论农村土地利益关系.docx

论农村土地利益关系.docx

《论农村土地利益关系.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《论农村土地利益关系.docx（23页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。

论农村土地利益关系

论农村土地利益关系

关键词农田承包农宅买卖集体建设用地土地使用权流转土地利益关系籍属固定土地租佃土地权利类型政策、法制与对策

　　目录

　　一、问题的提出

　　二、农村承包土地利益关系

（一）农村土地利益关系问题的历史、现实与存在问题分析

（二）理顺农村土地承包中的土地利益关系之法律思考

　　（三）理顺农村土地承包中的土地利益关系之对策

　　（四）解决历史遗留问题与土地承包权多种实现形式的几点设想

　　⒈历史遗留的土地承包经营权被侵害的赔偿问题

　　⒉补偿与买断问题

　　⒊第二轮农村土地延包工作遗留问题

　　⒋土地承包政策导致的土地利益失衡与承包模式创新关系问题

　　⒌农村集体经济组织成员“籍属确认”问题

　　⒍农村集体经济组织成员“籍属互换”问题

　　⒎农村集体经济组织成员“籍属变更”问题

　　⒏农村土地承包经营权流转问题

　　三、农村住宅土地利益关系

（一）现行农村宅基地使用权制度及其问题

（二）农村住宅买卖中的土地利益分析

　　（三）关于农村住宅建设的几点思考与设想

　　⒈农宅建设在三农问题中的定位

　　⒉农宅建设与城镇化关系问题

　　⒊农村住宅规划问题

　　⒋农村住宅建设与经济发展水平相适应、近期与远期目标相兼顾问题

　　⒌农村宅基地制度改革的政策、法律问题

　　⒍农村住宅建设中发挥基层组织作用问题

　　四、农村集体建设用地土地利益关系

（一）集体建设用地现状

（二）集体建设用地使用权流转的法律思考

　　五、农村土地权利类型及比较研究

（一）农村土地权利类型的涵义

（二）农村土地权利类型的划分

　　（三）农村土地权利类型的特征

　　⒈农村土地权利类型的法定性

　　⒉农村土地权利效力的顺序性

　　（四）三种农村新型土地权利之比较

　　⒈三种新型土地权利的概念

　　⒉三种新型土地权利之间的联系

　　⒊三种新型土地权利之间的区别

　　（五）两种农村土地管理权

　　正文

　　土地是三农问题中最基础性的物质要素，如果没有了农村土地也就无所谓农业、农村和农民问题，因此我们研究三农问题首先应从研究农村土地特别是农村土地利益关系入手，事实上改革开放二十多年来围绕三农问题的社会矛盾突出之处大都与土地问题有关或者是由土地利益关系问题衍生出来的，三农问题处理得较好的时期也都是土地利益关系处理得较好的时期，在理论上研究土地利益关系问题进而在工作实践中理顺农村土地利益关系无疑具有基础性地位。

　　一、问题的提出

　　《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》（下简称宪法、土管法）均明确规定了农村实行土地公有制，即农村土地由农村集体经济组织所有，但农村集体经济组织对土地的所有权与国家对城市的土地所有权很不相同，集体土地所有权是一种特殊的物权，特殊之处在于：

其占有、使用、收益、处分等权能是受限制的，就现状而言，农村集体经济组织作为所有权人其占有权能实际上是间接的、甚至可以说是“虚占”，大量的土地由村委会或使用权人实际占有；使用权能要受到土地用途管制制度的制约，不可能随意使用；收益权能要受政府行为、法律规定的制约，例如集体林木的砍伐要经林业主管部门的审批；处分权能就更显被动了，例如在土地被征用时无权提出异议，特别是存在“非为公共利益”的征地时缺乏法律的救济渠道等等。

集体土地所有权受到国家法律、公共利益和集体经济组织内部农民（农户）个人土地权利的限制和制约，这些限制与制约有的是为了公共利益而应有的、必须接受的，有的却是地地道道的损害，这就产生了一个摆在我们面前的重要课题：

如何正确处理国家、集体、个人三者之间的土地利益关系问题。

　　按农村土地的使用状况不同，农村土地利益关系问题可分为四类：

　　其一，是农村土地城市化产生的土地利益关系问题。

在城市化的进程中，存在着农村与城市之间的土地利益冲突问题，因土地被征用农村集体经济组织和农民个人土地利益的保障问题已经引起了广泛关注，各地采取了土地换社会保障、提高补偿标准、村民变居民、农民变股民等一系列措施维护失地农民的利益，虽然农民在溶入城市的过程中仍显被动，但毕竟一次性解决了，如不尽合理也是短暂的疼痛，故农村城市化产生的土地利益关系本文不作深入讨论，本文将深入讨论的是另三个方面的问题；

　　其二，是农村土地承包产生的土地利益关系问题。

在目前经济与社会条件下土地尚有社会保障的意义，均田承包的作法就成为农民普遍的要求且为实践中的必要，均田承包过程中存在着农村集体经济组织之间、个人之间、集体经济组织与个人之间的土地利益冲突问题，且在理论与实践上都存在着混乱现象，经改革开放后二十余年积累，已经十分突出了，如不加以解决必将伴随三农问题的始终，甚至于有可能成为历史的沉疴痼疾；

　　其三，是农宅规划、建设、买卖产生的土地利益关系问题。

在农宅规划、使用、处分等环节法制不如人意之处产生的问题颇多，个人的权利难保障、集体的利益不被尊重问题尤为突出；

　　其四、是集体建设用地产生的土地利益关系问题。

乡村企业因破产、兼并、转让等原因导致土地流转时，不可避免地产生着土地使用权交易，因现行法律的缺失和政策的不完善，亦大量存在交易不规范、国家征地权扩张导致集体土地利益受损害和流失的问题。

　　二、农村承包土地利益关系

（一）、农村土地利益关系的历史、现实与存在问题分析

　　中国共产党领导全国人民在探索民族解放和振兴的历史过程中，中国农村土地利益关系经历了三次革命性的变革：

　　第一次是建国前土地革命战争时期的土改、解放区的土改、解放后的全国性土改，土地改革运动使农民都分得了土地，在中国第一次实现了全体农民的土地利益，这是一次土地利益关系史上的革命性变革，国家承认农民个人有完整的土地利益，承认其拥有完整的土地所有权；第二次是上世纪五十年代初开始的社会主义改造运动，在全国范围内实现了“三级所有，队为基础”的人民公社体制，实现了集体所有形式的土地公有制，这是中国历史上又一次空前的土地利益关系的革命性变革，与社会主义计划经济体制相适应的是基本上不承认农民个人的土地利益，后来甚至于连农民个人耕种少量自留地的权利也受到极左思潮的干扰；第三次是上个世纪八十年代初开始的农村土地承包责任制的全面实施，这是新的历史时期再一次农村土地利益关系的革命性变革，重新承认了农民个人的土地利益，但这种承认与社会主义改造前的承认有根本性的不同，它的前提是坚持土地公有制，在此基础上将土地承包经营权（使用权）从土地所有权中分离出来交给农民个人，经历了历史性的否定之否定的认识过程之后又一次承认了农民个人的土地利益，农民个人又一次享有了土地利益主体地位，客观上也实现了土地利益主体的多元化。

　　但在农村土地利益主体实现多元化的同时，特别是社会主义市场经济体制建立后，农民个人也是参加社会主义市场经济的主体之一，相关的配套政策、制度没有跟着健全起来，土地利益主体之间的土地利益关系不顺问题就逐步显现出来了。

主要表现是：

因婚姻等原因出现人口迁移时，仍沿袭不承认农民个人土地利益的计划经济时代的传统作法，允许集体经济组织的成员资格随着户口在农村集体经济组织之间迁移，然而到了承认农民个人的土地利益主体地位的市场经济时代，自然而然地产生了农民个人的农村集体经济组织成员资格随户口迁移时其土地利益也随着户口迁移的理论与实践问题，对这个问题的理论认识模糊和实践中的混乱作法经改革开放后二十余年的积聚已经变得十分突出了。

允许个人的土地权益随着户口走的作法，理论上存在逻辑关系不清、实践中存在因认识不统一导致村级组织操作混乱的问题，造成了因户口迁移人员土地承包权为主的土地权利在两个集体经济组织间任意变动而且导致农村集体经济组织和农民个人的土地利益的界限都处于一种相对不确定的状态，尽管我们后来制定了土地承包三十年不变的政策，并写入了《中华人民共和国农村土地承包法》（下简称土地承包法）中，也制定了土地承包经营权登记制度、流转制度，但因没有农村集体经济组织成员的“籍属”（指农民个人归属于某个集体经济组织的资格）固定化这个前提性的概念，事实上却存在着“个人土地权益随着户口走”的潜规则，才造成了农村内部土地利益关系矛盾的尖锐化，特别是农村出嫁妇女的土地承包经营权、征地补偿款分配权、宅基地使用权等土地权利被侵犯问题都很突出，年底开始的第二轮土地承包至今仍有许多出嫁妇女的土地承包经营权、参加征地补偿款分配的权利无法实现，为此上访的某些妇女尖锐地提出：

“社会主义搞了半个世纪了早就实现了耕者有其田，可我们的田哪去了？

”实践中解决起来的难度非常大，司法和行政手段都显得力度有限。

这就要求我们不得不从理论、法律、政策的层面上进行深入研究。

　　笔者结合具体的信访工作曾对农村某镇范围内农民的土地权利问题做过实地调查，并试图通过实证分析找出其内在的规律性特点：

　　案例，沿海村毗邻旅游开发区，因开发区的建设过程中大量征用了该村的土地，村集体经济组织得到了巨额征地补偿款，且每年都从集体收益中拿出一部分分给村民，本应由村民个人缴纳的水电费、农业税等也由村集体经济组织负担，村民个人得到的实惠较多，多年来外村的人想进来而本村的人不愿意出去，特别是婚迁时体现得更明显，于是该村实行了一系列“土政策”，形成了一种独特的“名誉户口制度”。

所谓名誉户口是村民对该村户籍上有名却不享有与其他村民同等的土地承包权、参加征地补偿或村集体收益的分配权、宅基地使用权等经济权益的村民户口俗称，有名誉户口的人员多时达数十人，主要有以下情形：

　　情况之一，嫁到本村以外的妇女户口未迁出被村里取消了个人土地权利及其他方面的待遇。

其中有的是因结婚时丈夫为非农户口，在未改革城乡二元户口制度的年代无法迁往夫家户口所在地；有的是因丈夫的户籍地生产、生活条件不如本村而不愿意迁出；也有的是准备迁出但因丈夫所在的村实行“排队迁入”政策需要等待，所谓排队迁入政策是指该村对嫁入本村的妇女实行按结婚的时间排序只在维持本村人口总数不变的前提下出现迁出或死亡时才依序予以迁入并享有正常的村民待遇，提前迁入的也是名誉户口。

　　情况之二，外嫁女的子女们因出生随母亲落户本村而未享有土地权益，历史上很长时期执行子女的户口随母亲落户的政策，这些子女们一出生就报上了“名誉户口”。

据说现在国家实行子女户籍可自愿选择随父亲或母亲落户的政策后在部分村民的压力下该村也有松动，给予本村男子与非农户口女子婚生子女落“正式户口”。

　　情况之三，外嫁女的丈夫们因从妻居户口在结婚迁来时就是“名誉户口”，例外的情况是该村的有女无儿户许可一个女儿招婿上门落户且是“正式户口”，这与全县的政策是一致的，该县的政策是必须许可有女无儿户的一个女儿招婿落户且享有村集体经济组织中的正常权益，若一户有多女招婿落户时，只要村里同意县里的政策也不禁止。

　　情况之四，婚迁来本村的妇女离婚再嫁后户口未迁出而被村里取消了个人土地权利，这也是形成“名誉户口”的原因之一。

　　情况之五，某私生女孩出生后没有户口，其母亲嫁入该村后她随母亲与继父一起生活，年全国人口普查时村委会在其继父的强烈要求下才给落上“名誉户口”。

　　情况之六，原为非农户口的妇女在原籍“非转农”后婚迁入本村，村委会按“名誉户口”人员对待。

　　情况之七，其他正式户口人员没有按村委会要求迁出户口而被取消了土地权利，如：

小学生李某，其母亲生前是限制行为能力人，因患颠痫病需要李某的年迈的外祖父母照料其生活，村里对母子二人也给予“特殊照顾”，母子二人都是“正式户口”，但李某岁时母亲病故，村委会因其没有将户口迁往其父亲的户籍地而取消了其土地权益，他的户口也就成了“名誉户口”。

　　案例，村的村民高某某、吴某某夫妻二人为投亲，于年以每人元的代价向村委会交费后将一家三口的户口迁入该村，当时村委会承诺待土地承包权调整时分给其承包地，但村两委换届后一直没有分给其承包地，年第二轮土地延包时也没有分给其承包地，其子前年因考上大学而将户口迁出恐怕一辈子也不会享有应有的土地权益了，一家三口