电子政务环境下数字档案登记备份体系的构建研究文档格式.docx

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作为适应档案管理客体变化而建立的一项有助于国家和社会历史记忆安全、完整、可用的创新性制度[2]，“电子文件和数字档案登记备份”制度具有极大的理论创新价值和实践推广前景。

　　一、国外数字档案登记备份制度的实践状况

　　电子文件和数字档案登记备份制度是电子文件管理时代的产物，但其思想渊源可以追溯到传统档案管理环境下的文档登记管理活动，而在新的信息技术环境下，面临维护电子文件和数字档案真实性、完整性、可靠性和可用性的巨大压力，英美等国进行了相关的探索。

（一）英国

　　英国于1945年成立了国家档案登记室（TheNationalRegisterofArchives），作为历史手稿委员会的一个分支，位于英国公共档案馆内。

为了保障档案的安全以及维护档案的证据价值等因素都促使了国家档案登记室的成立，它的主要目标是确认英国所有当地的档案案卷的位置和内容，所有由登记室记录的材料都可以通过位置或者所有者的名字进行查询。

登记室通过张贴海报、广播秀以及举办会议等媒介公开自己的活动，但主要的媒介是出版期刊——《国家档案登记室》[3]。

　　信息技术的发展给英国国家登记工作带来了深刻的影响。

1995年，国家档案登记系统的索引实现了在线查询，从此越来越多的档案目录提供电子版索引。

国家档案登记系统的档案材料主要通过以下途径收集：

机构和组织移交给英国国家档案馆的档案案卷目录；

历史手稿委员会成员每年在其领域内所发现的未知的珍贵材料和附加报告，所有的信息来源均录入档案登记系统的索引中[4]。

现在人们可以通过英国国家档案馆下的国家档案登记系统（NationalRegisterofArchives）查询登记室中所包含的档案材料[5]，它提供了超过44000条未出版的档案案卷和目录，并为利用者提供了机构名称、人名、姓和地名四种查询路径。

同时，当地人也可通过访问国家档案馆读者查阅室查询相关档案。

（二）美国

　　美国是世界上最早开展电子政务的国家之一，面对政务活动中产生的大量电子数据和信息，如何保障其安全和真实性成为各界关注的焦点。

人为或者自然因素对系统所造成的破坏以及计算机本身硬件或软件故障造成数据的破坏或丢失，都会对档案信息带来致命的损害。

因此，对档案数据特别是重要档案进行数据备份对提升机构的容灾能力具有十分重要的意义。

　　美国许多州制定了公共档案登记备份以及备份档案再利用和销毁的相关政策，以北卡罗来纳州（NorthCarolina）为例，它对档案备份的相关政策做了如下规定[6]：

（1）机关应该在他们的资产保护文件内记录他们所使用的备份政策以及如何使用。

因为一旦确定了一个档案案卷使用的备份政策，往往同样适用于具有类似价值的案卷，所以为了提高备份效率应该将备份政策适用于何种序列的案卷记录清楚。

（2）每一个机关必须为每个案卷确定其可恢复的最低限度。

有些案卷不适用于已确定的备份政策，然而机构为了保证每天的运转又必须保护好这些案卷，对于这些具有档案、法律、财政或其他价值的案卷，机构必须对其进行备份保存且保存时间应与原件的保存时间长度相当。

对于只进行电子保存的档案，特别是那些具有长久档案、法律、财政或者其他价值的案卷，应该做更加彻底详尽的备份说明。

同时，北卡罗来纳州对电子政务、电子商务活动中产生的电子邮件的保管利用以及备份也十分重视。

该州规定：

职员们应将电子邮件备份到他们的硬盘上或者有计划地将这些邮件存储到他们的机构服务器上，以应对系统失败、无意删除或者更改。

远程办公和使用移动电子设备的员工应该每天将电子邮件下载到网络硬盘上[7]。

　　二、国内数字档案登记备份工作开展的背景及经验

（一）数字档案登记备份制度产生的国内背景

　　国内数字档案登记备份制度，是在重大活动档案登记、民生档案登记等工作已经部分开展的前提下，在电子政务建设、政府信息公开日益蓬勃发展的大环境下，逐步形成和发展起来的一种新型电子文件管理制度。

　　首先，随着档案工作的不断发展，国内一些地区的档案部门逐渐认识到应当对具有重要保存价值的档案进行登记备份。

最早是一些省市进行尝试和探索。

1996年通过的《山东省档案条例》[8]第十五条规定：

“举办重大的政治、经济、科学、文化、体育、外事、宗教等活动的，应当通知同级档案行政管理部门。

活动中形成的档案应当收集和保护。

有关单位和个人应当在活动结束之日起六十日内到同级档案行政管理部门办理档案登记。

”河南省2002年颁布实施的《河南省档案管理条例》第十条、十一条、十二条对地方特色档案收集，重大政治、经济、文化、科学、技术、宗教活动与重大天文、地理自然现象档案备案，各种各类单位成立、变更、注销时的档案登记，重点建设项目与重大科研项目建档等工作做出了具体规定[9]。

对重大活动档案的登记备案首先成为国内档案登记工作的重点。

　　2007年，胡锦涛同志在十七大报告中提出“必须在经济发展的基础上，更加注重社会建设，着力保障和改善民生。

”同年12月，为了贯彻十七大精神，国家档案局印发《关于加强民生档案工作的意见》（以下简称《意见》），提出档案工作要实现“两个转变”，建立覆盖人民群众的档案资源体系和方便人民群众的档案利用体系。

民生档案是机关、社会组织和个人形成的与人民群众利益直接相关的档案，在解决民生问题过程中发挥着重要作用。

《意见》同时指出各级档案行政管理部门要积极指导建立民生档案，做好民生档案的调查和登记工作。

由此，民生档案成为各级档案部门工作的重点，同时也进入档案登记工作的范畴。

　　随着我国电子政务的不断发展以及由此引发的信息公开立法浪潮对我国档案部门产生了极大影响。

2008年《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）正式实施，政府信息公开成为国家档案馆的法定职责，同时《条例》规定各级行政机关应及时向档案馆报送包括现行文件在内的各类可公开政府信息，档案部门成为政府信息公开的受理点。

大部分省级国家综合档案馆分别建立了现行文件查阅中心的实体和网络版，依托电子政务系统接收政府可公开的电子文件，为公众提供服务。

电子政务的发展，推动了电子文件和数字档案登记备份工作的开展。

（二）国内数字档案登记备份工作的起步

　　2009年在全国档案局长馆长会议上，国家档案局提出“要大力推进信息化建设，加快电子文件中心建设，对本级各机关电子文件进行统一备份和集中管理，确保电子文件的安全保管和有效利用”。

　　为了全面贯彻落实国家档案局的要求，浙江省在深入调研、充分论证的基础上，从2009年启动了浙江省电子文件和数字档案登记备份工作。

由此，浙江省成为我国首个实行电子文件和数字档案登记备份制度的省份。

在充分征求相关单位意见的基础上，确定了杭州市、绍兴市、杭州市萧山区、杭州市上城区、宁波市鄞州区、嘉善县、开化县等7个档案局（馆）为全省首批数字档案登记备份试点单位，同时要求各市确定1-2个县（市、区）作为本地区档案登记备份试点单位，并加强对试点单位的指导[10]。

2009年8月11日，浙江省首家重点建设项目档案登记备份试点工作正式启动，嘉兴发电厂二期脱硫工程档案数字化工程全部完成，下一步将进行档案的移交与备份工作[11]。

　　2009年12月，浙江省委办公厅、省政府联合印发了《关于开展电子文件和数字档案登记备份工作的通知》（以下简称《通知》），全面部署开展电子文件和数字档案登记备份的各项工作，为备份工作的具体开展提供了全面的指导。

《通知》指出电子文件和数字档案登记备份工作是指由县级以上档案行政管理部门对本行政区域形成的对国家和社会具有重要保存价值的电子文件和数字档案进行登记认证，并由同级国家综合档案馆对经过认证的电子文件和数字档案进行备份。

它包含了两个方面的工作：

首先由档案行政管理部门对本区域内具有重要保存价值的电子文件和数字档案进行登记，以此明确备份范围并通过一定技术手段获取子文件和数字档案的元数据，确保其证据价值；

其次是由各级国家综合档案馆对已经登记的档案进行备份，以应对突发灾难。

　　目前浙江省已开展试点工作的市、区、县取得了一定的成效和经验。

例如，杭州市已将劳模档案、公积金档案、婚姻档案、低保档案、移民档案5个民生档案数据库接收进馆；

宁波市、温州市加紧落实档案登记备份工作的保障条件，嘉兴市以公积金、工商企业登记、房产电子业务数据为重点，积极推进试点单位工作；

绍兴市结合政务信息下资源共享工程和市级数字档案馆室一体化及安全管理建设项目，重点推进全市公共档案（电子文件）信息资源登记备份工作等[12]。

　　三、数字档案登记备份体系的构成要素

　　从国内外数字档案登记备份实践来看，在电子政务环境下，国内外档案部门都已经开展了相关的探索，并且在一些重要类型的数字档案登记备份方面取得了较为显著的成效。

但国内外理念与实践的侧重点不一样。

国外档案界将数字档案登记备份视作一项系统功能（function），研究的重点是电子文件管理系统的登记功能设置和元数据要求；

国内则将其作为一项管理活动（activity），研究的重点在于档案部门如何组织和开展登记这项活动/工作[13]。

从宏观上看，数字档案登记备份制度的推广应用都离不开一套科学有效的运行体系，从而维护数字档案登记备份工作的有效实施。

笔者认为，数字档案登记备份体系可以由资源要素、技术要素、管理要素与服务要素组成。

（一）资源要素

　　数字档案登记备份体系的资源要素是指选取哪些档案资源进行登记备份，它是构成备份体系的首要要素。

具体来说，以下几类档案资源应当作为这一要素的核心。

　　1.列入进馆范围的机关、团体、企事业单位和其他社会组织所形成的电子文件和数字档案。

它们反映了形成单位的主要历史面貌、基本职能活动以及各单位的主要人事管理活动等，具有重要的保存价值，是构成数字档案登记备份体系资源要素的基础。

　　2.重大活动中形成的电子文件和数字档案。

本行政区域内重大的政治、经济、科技、文化、体育活动以及重大建设项目等形成的电子文件和数字档案是对重大活动过程的全记录，对于日后的行政管理以及查考利用具有重要意义。

　　3.与群众利益密切相关的民生领域内形成的档案。

档案工作向涉及劳动就业、医疗改革、房屋拆迁、养老保险、教育等领域拓展，是新时期档案部门适应国家、社会需要所做出的重大变革。

服务是档案工作的根本目的，对民生领域内档案的登记备份，有利于解决群众日常生活中出现的问题，更好地为群众服务。

　　4.其他民营企业、社会组织和个人形成的重要档案。

《通知》指出“在自愿申请的基础上，积极引导和开展民营企业、其他社会组织以及个人形成的重要电子文件和数字档案的登记备份工作。

”因此，档案部门在做好以上几类档案登记备份工作的基础上，可以积极引导任何有需要的企业、社会组织或个人进行档案登记备份，扩大档案部门的监督指导范围。

对企业或社会组织的重要档案信息进行登记备份，一方面可以保证企业或社会组织电子文件的法律凭证价值，另一方面可以使企业和组织在突发事件或档案安全发生事故时，能够及时迅速地恢复档案数据，减少其损失。

（二）技术要素

　　在电子文件的前期处理和备份环节中都涉及大量与电子文件相关的技术问题，其中最重要的是电子文件真实性保障技术和长期有效性保障技术，它们对于文件最终能否通过审核，在登记备份中心实现完整备份起着重要作用。

　　1.合理的系统平台

　　面对不同的档案登记备份单位，接收并管理的海量档案信息数据，以及登记备份过程中的申请、审核、存储等复杂的业务环节，必须建立一个合理、高效的系统平台，这是档案登记备份工作开展的前提和重要条件。

在系统平台的建设中需要重点研究数据的接口标准、功能需求、成本以及元数据取舍等问题，可以由省级国家综合档案馆负责与不同机关、企事业单位等部门的协调与沟通，研制不同领域统一的数据接口技术和元数据交换标准，设计出功能较为完善的登记管理系统，以确保备份文件的安全性。

　　2.元数据

　　元数据是电子文件管理的重要工具，而标准化是提高电子文件管理质量的重要策略，目前EAD、DublinCore、GILS等信息资源的各种元数据标准日渐成熟，这些元数据标准对元数据中各元素的名称、作用等都做了较为详尽的规定。

元数据元素对于元数据的实施至关重要，对此我们可以参考借鉴一些国外的先进经验。

英国国家档案馆下属的公共部门信息管理办公室（OPSI）通过创建信息资产登记系统（InformationAssetRegister,简称IAR）的方式管理政府未出版的信息资源，并为用户提供利用。

IAR的目标是覆盖英国所有政府部门和机构的信息资源，包括数据库、旧档案集、近期电子档案、同级数据集、研究项目等[14]。

IAR所采用的元数据元素包括题名、IAR登记号、标识、说明、主题、存储位置、日期（创建或出版日期）、更新频率、修改日期、来源、格式、语种、作者、出版单位、权限、类别（源于政府分类表）[15]，其元数据元素能够较为全面地描述档案各方面特征，良好地维护电子文件的原始性。

　　3.备份方式

　　档案登记备份工作的数据形式多样，包括专业主管部门在业务活动中形成的电子业务数据，各单位在公务活动中产生的电子公文，各单位将传统载体档案数字化后形成的各种成果等。

不同的数据形式，其内容变动频率、对环境的依赖程度以及信息容量等都有各自不同的特点和要求，因此在登记备份过程中要区别对待。

实际应用中通常采取的数据备份方式主要有以下几种：

（1）完全备份与增量备份

　　完全备份是指对所有的文件内容进行备份，不论文件在上一次备份后是否发生变化。

此种备份方式占用大量的磁盘空间，但当灾难发生时可以直接全部恢复数据。

增量备份是备份上一次备份后发生变化的数据。

增量备份节省了磁盘空间，缩短了备份时间，但恢复数据时相对麻烦。

（2）在线备份与离线备份

　　在线备份是指在应用程序运行时对数据进行备份，它保证了业务的连续性以及备份数据的实时性。

离线备份是指在应用程序停止的情况下进行数据备份，是一种比较原始的备份方式。

　　（3）联机备份与脱机备份

　　联机备份是指在计算机上进行数据备份，通过计算机可以随时读取和管理其中的数据信息。

脱机备份是指将计算机中的数据备份到可脱机保存的存储介质上，如只读光盘、一次写光盘、磁带等。

　　另外，地区与地区之间可以实行合作，进行异地备份，进一步保障档案的安全。

在实施登记备份方案时，应根据各单位不同的数据形式选择恰当的备份方式，确保备份内容的安全性和完整性。

　　4.数据的安全保障

　　有统计数字显示：

信息安全事件中的60％-70％起因于内部，如对密码、口令的保密管理不严格；

对电子文件制作人员的责任划分不明确等都可能对电子文件信息内容安全造成威胁[16]。

因此，档案信息在进行数据备份后、传输前，档案部门必须采取一定的政策和技术措施以保障信息内容的原始性、真实性、安全性，通常采取的措施有数据加密技术、数字签名技术和身份认证技术等。

此外，备份中心自身的安全保障也是安全管理的重点，建议考虑地区之间的异地备份，增强备份中心的安全系数。

　　5.数据的存储

　　一个地区范围内需要备份的单位众多，而每个单位需要备份的文件数量巨大，因此备份中心面临巨大的数据存储难题。

如何安全、科学地保存这些数据，是备份工作的重中之重。

建议依托数字档案馆或电子文件中心等平台，采取脱机载体存储和海量数据在线存储（如磁盘阵列）相结合的办法[17]。

　　（三）管理要素

　　1.建立健全档案登记备份工作的法律法规体系及相关的业务规范和技术标准。

目前与档案登记备份工作相关的法律有《中华人民共和国档案法》、《政府信息公开条例》等，它们是开展登记备份工作的法律保障。

各地区应在上述法律规范的指导下，深入调研当地登记备份工作开展的实际情况，制定更加具体、便于执行的登记备份工作法律规范。

当前我国与电子文件及备份工作相关的规范主要有《GB/T18894-2002电子文件归档与管理规范》、《电子公文归档管理暂行办法》、《GB/T17825-1999CAD电子文件管理》、《DA/T32-2005公务电子邮件归档与管理规则》、《DA/T46-2009文书类电子文件元数据方案》等。

可以说我国与电子文件相关的业务规范和技术标准的制定尚处于起步阶段，例如关于电子文件的接收年限等都没有明确的法律规定，随着信息技术的不断发展，档案行政管理部门应进一步完善相关政策和法规。

　　2.坚持统筹兼顾，突出重点的原则。

既要统筹区域内列入进馆范围的各机关、企事业单位的档案登记备份工作，又要优先安排与群众利益密切相关的民生领域以及重大活动、重点建设项目档案的登记备份工作。

　　3.财政的支持与人才的培养。

档案登记备份工作是一项长期性工作，需要建立登记备份中心，有条件的地区还应实现异地备份，因此档案部门应与当地政府积极协调，争取更大的财政支持，保证工作的顺利进行。

另一方面，数字档案登记备份工作是档案部门一项创新性工作，需要一大批拥有较高业务素质的工作人员，档案部门也应加强相关工作人员的业务培训。

　　4.加强与政府等相关部门的合作。

《中华人民共和国政府信息公开条例》等相关法律为档案部门与政府部门的合作提供了法律基础，在电子政务环境下，档案部门可以依托电子政务系统，建立登记备份中心与政府网站的对接和集成，实现资源的最大共享。

此外，档案馆在接收机关、企事业单位的档案时，还可提前、主动了解文件形成机构的主要职能、业务需求、信息系统建设、IT与文档管理人员状况，尽量使登记备份工作成为其办公自动化或业务信息化的一部分，减少它们在登记备份工作上的各方面成本和方便工作开展[18]，避免工作的重复与资源浪费。

此外，档案部门可以将数字档案馆、电子文件中心和登记备份中心三者的建设相结合，三者进行优势互补，加快区域内信息化建设的步伐。

　　（四）服务要素

　　服务是档案工作的根本目的，因此，应尽快建立并完善与登记备份工作相配套的服务措施。

开展登记备份工作的咨询服务，提供登记备份工作的业务指导、问题咨询以及信息交流等，为登记备份工作本身提供一个良好的交流平台，以保障登记备份工作的顺利开展和服务水平的进一步提高。

档案登记备份工作有效地集中了一个地区范围内重要的档案信息资源，档案部门的工作人员应在政策允许的范围内最大限度地开发与公众利益密切相关、价值意义重大的档案信息资源，通过报道、宣传手册、开展主题报告等各种渠道为社会提供利用。

　　【参考文献】

　　[1]赵国俊主编：

《电子政务》（第2版）[M].北京：

电子工业出版社，2009：

4

　　[2]王英玮：

《“电子文件和数字档案登记备份”工作的制度创新价值及所依托原理分析》[N].《中国档案报》，2010-09-09，第3版

　　[3]LionelWilliamVanKersen.TheNationalRegisterofArchives[J].SocietyofAmericanArchivists,1960,23（3）:

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　　[4]TheNationalArchivesoftheUnitedKingdom.TheNationalRegisterofArchives[EB/OL].[2010-08-09].http:

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　　[5]TheNationalArchivesoftheUnitedKingdom.TheNationalRegisterofArchives:

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　　[7]DepartmentofCulturalResources,N.C.DivisionofHistoricalResources,ArchivesandRecordsSection/GovernmentRecordsBranch.E-mailasaPublicRecordinNorthCarolina:

APolicyforItsRetentionandDisposition,RevisedJuly2009[EB/OL].[2010-09-13].http:

//www.records.ncdcr.gov/erecords/Email_Policy.pdf

　　[8]《山东省档案条例》[J].《山东档案》，1997

（1）

　　[9]《河南省档案管理条例》[EB/OL].[2010-08-29].

　　[10]陈惠瑛：

《我省正式启动档案登记备份试点工作》[J].《浙江档案》，2009（7）

　　[11]金向军：

《全省首家重点建设项目档案登记备份试点工作正式启动》[J].《浙江档案》，2009（8）

　　[12