中国司法体制若干问题研究Word文档格式.docx
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为了落实党的十六大关于“推进司法体制改革”的战略部署，2003年4月，中央政法委员会向中央提出了《关于进一步推进司法体制改革的建议的请示》。
同年5月，中央听取了上述建议，对司法体制改革的指导思想、原则、目标、重点及工作方法作了重要指示，并决定在中央直接领导下，成立由中央政法委员会、全国人大内务司法委员会、政法各部门、国务院法制办及中央编制办的负责人组成的中央司法体制改革领导小组，全面领导司法体制改革工作。
[1]中央司法体制改革领导小组于2004年底形成了《中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见》，提出了改革和完善诉讼制度，改革和完善诉讼收费制度，改革和完善检察监督体制，改革劳动教养制度，改革和完善司法干部管理体制，改革有关部门、企业管理“公、检、法”体制等10个方面35项改革任务。
[2]该文件经中央批准下发后，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部相继成立了本部门的司法改革领导小组，并分别出台了《人民法院第二个五年改革纲要》、《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》、《公安部关于落实〈中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的初步意见〉的分工方案》，对落实中央司法改革任务的具体措施和步骤作出安排部署。
2001年，全国人大常委会修订《法官法》、《检察官法》，提高了法官、检察官的任职条件，并建立起统一的国家司法考试制度；
2004年，全国人大常委会分别通过《关于完善人民陪审员制度的决定》，对我国人民陪审员制度进行了重大改革，进一步完善了该项制度。
2007年10月，党的十七大报告提出：
“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。
”按照这一总体要求，中央司法体制改革领导小组组织中央和国家机关有关部门进行了深入调研和论证，广泛听取党内外意见，提出了《中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》。
2008年12月，中共中央转发了该意见。
该文件围绕优化司法职权配置、落实宽严相济刑事政策、加强政法队伍建设、加强政法经费保障4个方面，提出了60项改革任务，包括：
改革现行民事行政案件执行体制，切实解决判决、裁定“执行难”的问题；
优化侦查权的配置，切实加强对侦查活动的制约监督；
规范司法机关上下级之间的关系，切实防止和克服司法行政化倾向；
改革和完善法律院校招生分配制度，培养造就政治业务素质高、实战能力强的复合型法律应用人才，从根本上规范政法机关的进人体制；
进一步落实“收支两条线”规定，实现政法经费由财政全额负担，改革和完善政法经费管理制度，等等。
[3]
由上可见，我国的司法改革经历了“司法改革”——“司法体制改革”——“深化司法体制改革”三个阶段，“司法体制”一词在司法改革中被创造出来并成为“关键词”和“流行语”并非偶然，而是有着历史必然性，标志着我国的司法改革由“外围”转入“内围”，已触及到司法制度与司法体系的深层问题，预示着中国司法制度在“司法体制”的改革中将发生深刻的变化，翻开崭新的一页。
（二）中央司法机关文件中“司法体制”的出现与使用
自1997年10月党的十五大提出“推进司法改革”以来，最高人民法院先后出台了三个《人民法院五年改革纲要》，最高人民检察院先后出台了两个《检察改革三年实施意见》，其中多次出现或使用了“司法体制”或“司法体制改革”一词。
1999年10月最高人民法院印发《人民法院五年改革纲要》，对1999～2003年的法院改革进行规划和部署。
该《纲要》要求从维护国家法制统一、实现司法公正出发，探索人民法院组织体系改革、法院干部和法官管理体制的改革、法院经费管理体制的改革；
经过试点，在条件成熟时，在全国建立起对各级人民法院执行机构统一领导，监督、配合得力，运转高效的执行工作体制，等等。
虽然这些改革已包含有司法体制改革的内容或成分，但由于处在司法改革的初期，未能提出明确的“司法体制”概念和“司法体制改革”的措施或方案。
2000年2月最高人民检察院印发《检察改革三年实施意见》，要求通过大力推进检察改革，加强检察工作，繁荣检察事业，强化监督职能，完善检察体制，在建设有中国特色的社会主义检察制度方面迈出重要步伐。
该《实施意见》虽然没有使用“司法体制”的概念，但提出了与之相关的“检察体制”的概念，而且在改革目标中涉及到了检察机关领导体制的改革问题（即“改革检察机关的机构等组织体系，加强上级检察机关对下级检察机关的领导”）。
2005年10月最高人民法院印发《人民法院第二个五年改革纲要》，对2004～2008年的法院改革进行统一部署。
该《纲要》是在党的十六大提出“推进司法体制改革”的背景下制定的，因而在多个地方使用了“司法体制”一词，并较多地涉及到了“司法体制改革”的内容，包括改革和完善执行体制和工作机制；
改革和完善审判组织和审判机构；
改革和完善司法审判管理和司法政务管理制度；
改革和完善司法人事管理制度等。
可见，体制改革在人民法院的司法改革中开始受到重视，处于重要地位。
2006年4月最高人民检察院印发《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》，提出了改革任务包括：
完善检察机关组织体系，改革有关部门、企业管理检察院的体制；
改革和完善检察干部管理体制，建设高素质、专业化检察队伍；
改革和完善检察机关经费保障体制，切实解决基层人民检察院经费困难问题。
这表明，检察体制改革被列入了检察机关司法改革的重要日程，开始进入全面实施阶段。
2009年3月最高人民法院印发《人民法院第三个五年改革纲要》，确定了深化人民法院司法体制和工作机制改革的指导思想、目标、原则和人民法院司法改革的主要任务，其中涉及体制改革方面的内容就有：
以审判和执行工作为中心，优化审判业务部门之间、综合管理部门之间、审判业务部门与综合管理部门之间、上下级法院之间的职权配置，形成更加合理的职权结构和组织体系；
改革和完善民事、行政案件的执行体制；
改革和完善人民法院经费保障体制，等等。
应当说，司法体制改革在人民法院的第三个改革纲要中得到了全面体现和具体落实。
（三）法学研究中对“司法体制”的关注及主要成果
理论是行动的先导。
总的来说，法学研究中对“司法体制”的关注与探讨要早于司法体制改革的实践，而且关注度越来越高，相关的研究成果也较为丰硕。
中国社会科学院法学研究所徐益初研究员比较早地探讨了司法体制改革问题。
他认为：
“实现司法公正，需要从思想上、制度上解决一系列问题。
必须解放思想，转变观念；
确立必要的原则、程序、制度；
极大提高司法人员的素质，等等。
其中，完善司法体制亦是十分重要的一环。
”为了实现司法公正，他认为应当着重从“坚持司法独立”、“强化司法机关的制约与监督”、“理顺司法机关的领导体制”等三个方面加以解决。
[4]
中国人民公安大学法律系崔敏教授也较早地提出了实施司法体制改革的建议。
他在《关于司法改革的若干构想》一文中提出“创造条件逐步实施司法体制改革”的构想，包括：
改变“以块为主”的领导体制，保证国家法制和政令的统一实施；
改善党对司法工作的领导，废除政法委员会协调办案制度；
改变检、法并列的体制，确立以审判为中心的诉讼格局；
坚持和完善司法官员的选任资格，建立一支高素质的司法队伍；
提高司法人员的待遇，同时禁止获取任何“灰色收入”，从根本上遏制司法腐败。
[5]
在1999年5月初由中国社会科学院邓小平理论研究中心和法学研究所共同举办的“依法治国与司法改革”学术研讨会上，一些专家、学者对司法体制改革问题也进行了交流与探讨。
其中，中国社会科学院法学研究所副研究员胡云腾博士分析了司法体制和司法实践中存在的问题，提出了改革的思路和建议；
重庆社会科学院院长俞荣根教授从“关于实行司法机关垂直领导体制”、“关于完善司法解释制度”、“关于深化司法机关内部体制改革”三个方面提出了改革司法体制的构想；
中国社会科学院法学研究所助理研究员刘仁文对司法体制改革的范围、目标与原则进行了比较深入的研究；
最高人民法院原副院长王怀安则对法院体制改革作了比较细致的探讨。
最高人民法院前院长、首席大法官肖扬主编的《当代司法体制》一书是国内最早研究司法体制的著作之一。
在该书的绪论中，作者指出，司法体制是国家法律制度的重要组成部分，国家法律的有效实施，有赖于完备的司法体制。
纵观各国和台湾、香港、澳门地区的司法体制，尽管在具体做法上有不少差异，但也存在着规律性，呈现出共同的发展趋势。
概括起来，主要表现为以下方面：
一是法官制度完备而健全；
二是检察机关的职能呈扩大趋势；
三是司法行政机关职权十分广泛；
四是司法考试严格而系统。
[6]以现在的观点来看，该书作者对当代各国和有关地区司法体制及其发展变化趋势的上述概括并不十分全面和准确，但却反映了我们对司法体制的认识是一个由浅入深的过程。
最高人民法院研究室前主任、国家法官学院周道鸾教授主编的《外国法院组织与法官制度》，是研究外国法院体制的经典之作，同时也对我国的法院体制改革提出了真知灼见。
该书对美国、墨西哥、巴西、德国、法国、英国、日本等十个国家的法院组织体系和司法制度以及各国的法官制度进行了比较系统而深入的研究，对我国的司法体制改革具有重要的借鉴意义。
特别是，该书在前言中认为，法院改革最根本、最要害的，还是法院体制改革，也就是所谓的深层次改革的问题。
主要是：
法院设置问题；
法官管理体制改革问题；
法院经费管理体制问题。
[7]中国政法大学郭成伟、宋英辉两位教授主编的《当代司法体制研究》一书以独特的视角对司法体制作了比较全面而深入的研究。
在该书的绪论部分，作者认为，在司法体制中，四个要素是不可或缺的，这就是：
司法权；
有关司法权和司法活动的观念、价值取向等精神方面的特性；
组织体系；
司法官个人。
任何司法体制都是由这些要素构成的。
[8]由此，作者构筑了包括法院体制、检察体制、司法部体制、律师体制、公证体制、治安管理体制、监狱体制在内的当代司法体制的基本框架。
当然，该书未将侦查体制归入司法体制，而是将律师体制、公证体制、治安管理体制作为司法体制的组成部分，是值得商榷的。
由本书课题组编著的《外国司法体制若干问题概述》一书在前言中指出，狭义的“司法体制”一般仅指审判体制，有时也包括检察体制；
广义的“司法体制”除审判体制或者检察体制之外，还包括警察体制、司法行政体制和执行体制，而在现实生活中，当人们谈到司法体制时，多是从广义的角度来理解的。
[9]在此基础上，课题组将该书的结构分为七章：
第一章，外国司法权及相关权力的配置与相互制约；
第二章，法院体制与审判权的独立行使；
第三章，检察体制与公诉权的行使；
第四章，警察体制与侦查权的配置；
第五章，司法行政体制与司法权同司法行政事务相分离原则；
第六章，执行权与执行体制；
第七章，法律职业化。
应当说，该课题组对司法体制内涵和外延的认识与理解，是迄今为止学界对司法体制最为清晰的界定，但将警察体制、司法行政体制作为司法体制的组成部分却不尽适当。
二、司法体制的概念与内涵界定
何谓司法体制，目前法学界尚无公认的概念，可谓仁者见仁，智者见智。
徐益初研究员认为，司法体制，是指行使司法权的机关以及相关组织的结构体系、相互关系及其权限划分的制度。
有狭义、广义二说。
狭义说，仅指国家司法机关的结构及其权限。
即限于侦查、检察、审判、司法行政机关。
广义说，除国家机关外，还指经法律授权的专门组织，即包括律师、公证、仲裁、调解等组织。
[10]
熊先觉教授认为，司法体制主要指国家设置哪些司法机关以及它们之间的职权划分和相互关系。
我国的人民司法体制是：
审判机关是人民法院，行使审判权，但目前的法院司法行政由法院自行管理；
检察机关是人民检察院，行使检察权，目前也是自行管理检察行政；
侦查机关是公安机关和国家安全机关，依法对刑事案件行使侦查权，公安、国家安全机关的行政事务一直是自行管理的；
司法行政机关依法管理司法行政事宜，但目前的职权范围只限于：
监狱受司法行政机关的领导和管理，律师、公证、人民调解和仲裁等专门组织受司法行政机关指导。
这些国家机关和法律授权的社会组织构成了一套完整的人民司法制度体制。
[11]
刘仁文先生认为，在探讨我国的司法体制改革时，不宜只限于检法两家，甚至只限于法院体制的改革，也不宜只限于公检法三家或公检法司四家，而应从更广义的层面着眼，即凡与司法活动有关或对司法活动有影响的都属探讨之列。
只有树立这样的“大司法”观，才能对影响司法活动的诸多机构和因素作出全面、系统的评价，并最终确立起科学的司法体制及与此体制相配套的外部机制。
[12]
笔者认为，上述概念及其确定的司法体制的范围都有一定的合理性，但也有偏颇之处，不够科学和周延。
首先，司法体制的狭义说仅指国家司法机关的结构及其权限。
而在我国，国家司法机关通常仅指行使司法权力的国家机关，包括行使侦查权的公安机关（含国家安全机关，下同）、行使检察权的人民检察院和行使审判权的人民法院，而不包括司法行政机关。
狭义说将不享有诉讼案件处理权，不进行司法活动的司法行政机关也作为司法机关，显然有失妥当。
其次，按照党的十六大关于“完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度，进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制”的要求，我们所进行的司法体制改革显然只限于司法机关的范畴，而不包括律师、公证、仲裁、人民调解等组织的改革（当然这些组织也存在改革的问题，但不应属于司法体制改革的范畴），因此这些组织的设立、权力（权利）和管理等就不属于司法体制的范畴。
再次，“树立‘大司法’观，以对影响司法活动的诸多机构和因素作出全面、系统的评价，并最终确立起科学的司法体制及与此体制相配套的外部机制”的观点，只是提出了确立“科学的司法体制”的改革目标。
而“科学的司法体制”，如果不限于公检法三家或公检法司四家，那么其范围到底有多大？
如果超出了这三家或四家，是否还属于“科学的司法体制”，这是值得商榷的。
所谓体制，是指国家机关、企业、事业单位等的组织制度。
[13]据此，顾名思义，司法体制就是指司法机关的组织制度。
具体地说，是指司法机关的设置、领导或监督体制、职权划分和管理制度。
对于这一概念，笔者认为，应当从以下几个方面加以理解。
第一，在主体上，司法机关不仅是指审判机关、检察机关，而且应当包括公安机关（含国家安全机关）。
我国法律没有对司法机关的范围作出明确界定，但《宪法》在第三章“国家机构”中用专门一节（即第七节）对“人民法院和人民检察院”作出规定，而且均规定，人民法院、人民检察院依照法律规定独立行使审判权、检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉；
《刑事诉讼法》第17条规定，根据中华人民共和国缔结或者参加的国际条约，或者按照互惠原则，我国司法机关和外国司法机关可以相互请求刑事司法协助。
而且，党的十五大、十六大和十七大报告均要求，推进或深化司法改革（或司法体制改革），从制度上保障司法机关依法独立公正地行使审判权、检察权。
这些规定和文件表明，我国的司法机关首先包括审判机关和检察机关。
在我国，如果单从机构设置上看，毫无疑问，公安机关属于国家行政机关的范畴。
这是因为，公安机关是我国各级人民政府的组成部门，在国家机构序列中属于行政系统。
而且，公安机关的内设机构不仅包括刑事侦查部门，还有经济文化保卫部门、警卫部门、治安管理部门、出入境管理部门、消防部门、交通管理部门、边防保卫部门以及户政部门等等，其最主要的也是和人民群众最密切相关的职能部门是负责维护地方社会治安的部门。
从哲学意义上说，决定事物性质的只能是事物的主要矛盾，由是观之，公安机关自然是行政机关而非司法机关。
[14]但是，任何事物都不是绝对的，公安机关的性质也不例外。
众所周知，在我国，按照《刑事诉讼法》的规定，大多数刑事案件由公安机关负责立案侦查，而立案侦查是刑事司法活动的重要内容和必经程序，离开了公安机关的立案侦查，公诉案件的起诉和审判就无从进行。
从这一意义上讲，公安机关无疑应当成为我国的刑事司法机关，具有司法机关的部分属性，因而应当纳入侦查体制的范围。
第二，在种类上，司法体制不仅应当包括审判体制、检察体制、侦查体制，而且应当包括执行体制、司法行政事务管理体制。
从上述第一点的分析中不难看出，我国的司法体制既包括审判体制（具体还可以分为刑事审判体制、民事审判体制和行政审判体制）和检察体制，也包括侦查体制。
这里需要讨论的是，我国的司法体制是否应当包括执行体制（特别是法院的执行体制）和司法行政事务管理体制。
笔者认为，解决这一问题应当从界定执行权的性质入手。
对于执行权（特别是民事执行权）的性质，无论是国外还是国内，均有较大的争议。
例如在日本，学者们对执行权的性质定位便有司法权说和行政权说两种不同的观点。
[15]我国理论与实务界对执行权的性质定位则有司法权说、行政权说和独立权说三种不同的观点。
[16]但比较起来，执行权应定位为司法权属主流观点。
“现代国家之司法制度，于民事程序方面分为审判程序与强制程序。
私权之纠纷，如不能由当事人以自治方法解决者，仅得诉请法院以审判方式强制解决。
经解决之私权纠纷，若债务人不为履行者，自有强制其履行之必要，否则债权人之私权无法实现或确保。
”[17]“从这个角度来看，执行行为不过是审判行为的保障措施。
如果我们换个角度，从司法权设置的最终目的来看，也可以说审判行为只不过是取得执行依据的手段。
如果有可能，当事人宁愿越过复杂的审判程序而直接申请执行。
只不过由于审判程序确定执行依据的过程是如此的重要，当事人和国家才不得不对其投入大量的精力和财力，它才成了现代司法制度的核心。
执行行为成了审判行为的当然的、不可或缺的附属物。
总之，我们不能说，司法行为到了给出当事人‘一个说法’的阶段就终止，它必然包括审判行为和执行行为两个部分。
”[18]而且，从历史的观点来看，自国家司法权产生以来，它经历了从审判到审判和检察分立，再到审判、检察和执行分立的不断扩展的过程，呈现出一种开放性的结构。
正如童兆洪博士所指出的那样：
“只要某种国家权力制度的设置，其职能是为了社会秩序的矫正或服务于该职能，并具有司法权所独特的不可诉性，那么，无论这种矫正社会秩序的国家权力如检察权与审判权在表面特征上有何种差异，其实质上仍具有司法权的功能，可纳入司法权。
”[19]
在我国，根据法律规定，人民法院除负责审判刑事、民事和行政案件外，还负责民事、行政裁判和部分刑事裁判的执行工作。
由此，审判与执行是人民法院的两项基本职能。
由于实际存在的“执行难”问题，在某些时候，执行还被作为各级人民法院的重点工作，受到高度重视，甚至由执政党的最高机构发文部署解决“执行难“问题。
党的十六大报告亦在“推进司法体制改革”的任务中专门提出“切实解决执行难问题”。
在最高人民法院制定的三个《人民法院五年改革纲要》中，均提出了要改革执行体制的任务和措施。
由此可见，司法体制应当包括法院的执行体制。
司法行政事务，是指司法机关的一切行政事务，主要包括司法机关的机构设置、人员选拔培训、经费预算与管理、物资保障和行政人员的管理等。
各国对法院行政事务的管理，主要有以下三种模式：
一是法院的司法行政事务由政府的司法部主管，如法国、德国等；
二是法院的司法行政事务由独立的司法委员会管理，如南欧的西班牙、葡萄牙和南美的智利等；
三是法院的司法行政事务由法院自己管理，如美国、日本等。
而我国法院、检察院的行政事务分别由人民代表大会、人民政府和法院或检察院进行管理，司法行政机关并不涉及（我国司法行政机关的职能包括管理监狱、劳动教养工作，指导和监督律师、公证、司法鉴定、人民调解工作，负责法制宣传和组织法学研究工作）。
笔者认为，各级人民代表大会及其常务委员会对本级法院、检察院领导成员和法官、检察官的选举或任免以及各级人民政府及其财政部门对司法经费的预算与管理，不宜列入司法体制的范围，以使司法体制区别于人大的监督体制与政府的财政体制。
因此，列入我国司法体制范围的司法行政事务，应仅限于审判机关、检察机关自身的行政事务，即法院、检察院对本院行政事务的管理（包括法官、检察官的选拔、培训、考核、奖惩，经费收支的管理，物资装备和设施管理，统计、档案、信息、技术等方面的管理，以及行政人员的管理等）。
上述管理活动虽然其本身不属于审判、检察或执行等司法业务，但却是这些司法业务得以顺利开展和具体实施所必须进行的工作，离开了这些人、财、物的管理活动，司法业务的开展和实施便无从谈起或无法进行。
由此，审判机关、检察机关的司法行政事务管理体制应当属于司法体制不可分割的重要组成部分。
第三，在内容上，司法体制包括司法机关的设置、领导或监督体制、职权划分和管理制度几个方面。
纵观世界各国宪法关于司法体制的规定，基本都包括有这几个方面的内容。
例如，1789年3月生效，现在仍然有效的《美国宪法》第3条规定了美国司法权的归属、司法权的适用范围、最高法院和下级法院的设置及权限、法官的任职及保障。
1958年的《法国宪法》第八章、第九章规定了司法机关独立的保障、高级法院的设置及其职权。
1946年的《日本国宪法》第六章规定了司法权的归属、最高法院及下级法院的设置、最高法院的权限、法官的任命、法官独立、法官的保障等。
1993年的《俄罗斯联邦宪法》第七章规定了审判权的归属、法官的任职条件、法官职务保障、法官的权力、法官独立、法院经费的来源及保障、宪法法院的组成和权限、最高法院和最高仲裁法院的性质与管辖范围、法官的任命等。
司法体制作为司法机关的组织制度，必然反映在司法机关的设置、领导或监督体制、司法机关之间的职权划分以及司法机关的管理制度上。
在我国，具体地说，司法机关的设置应当包括审判机关、检察机关、公安机关等司法机关的设置以及司法机关内部机构的设置；
司法机关的领导或监督体制应当包括司法机关与其他国家机
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