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我国信托业发展曲折，尤其是当前信托监管并不完善，本文将从中国信托业的发展情况讲起，对当前信托行业政府监管和自律监管的现状进行分析,并提出相应的建议。
关键词信托监管监管机构自律监管 行业协会
HUNANUNIVＥRSIＴＹﻩ１
摘要ﻩ２
关键词 信托监管监管机构自律监管 行业协会2
一、中国信托业的发展情况3
二、信托监管体制存在的问题4
2．1政府监管的问题4
2.1.1监管机构设置的缺陷5
2．1.２监管机构权限配置状况的不足６
2.2自律监管的现状及不足ﻩ７
2.2.1行业自律监管现状８
２.2.2行业自律监管的不足8
三、对我国信托监管发展的建议ﻩ10
3.1 健全信托监管机构ﻩ1０
３.1.1单独设立信托监管机构ﻩ10
３.1.2建立金融监管协调机构ﻩ１1
3.２规范监管主体立法权限ﻩ12
3.３充分发挥信托业协会作用ﻩ12
四、结语ﻩ１4
一、中国信托业的发展情况
中国的信托业经历了曲折的发展道路，1921年８月，上海成立了通商信托公司，这是我国信托业的开始,但直至解放前夕都没有实质性的发展。
新中国成立后,由于高度集中地计划经济体制的建立和实施，信托失去了其存在的客观条件,致使我国信托业务陆续停办，２0世纪８0年代初，随着我国经济改革的一步步深入,要求与有之相适应的灵活融资方式来改善当时金融体系结构的不合理状况,国务院、中国人民银行先后颁布了一系列的文件和规定鼓励信托业的发展，从20世纪80年代中期开始,各家银行、行业主管部门、综合经济管理部门、地方政府纷纷设立了信托投资公司,使其成为掌握大量金融资产的一类金融机构,并且在经济生活中发挥着较为重要的作用，但是,由于我国长期实行高度集中地计划经济体制，缺乏明显的功能定位和有效的法律约束，我国信托业的发展严重偏离轨道,带有明显的银行化趋势，真正的信托业务比例很小,而主要业务是银行的信贷业务，以至于影响了国家的经济秩序。
在这种情形下,金融管理当局从１９95年起开始清理整顿信托投资机构，实行分业经营。
《商业银行法》和《证券法》中都明确规定,银行在中国境内不得从事信托投资业务，而信托投资公司也不得从事银行信贷业务。
另外，我国分别于2001年5月和2002年６月颁布了《中国人民共和国信托法》和《信托投资公司管理办法》,对加强信托投资公司的监督管理、规范信托投资公司的经营行为，促进信托业的健康发展起到了重要作用。
20０7年《信托公司管理办法》的颁布，使我国信托业发展进入了新的阶段,２01０年《信托公司净资本管理办法》的颁布,开创了信托监管的一个新时代。
信托公司净资本管理办法与以往的监管政策最大的不同之处是,它是一个动态管理工具，其核心是两个指标,即净资本与风险资本，意在防范兑付风险，引导信托向主动管理发展、从信托的角度遏制银信合作。
二、信托监管体制存在的问题
目前我国信托监管体制的主要问题是政府作为监管主体其监管机构设置不当、监管权力配置不合理,以及信托业协会作为信托行业自律组织其监督管理作用尚未得到充分发挥。
2．1政府监管的问题
政府监管作为信托监管体制的重要组成部分，在保障我国信托业的健康发展进程中一直发挥着重要作用。
但是,信托监管主体对于信托业的监管重心目前主要放在机构审批和应急事件处理等方面，对于整体信托行业的制度构建、法规体系完善和行业协调等方面的重要监管功能都没有得到充分发挥。
这首先与信托监管机构的设置和权限配置方面存在的缺陷密不可分。
2.1.1监管机构设置的缺陷
我国信托业监管机构设置的层次明显偏低。
当前,具体执行信托业监管职责的职能部门仅仅是非银行金融机构监管部（中国人民银行监管时期为非银行金融机构司）。
按照银监会的内部机构设置,非银行金融机构监管部中只有一两个处负责监管信托公司,其余部门还要负责监管金融租赁公司、财务公司等其他非银行金融机构。
从地方监管机构上说,各地的银监局或者银监分局内部负责信托公司监管的规模更小。
具体说来,目前我国各地监管机构的设置是在地方设立银监局和银监分局,银行业内部各类业务和机构则由其下设的政策法规处/科、监管办事处/科、统计信息处/科、统计分析处/科和监察室等各个部门分别进行具体的监管法律法规和政策的贯彻执行、监管措施的采取、各项相关部门和机构的信息数据统计和分析以及金融案件核查、执法监管等的监督和管理。
其中各个处或科整体负责银行和非银行金融机构和相关业务的监管,所以具体到信托行业,对其进行监管的机构配置更不完全,相关工作人员少,而且其中的从业人员很多对信托业务并不很熟悉，专业素质和水平参差不齐。
对于作为金融业四大支柱之一的信托业来说,不论是从业务内容、机构数量、市场范围上,还是从从业人员上来看,都是具有较大规模的。
因此，当前我国的信托监管机构设置远远无法满足对信托行业的监管要求。
过低的监管层级和过小的监管人力规模,使得监管部门很难充分、全面地行使监管权，对信托业实行严格有效的监管。
２.1.２监管机构权限配置状况的不足
目前我国信托监管机构在权力配置方面主要存在监管权限过大;
无法受到有效监督;
与机构设置不匹配三个方面的问题。
首先,监管机构权限过大的问题主要体现在其享有的规章制定权上。
自前我国信托监管机构制定监管规章的法律依据不足，没有效力层次较高的监管法律法规作为上位法对其规章制定权力行使予以有效的指引和归置。
我国现今指导银监会制定规章、规则的主要上位法律法规依据只有《银行业监督管理法》、《公司法》和《信托法》三部，其中《银行业监督管理法》《公司法》这两部法律法规作为信托行业相关规则制定的依据,不具有专门性、针对性。
而具体对信托业行业内部的业务范围、经营行为、机构设置等各方面进行规定的《信托法》由于其制定于２００1年，距今时间久远,相关的一些原则和规定已经不是很满足现今的信托发展需要。
其次，从监管权范围上看,银监会享有了从监管立法到机构设立批准、业务经营检查、行业行为监督、监管措施执行、违法机构和人员处罚的一系列权力。
可以说是对整个信托行业所涉及的所有程序的监管。
但是,由于一个机构包揽了所有监管大权,特别是当前我国监管机构在设置上就存在不够健全的问题,因而不可避免的发生其自身权力行使无法得到充分行使,同时无法得到有效监督的状况。
因此,首先应当对信托监管机构的权力予以划分,由不同机构或者部门行使,并且加强机构或部门之间的相互协调、配合和监督,再与其他行政机构以及外部社会监管力量相结合才能够切实保障其权力的正确行使，其作用的充分发挥。
最后,从监管体制内部看,我国目前监管机构享有的权限和机构设置不匹配。
具体说来,监管机构六项权力之中监管机构还拥有更多的权力和监管内容。
例如,信托监管机构采取相关检查措施时,在其享有的检查监督权内部还可以行使查阅权、复制权、封存权、询问权和申请司法协助权等多项具体执行性权力。
另外,信托监管机构享有审查批准权,其中仅监管机构应当进行审查的内容就包括股东资金来源、财务状况、资本补充能力和诚信状况各方面情况的审查,还有对信托机构设立、变更、终止以及业务范围、业务品种等的审查。
但是与此相对应的我国信托监管机构具体设置以及工作人员的配置远远无法实现这些权力的充分、有效行使。
因此,监管权力的配置必须要与监管机构的设置相协调,保障合理的机构设置和充足的工作人员享有相应的监管权限并且能够充分实现权力的高效行使,确保整个信托监管体制的协调和系统。
２.2自律监管的现状及不足
信托业的自律监管是信托监管体系必不可少的组成部分,其对于弥补政府监管不足,协调行业关系等方面都有重要作用。
具体说来,信托业自律监管可以分为个体自律与行业自律两个层面。
其中,信托行业自律是信托监管体制中不可或缺的一环。
行业自律是指由信托行业自律组织依法制定行业管理规章和行为守则,进行自我约束和管理。
`信托业协会是信托业自我管理，自我规范，自我约束的一种民间管理形式,它可以通过行业内部管理,有效的避免不正当竞争,规范信托行为,促进彼此间的合作,与监管当局共同维护信托体系的稳定与安全。
2．２.1行业自律监管现状
行业自律是当今各国信托监管体制中不可缺少的组成部分。
我国在业内机构的共同努力下,经国务院批准，于20０5年5月14日在京成立信托业协会,59家信托投资公司成为协会会员。
我国信托业协会参与信托业监管的主要职责是负责信托业从业人员的培训、会员的管理、·
为会员提供信息与服务、及时与监管当局沟通情况、及时向社会发布监管信息等。
我国《信托公司管理办法》第五十七条也明确规定:
“信托公司可以加入中国信托业协会,实行行业自律。
中国信托业协会开展活动,应当接受中国银行业监督管理委员会的指导和监督。
”信托业协会成立后在加强信托业的行业自律方面发挥了一定作用。
例如,200６年5月20日,中国信托业协会发布了《信托产品登记公示与信托信息披露试行方案》，针对信托产品缺乏流动性严重制约中国信托业发展的问题,我国信托业协会主导设立了信托产品登记公示与信托信息披露发布平台,缓冲了信托行业风险,提高了信托产品流动性，推动了我国信托业的发展。
２.2.2行业自律监管的不足
在肯定信托业协会对于推动我国信托业发展在一定程度上所起到的作用,我们同时应当看到,在某些方面当前信托业协会还不能充分发挥其职能，满足我国信托业发展的要求。
首先,我国信托业协会的职能主要有:
制定全国统一的信托行业规章,执行行业自律,客观上起到稳定金融竞争秩序，协助金融监管的作用;
制定信托行业标准和职业操守规则;
开展从业资质培训与考核,逐步建立起符合行业专业要求和素质要求的从业队伍；
为信托业提供服务;
代表信托业利益,同政府进行沟通；
代表信托业参与社会活动,树立良好行业形象;
维护信托经营者合法权益等。
`'
根据行业协会职能性质的不同可以划分为自律职能、服务职能、协调职能、维权职能和宣传职能等。
目前，在我国信托监管体制中作为政府监管重要补充的信托业协会的自律功能并没有得到具体政策和规则的支撑,在施行过程中由于具体自律机制的缺乏而无法发挥重要作用。
因此,信托业协会自律监管职能的充分发挥首先有赖于行业协会自律功能的明确定位和具体法规政策的依据，以及自律监管机制的确立。
其次,信托业协会自律监管职能作用的充分发挥离不开与其自身服务职能、协调职能、维权职能和宣传职能等的配合。
然而,我国目前信托业协会在这几个方面的职能呈现相互脱节的状况,无法形成在规范行业行为,防范经营风险的同时，实现保障合法权益,协调各方关系，树立良好行业形象,宣传及普及行业知识的目的;
通过服务信托，宣传信托,树立良好行业形象职能的发挥又可以进一步起到规范行业行为，营造良好市场环境作用的良性循环。
因此,信托业协会还需进一步协调其内部各监管职能的作用,使其相互补充，相互促进,实现其整体作用的充分发挥。
三、对我国信托监管发展的建议
３.1健全信托监管机构
３.1.1单独设立信托监管机构
对于目前信托监管机构设置层次较低,单一监管机构却享有过大权限的现状,可以考虑在现有的三个监管机关,即证监会、保监会和银监会之外单独设立信托业专门监管机构一信托监督管理委员会专事信托机构、信托业务经营方面的监督和管理，也可以考虑为迎合今后整个金融业逐步实现功能性监管的发展趋势,而暂时在银监会框架下设立层次较高的专门信托管理部门,以便今后发展成为统管金融业的单一监管机关的下属信托监管部。
针对目前我国信托业的发展状况,如果直接将信托监管从银监会下属非银监管部中分离出来，设立与证监会、保监会和银监会相并列的机构,不论是从机构部门设置规模上说,还是从相关工作人员的配置上说都是不现实的。
因此,对于单独信托监管机构的设立首先可以考虑通过监管部门的过渡性升级和独立以及信托监管权力的专员行使予以逐步实现。
具体说来，可以考虑暂时在银监会内部设立与银行监管部相并列的信托监管部，专门对信托业务和信托公司进行管理。
同时,在信托监管部内部具体设立法规处、业务审批处、审计处等行使专项监管权力,并且设立监察处专门负责确立信托监管权力监督制度,并且具体行使对信托监管部内部各工作部门的监督,保障其依法行使职权。
随着今后我国信托业的进一步发展壮大,以及功能性监管体系的逐步形成，就可以将过渡时期在银监会下设立的信托监管部直接发展成为独立的信托监督管理委员会,专门管理信托事务,这样更符合建立统一的金融业监管框架的需求。
3.１．2建立金融监管协调机构
针对目前各个金融行业经营状况，为迎合今后整体金融业发展趋势,在我国可以尝试建立专门的金融监管协调机构。
首先,在机构设置上,可以考虑在国务院设立专门的金融监管协调部,负责整体金融业不同内部行业和机构的监管协调工作。
在其内部下设专门的办公室,负责管理对具体事项的协调。
例如，设立监管信息协调办公室，将不同监管部门出台的监管政策和措施以及监管部门之间出现的监管漏洞或者监管权力冲突、重叠等方面的矛盾和问题及时予以收集和整理;
设立联席会议管理办公室,专门负责召开联席会议的相关事项,将联席会议作为一项具体监管协调措施予以更高效的推行和应用。
其次,金融监管协调机构应当有以下几个方面的职能：
第一,法规政策协调职能。
即对各个金融监管机构所颁布实行的法律、法规和政策进行审查，主要是针对不同部门所做具体规定是否与整体金融监管政策和国家宏观调控政策相协调和统一作出判断。
第二,业务经营协调职能。
主要是对不同金融机构之间业务范围和经营行为监管问题的协调。
对于出现的监管真空状态和监管权力冲突问题及时与相关监管部门联系,协助确立监管主管部门、相关政策和管理措施等。
专门金融监管设立将在降低监管成本,防范金融风险,强化跨行业金融机构监管,弥补监管漏洞,充分保障金融监管信息分享等各个方面都起到重要作用。
３.2规范监管主体立法权限
针对我国目前信托业监管法律法规依据不充分，信托监管机构规章制定效力较低,并且有必要对信托监管行为给予更加系统、专业的法规指引的状况,建议通过制定信托业法以规范信托监管主体享有的规章、规则制定权，同时健全信托监管法律体系以规范监管主体立法权限,保障监管权力依法行使。
《信托业法》是国家监督管理信托业的专门法,是信托业监管法律制度的基本法。
针对目前我国确立的“一法两规”信托监管法律法规制度基本状况以及信托监管机构由于欠缺比较完善的上位法律法规依据而无法充分有效发挥规章制定权力的现状,有必要在我国制定《信托业法》,在为信托监管机构提供充分法律法规依据的同时,规范其规章制定权力行使,并且以高效力的法律规范信托监管部门的权力和行为。
可以将《信托业法》定位为规范信托监管活动的法律,是信托制度中关于国家调节信托市场活动的基本法。
从规定内容上看，《信托业法》应当包括:
对信托业实行统一的监督管理;
规定对信托经营活动的监管;
明确信托机构的业务范围;
明晰信托监管机构具体权限;
确立信托机构市场进入和退出监管等各项监管制度;
３.３充分发挥信托业协会作用
要在我国目前自律监管状况下完善信托行业自律监管机制,可以从以下几个方面予以考虑:
首先,应当正确定位信托业协会的自律职能。
信托业协会对内是行业的协调者,对外代表信托业参与监管博弈,其对内对外职能有区别但是目标是一致的，即促进信托业利益最大化,保障信托业健康发展。
所以,与信托业协会所具有的协调职能、宣传职能、服务职能等相比较而言，其对于信托行业的规范和监督管理作用处在更为突出和重要的位置。
因此,信托业协会的自律职能应当作为行业协会的首要功能予以确认。
其次,完善行业自律监管机制应当首先完善信托业协会的自律职能。
具体说来,我国信托业协会自律职能的主要内容应当包括:
第一,根据信托行业发展和业务经营需求,制定统一的信托行业规章；
第二,根据相关法律法规和政策,按照信托业协会章程制定具体行业标准和职业操守规则；
第三,组织贯彻实施有关标准并进行监督,以维护信托市场秩序,营造良好市场氛围。
由信托业协会根据相关法律法规,结合政府监管和行业发展的实际状况，进一步确立信托行业自律监管机制的制度框架,完善机制内部规则。
再次,完善信托行业自律监管机制应当协调信托行业协会各个职能之间的关系,保障各功能通过相互补充、相互促进，都能够得到充分发挥,以实现弥补政府监管漏洞,协调各方关系的目的。
第一,信托业协会应当进一步发挥协调职能与政府监管机构加强相互之间的沟通和配合。
信托业协会应当及时向政府提供本行业发展状况、经营情况等方面的信息报告,代表信托行业向政府反映信托公司业务经营各方面的问题和要求，同时对于信托监管机构发布的法规政策及时向协会成员贯彻,指导其在实际中的执行和运用,在信托公司和信托监管机构之间建立起沟通的桥梁。
其二，信托业协会应当加强对信托业相关制度的构建。
到目前为止我国尚且没有将对信托从业人员资格的考试作为一项制度予以确立。
一方面无法保障从业人员专业水平和素质,另一方面也为政府对信托公司高管的资格管理带来难度。
因此，信托业协会应在政府监管机构相关法规政策的配合下,尽快建立信托从业人员资格考试制度,把好相关人员信托从业准入的关,保障从业人员专业技能和素质水平,减轻监管主体机构对于信托人员从业资格审查的压力,而专注于整体信托制度的构建和良好信托发展环境的营造。
其三,信托业协会应当充分发挥宣传信托，普及信托的职能。
信托业协会可以通过加强媒体报道,召开信托知识讲座、邀请会等方式让更多的人真正认识信托,了解信托。
加强人们对信托的认识和相关知识的掌握。
四、结语
尽管现阶段信托监管仍然存在诸多问题,而且又面临新的金融环境的挑战,但市场力量已经促使监管机构的监管理念、监管体制、监管法律和监管方式等始发生转变,只是力度还不够,需要信托业各参与方统一思想、共同努力,在混业经营已经成为金融业的发展趋势的前提下,提高信托监管的水平,增强其科学性,使国内信托监管模式向功能性金融监管过渡。
参考文献
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