很好的评判公共服务质量的高低。

企业化管理将公共服务置于市场之中,让消费者运用货币选票选择，效果直接明显。

绩效管理则是一种更加保守的变革方式，是有序竞争的保守版本，它的评价者主要是政府，政府运用多种激励方式去鼓励雇员作出变革，创造绩效，创造成绩。

实际上绩效管理这种保守的变革方式比较稳定，不容易引起民选官员和公务员的敌视，效果也不错，是一种复杂环境之下的良好，把稳的改革方案。

三种后果战略实施方案的核心都在于竞争，因为竞争可以最大可能激发人的创造力，活力，激起人们的斗志与危机感，用竞争将铁板一块的官僚体系打破，将公务员转化为雇员，将公务员从物化中解放出来，让他们充分体会到政府工作带来的自豪感，责任感还有随之而来的客观的经济效益，这会形成一种新的充满活力的组织文化，让人们不再想回到过去。

第六章主要讲的是顾客战略，顾客战略建构在后果战略上，后果战略打破了官僚制的评价体系，而评价体系的基础在于顾客，虽然评价体系是政府为表象，但实际上最终的负责对象是顾客与法律，政策。

但是，顾客战略与后果战略则是相辅相成