深化行政审批制度改革的对策研究Word格式.docx

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2009年，江左又提出了进一步扩展行政服务中心功能、强化政府服务的设想，全力推进“两家两中心”建设（“市民之家”、“网上市民之家”和行政服务新中心、“网上行政服务中心”）。

2010年10月18日，行政服务新中心在钱江新城落成开放，在原有以固定资产投资综合审批为主的基础上，建立健全了投资项目审批服务、工商注册审批服务、企业经贸审批服务“三条龙”，基本实现了政府面向社会的各类审批事项的集中受理和办理。

其中，投资项目审批服务“一条龙”可办理固定资产审批服务事项232项，既进一步集中了政府部门的审批工作，更创新性的将作为项目审批前后置配套环节的有关公共服务事项和中介（技术）服务事项一并整合纳入“新中心”的审批链当中，真正实现了项目审批的“一条龙”服务；

新增的工商注册审批服务“一条龙”可办理相关事项209项，增设企业经贸审批服务“一条龙”时还专门邀请了国家外汇管理局浙江省分局、江左海关、江左出入境检验检疫局等中央和省直属单位进驻“新中心”集中开展审批服务。

同时，市公共资源交易中心已搬迁至钱江新城“市民中心”对外服务，与“新中心”的项目审批服务实现了“无缝对接”，共同成为市委、市政府服务广大企业和投资者的“第一窗口”。

“新中心”在H楼1.4万平方米的现代化办事大厅内，共设153个开放式窗口，49个部门在现场为企业和投资者受理、办理527个具体事项。

目前，整个“大中心”（包括“市民之家”、行政服务中心、公共资源交易中心）共进驻职能部门和单位64家，设置窗口311个，工作人员1015人，可办理各类事项844项。

“新中心”建成后，日均接待人数逾3500人，预计年办件量将超过200万件。

经过10年来的探索和实践，江左市行政服务中心建立了多项管理监督服务机制。

一是实施“五统一”管理。

在职能、人事、薪酬“三不变”的前提下，对进驻的窗口单位实行“五统一”管理，即：

统一发布信息，统一工作流程，统一收费，统一着装，统一考核。

专门成立了服务大厅管理办公室，将“大中心”所有进驻窗口单位涉及的业务协调、技术支持、后勤保障、考评管理等日常运行管理各项工作纳入一个体系当中，实现了两幢楼的“一体化”管理。

制定完善了窗口《考核办法》、《管理办法》及《实施细则》、《服务规范》、《一次性告知制》和《窗口负责人接待日制度》等制度规范，建立起“平时巡查、值周检查、随机抽查、明查暗访”相结合的监督考评体系，考评结果与市委、市政府对部门的目标管理直接挂钩，与个人年度工作考核、评先评优直接挂钩。

坚持指纹考勤、外出网上报备等制度。

建立大厅值日制，每月召开窗口工作例会，组织开展流动红旗窗口和窗口先进评比工作，典型引路，以点带面。

二是不断优化审批流程。

指导和协助相关部门对其承担的行政审批事项的工作流程进行优化和再造，着力压缩审批“内循环”，减少审批环节，提高审批效率。

第四轮审改中各部门平均办事时限缩短了2天，总体压缩率达到20.1%。

三是大力推进并联审批。

2005年，制定《关于江左市基本建设项目并联审批办法（试行）》，实现基建项目立项到施工核准三阶段并联审批，提高时效约30%。

2006年，出台《操作细则》，将三阶段所有事项全部纳入审批平台统一管理。

2008年，制定《完善建设项目工程设计阶段网上并联审批实施方案》、《江左市建设项目施工备案及相关事项并联审批暂行办法》等办法，进一步完善审批方式，扩大网上联审。

四是建立完善审批协调工作机制。

在积极参与和开展“项目活动年”、“为省直单位服务月”、“项目审批服务周”、召开现场协调会等系列活动基础上，制定出台了《审批协调服务暂行办法》，建立了现场协调、窗口协调会议和投资项目办理联席会议三种审批协调机制，有效地加快和推进了项目审批进程。

五是积极服务重点项目。

完善“绿色通道”，开辟直通车，推出“八项服务”、“两项承诺”等一系列活动，有效推进了新一轮“十大工程”项目、省属项目、领导联系项目等大项目的进程。

2．从“坐堂把关”到“主动上门”——实施投资项目审批代办制。

2008年7月起，在全市推行投资项目审批代办制，组织市委组织部选派的三批共804名中青年挂职干部担任项目审批代办主力，为民资、外资、政府投资项目实行免费提供代办服务。

截至2010年11月底，全市共受理代办项目9018个，办结项目5162个。

代办员上门服务29424批次43473人次，参加协调（含会议）6059次，完成审批服务事项33803项，解决疑难问题5331个。

推行代办制两年多来，较好地实现了推进一批项目、解决一批难题、锻炼了一批干部、查找一批问题的“四个一”目标，推进了经济社会又好又快发展。

江左的投资项目审批代办制被评为2008年度浙江省“政风建设十大新事”之一，成为江左政府服务的又一张“金名片”。

3．从政府自建到共建共享——打造“市民之家”。

2009年10月18日，在钱江新城正式落成开放的“市民之家”，以服务市民为中心，坚持一站式服务和每周七天工作制度，一揽子办理江左市民的衣食住行、生老病死、安危冷暖共283个相关事项，真正做到了“好办事、办好事”。

开办“市民之家”是江左落实科学发展观、实施“民主促民生”战略、体现“市民优先、纳税人优先、投资者优先”理念、共建共享“生活品质之城”的重大举措。

截至11月底，“市民之家”日均接待3000余人，累计接访人数突破88万。

办事平台累计受理事项944216件，办结858967件；

资讯平台累计受理17655件，办结17655件；

互动平台举办585场各类活动，参加市民达3.5万余人次，有15000多名市民取得所需文件或信息。

4．从“网下”到“网上”——构建“网上一家一中心”。

为进一步创新审批模式，提高审批效率，降低行政成本，“集办中心”早在2003年就着手研发投资项目网上审批平台；

2005年平台一期建成，实现部门数据交换，初步具备项目管理、网上会审等十大功能；

2006年二期建成，2007年三期建成。

建成后的平台基本具备审批管理、外网受理和信息发布等十项功能，成为涵盖项目审批全过程的应用性平台。

从2009年6月开始，江左在这一平台基础上着手构建“网上一家一中心”，即“网上市民之家”和“网上行政服务中心”。

其建设目标是要逐步实现全部行政审批和服务事项的“网上受理、网上办理、网上反馈、网上监督”，做到公众与政府之间、政府部门与部门之间的政务活动通过网络实现，使公众“足不出户即可享受政府服务”。

2010年10月18日，“网上一家一中心”正式开通，实现了多种验证方式的在线申报等网上办事功能；

完成了审批大附件网上流转技术路线测试工作，并选定一套合适的技术路线，确保审批大附件网上流转的速度、效率、正确性及完整性；

完成了与各区、县（市）的系统对接。

截至目前，已有1880个审批和服务事项在网上集中展示，555个事项实现了在线申报。

（三）开展行政机关内设机构职能整合试点

在区、县（市）层面以桐庐县为试点，开展了以“两集中、两到位”为模式的行政机关内设许可职能整合，通过整合使原来分散在92个科室的行政许可职能归并到了33个行政许可科，审批项目由183项增加到352项，占全县总数的91.9%，集中度增加了27%，取得明显成效。

在市本级选取气象、人防、质检三家部门作为试点单位，通过整合归并使原来分散在9个处室的41项审批事项集中到3个处室办理。

目前，市人防办、气象局、质监局已将审批处室全部集中至市行政服务中心，实现了所有审批事项在“中心”的受理、办理和办结。

（四）建设三级行政服务体系

加快行政服务系统建设，是由自上而下的行政管理体制的特性和深化行政管理体制改革的客观需要所决定的。

根据《浙江省行政服务中心管理办法（试行）》文件精神，市行政服务中心多次深入区、县（市）调研指导，制定了《关于进一步加强我市三级行政服务体系建设的指导意见》，明确了打造市、区县（市）、乡镇（街道）三级行政服务体系的目标任务，并对各级行政服务中心的功能定位和组织架构等作出了具体规定。

起草实施了《江左市县（市）区、经济技术开发区行政服务中心考评办法（试行）》，围绕组织领导、机构设置、队伍建设、政务公开、硬件设施、窗口建设、业务发展、电子政务等八个方面，对各区、县（市）及下沙经济技术开发区行政服务中心开展考核评比。

2010年，将区、县（市）行政服务中心的建设情况纳入市委、市政府对各区、县（市）的年度考核体系，对各区、县（市）行政服务中心的事项（含审批事项、服务事项及公共资源交易事项）进驻率、审批授权率以及“网上一家一中心”的网上办事率作出了明确要求。

在各级党委政府的高度重视和大力推动下，各区、县（市）“中心”的建设发展成效明显，为提升政府社会管理和公共服务水平、推动经济社会平稳较快发展作出了积极贡献。

2009年，江干区的凯旋街道，临安市的于潜、昌化镇等一大批基层的便民服务中心受到国家、省、市领导的高度赞扬与肯定。

在全省先后开展的示范行政服务中心和优秀公共资源交易中心的评选活动中，我市共有6个地区的“中心”分获浙江省示范行政服务中心和先进行政服务中心荣誉称号；

3个地区的“中心”获浙江省优秀公共资源交易中心荣誉称号。

二、当前行政审批制度改革存在的难点与问题

我市行政审批制度改革工作虽然取得了一定的成效，某些创新举措在全国都处于领先地位，但在审批项目的动态管理、审批程序的规范、审批方式的优化、行政服务中心功能的完善、配套制度的健全等等方面，与江左经济社会发展的要求相比，与企业和群众不断提高的服务需求相比，还存在着不少差距和问题。

主要表现在：

一是行政审批缺乏长效动态监管机制。

设定行政审批事项的法律、法规、文件规定的动态性与相关调整信息传递的滞后和不对称，给加强全市行政审批事项取消、调整、新设等统一动态管理形成阻碍。

另外，部分部门新增行政审批事项流程管理的严肃性、规范性不够，导致部门发布文件即新增审批事项的情况时有发生，政令实施过程中人为干扰因素也较大。

二是审批程序设计有待进一步规范。

不少职能部门互相以对方的审批结果作为受理的必要前置条件，使得申请人无所适从；

行政审批过程中信息不对称、一次性告知不全、变相设置条件、受理程序不规范等现象也不同程度的存在。

三是行政审批方式创新需进一步提高。

并联审批、窗口授权、网上审批等方面已取得一定成效，但仍有很大潜力可挖，具体表现为并联审批存在局限，“串”改“并”的实施范围有待进一步拓展；

窗口授权不到位、项目审批“体外循环”的现象仍然存在；

“网上审批”面临系统易建难推的瓶颈。

四是行政服务中心的建设发展缺乏法律保障。

作为市委、市政府为民服务的“第一窗口”，行政服务中心的存在和发展缺乏法律、法规支撑，导致管理体制不顺、监督协调难度大等一系列问题；

市本级、区县（市）、乡镇（街道）三级行政服务体系也有待进一步理顺。

五是需要与其他配套制度改革“连横合纵”。

行政审批制度改革不能单兵突进，应与其他改革工作配套开展。

在完善审改相关机制建设的同时，应注意与政府机构改革、经济管理体制、行政管理体制、财政管理制度等相关改革的衔接，以形成合力，整体推进，不断巩固和扩大改革成果。

三、进一步深化我市行政审批制度改革的对策思考

行政审批工作关系民生，减少审批事项、简化审批环节、建设服务型政府是民心所向；

行政审批工作牵制市场经济，提高审批效率、避免过多干涉市场行为是市场经济的必然要求；

行政审批工作涉及部门利益，预防腐败、加强法治、转变职能的政府自我改革是大势所趋。

近年来，全国各地大力推行行政审批制度改革，转变政府职能，加快服务型政府建设。

在这样的大背景下，以事项集中、窗口办理、程序规范、审批高效为特色的综合性政府服务平台建设发展迅猛，势头强劲。

目前，全国各地已建有行政服务中心5000多个，几乎覆盖所有县市，吉林、四川、海南等10个省还建立了省级行政服务中心。

经过多年探索，江左在综合性政府服务平台建设中已形成“一、二、三、三、四”的发展思路——以进一步深化行政审批制度改革、构建权力阳光运行机制为主线；

坚持物理集中和逻辑集中相结合；

推进“市民之家”、行政服务中心和公共资源交易中心三位一体同步发展；

建立健全市、区县（市）、乡镇（街道）三级行政服务体系；

完善平台行政审批、资源配置、公共服务、效能监察四大功能。

江左市连续六年荣膺中文《福布斯杂志》评选的中国大陆最佳商业城市榜首，这与我市审改工作成果的应用息息相关。

只有发扬敢为人先、克难攻坚、和衷共济、决战决胜的精神，做好政府服务的大平台，才能为我市转变经济发展方式，转型升级、跨越发展作出新的贡献。

我们认为，进一步深化我市行政审批制度改革，要以科学发展观为指导，以转变政府职能为核心，结合权力阳光运行机制构建，在前几轮审改基础上深化制度创新，规范行政审批动态管理，优化行政审批流程，创新行政审批方式，加强监管机制建设，完善行政服务中心功能，实现“二少一加强”，即行政审批事项进一步减少，行政审批环节进一步减少，以行政服务中心为主体的综合性政府公共服务平台建设进一步加强。

（一）进一步健全行政审批事项的动态管理机制

1．实施行政审批事项的长效动态管理。

按照合法、合理、效能、责任、监督等原则，对审批事项实施长效动态管理。

各部门要建立动态机制，追踪研究现有审批项目的设立依据以及国家新出台或调整的法律、法规等依据，及时根据实际提出调整、取消和变更审批事项的意见，行政许可事项经省主管部门审核后报省法制办确认，非行政许可事项报市审改办审核。

市审改办对本市各部门上报项目进行统一论证、审核，提出全市行政审批项目调整方案，报市政府批准后向社会公布执行。

2．提升非行政许可审批事项规范的法律依据。

在近几年实践的基础上，适时将《非行政许可审批和登记管理办法》和《非行政许可审批和登记管理实施细则》上升为地方性法规，进一步强化非行政许可审批事项长效管理的法律保障。

（二）进一步完善行政审批的程序管理

“程序公正”是“实体公正”的保障，只有加强程序公正，才能规范审批流程，减少自由裁量权，确保审批工作公开、公平。

1．完善信息公开制。

对于审批条件、申请文件、受理部门、费用标准、结案时限等信息，应当在审批地点和媒体上公开，并实现免费索取或下载各种政策文件和申报表单。

重大政策变更或情势变化，应及时通过各种方式通知可能受影响的行政相对人。

2．完善“一次性告知”制。

一次性告知要从口头告知向书面告知转化，规范“一次性”告知文本，确保办事群众和企业的知情权。

3．推行标准化审批文书。

依照《行政许可法》等相关法律法规和规章制度，进一步完善规范行政审批办事指南、受理通知单、不予受理单、审批决定书等审批文书，推行标准化文本。

4．科学设计审批流程。

简化审批环节，加大内部整合力度，再造审批流程，形成结构合理、配置科学、程序严密、过程透明、制约有效的行政审批流程；

严格执行《行政许可法》相关规定，规范审批受理和审批环节中的暂保行为，对暂保行为实施“网上”报备，明确暂保条件和要求，严格控制暂保行为的数量。

5．推进审批过程信息对称。

结合进一步构建权力阳光运行机制，向申请人公开审批事项流转情况，及时告知审批结果。

对于不予受理的审批事项出具不予受理通知书，说明不予受理的理由和依据，增强部门的服务意识，促进信息对称。

（三）进一步创新行政审批方式

1．推行首席代表制和“一审一核”制，提高现场办结率。

在窗口事项集中到位的基础上，确定各类事项的授权模式，推行首席代表制，启动专门用于行政审批的审批专用章，确保充分授权。

一时难以授权到位的，进驻部门负责人应定期到行政服务中心进行场内审批。

简化审批流程，推行“一审一核”，提高现场办结率。

2．拓展和完善并联审批，形成以并联审批为主、分散审批为辅的审批服务机制。

打破部门审批利益壁垒，按照“能联则联”、“能并则并”的原则，将审批流程由纵向“串联”为主转为横向“并联”为主，提升审批效能。

积极探索建设工程方案设计（初步设计）并联审批施工图会审、建设项目竣工验收、工商注册并联审批、房产三证联合办理等并联审批机制，加强对并联审批机制和流程的管理，真正达到并联审批“形神兼备”的效果。

3．大力推广网上审批，形成“网上”“网下”有机结合的审批运行机制。

一是加快完善和推广应用“网上审批”系统。

结合构建权力阳光运行机制，以依法清理和规范权力为基础，以电子政务为载体，以“网上一家一中心”为枢纽，以各审批部门、窗口单位为节点，建设一个信息资源互通共享，数据交换及时完整，事项运行能操作、可查询、易管理、人性化的网上审批平台，形成一个上下互动、左右连通、共建共享，集“行政审批、资源交易、公共服务、效能监察”四位一体的“网上政府”。

加大推进网上办事工作力度，逐步做到公众与政府之间、政府部门与部门之间的政务活动通过网络实现，使公众“足不出户即可享受政府服务”。

二是大力推广电子报件，探索标准化的电子报件格式。

进一步推进纸质申报材料的电子化及网上报件，努力拓展电子报件应用范围，重点推进工程图纸的电子审图和网上流转。

三是提高审批事项外网申报率。

加大标准化审批数据建设，进一步提高审批事项的外网申报率，逐步形成逻辑集中与物理集中相结合，网上审批与网下审批相结合的审批运行新机制。

4．完善审批协调机制，强化行政服务中心的审批协调功能。

完善现场协调、窗口协调、联席会议等多种审批协调方式，强化行政服务中心的协调功能，建立健全日常性、制度化的审批协调模式，为审批事项高效运行提供保障。

（四）大力推进行政服务中心建设

行政服务中心是各地行政审批制度改革的产物，经过十几年的发展，规模不断扩大、管理不断规范，俨然成为我国地方行政管理构架中的重要组成部分。

强化行政服务中心建设，构建规范、便民、高效的综合性政府公共服务平台是我市下一步深化审批制度改革的重要抓手。

1．明确行政服务中心法律地位。

省政府出台了《浙江省行政审批服务管理办法》，对全省行政服务中心的设置、职责、监管等进行了规范。

根据文件精神，江左市行政服务中心下一步将加快研究制定江左市配套地方法规，明确各级行政服务中心在政府机构中的法律地位和工作职能，确保其合法性，增强其协调监管功能。

2．完善行政服务中心功能。

一是坚持面向市民与面向企业相结合，规范与提高“三条龙”审批服务功能，优化“市民之家”管理。

在2010年整合资源的基础上，进一步规范投资项目审批服务、工商注册审批服务、企业经贸审批服务“三条龙”功能，整合、优化办事流程，提高办事效率。

紧紧围绕“国内领先、世界一流”目标，优化“市民之家”管理，按照“第一窗口”标准，牢固树立“内容为王”的服务理念，继续做实办事平台，做精互动平台，做优资讯平台。

二是坚持行政（便民）服务和公共资源交易监管相结合，加强公共资源交易中心建设。

按照《江左市公共资源交易目录

（一）》要求，继续扩大交易进场范围，并会同监察、财政、审计等部门，对进场交易的项目实行统一备案管理；

进一步推进省综合评标专家库的组建，逐步建立健全全市统一的评标专家库；

探索建立集远程监控、评标异地抽取和异地评标功能于一体的远程评标系统，贯穿投标、开标、评标到定标的主要环节；

开展非上市股权交易和林权交易等试点工作。

三是培育与引导技术中介组织。

当前的社会中介组织性质多种多样，服务质量参差不齐，有的是事业单位，有的是企业性质；

有垄断运作的，有与政府“明脱暗钩”的，也有完全市场化运作的。

对社会中介组织的培育，政府既要充分放权，对可以由社会中介操作的事情交给中介；

也要发挥引导示范作用，完善运行机制，建立公平竞争、公正诚信的发展环境，帮助社会中介组织健康成长。

江左市行政服务中心在整合了投资项目审批服务、工商注册审批服务、企业经贸审批服务“三条龙”的同时，创新性地将配套的具垄断性质的公共服务企业和中介（技术）机构一并引入到审批平台中。

要进一步搭建公开、公平、规范的中介组织竞争择优平台，探索建立引入和退出机制，不断规范中介服务行为，提高项目办理总流程的效率和服务质量。

3．深化投资项目审批代办制。

一是要进一步扩大代办范围。

逐步将代办范围拓展到工商注册、经贸管理、市民服务等审批服务领域，让代办服务进一步延伸，代办实效进一步体现。

二是探索建立报件中心。

在保持代办制干部挂职轮换机制不变的基础上，以规范报件为突破口，与相关审批部门联合组建项目审批报件中心，进一步强化代办制的专业性和规范性，实现标准化报件，降低退件、补件率，有效推进项目审批进度。

（五）健全三级行政服务体系

1．大力推动五个老城区行政服务中心的规范化建设，大力推广“上城区网上行政服务中心+西湖区综合性政府服务平台”的城区“中心”建设模式，补全三级行政服务体系中的“短板”。

3．推动行政（便民）服务向镇街、社区、自然村延伸，加大事项事权的下放力度，方便百姓就近办事。

参照“江干模式”，大力整合基层服务资源，将基层的“七站八所”整合为统一的行政（便民）服务中心，改变资源分散、多头管理、冠名繁多等现状，统筹推进，共建共享，实现行政资源的优化整合、高效管理。

3．市本级行政服务中心要加强对区、县（市）行政服务中心建设的指导与协调，创造条件逐步实现各级各类公共服务平台的网络的互通互联，建立健全覆盖全市、层级清晰、指导有序、上下联动的“三级体系”，实现“四级联动”。