解决民族问题的道路自信基于对中国民族区域自治与西方多元文化主义民族政策的几点比较文档格式.docx
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【作者】杨须爱，中共中央编译局马克思主义研究部博士后，副研究员。
北京，100024。
【基金】本文为中共中央编译局哲学社会科学基金一般项目“马克思恩格斯民族理论经典文献在中国的传播历史及研究”（项目编号：
14B03）的阶段性成果。
民族区域自治和多元文化主义在当今世界各国的民族政策中是最为引人注目的两种政策模式。
民族区域自治作为中国共产党解决民族问题的基本制度，其伟大的实践成就举世瞩目。
多元文化主义在20世纪60年代之后成为美国、加拿大的民族政策的基本理念之后，逐步被众多西方发达国家和一些发展中国家所仿效，风行世界近半个世纪，其积极的实践效果值得借鉴，但其弊端也日益显现。
若将中国的民族区域自治制度与西方国家多元文化主义的基本理念、实践效果做一比较，可以发现中国的民族区域自治，在政策理念、制度建构、立法实践、政策措施和实践效果等方面都有程度不同优长之处。
但这些似乎没有被人们充分认知，这在非专业的民族学研究者和非民族工作者中尤为明显。
也正因为如此，知识界近些年才出现了一些“污名化”中国民族区域自治的言论，和试图否定、放弃中国民族区域自治的理论主张，在社会上产生了很大的消极影响。
2014年9月召开的中央民族工作会议暨国务院第六次全国民族团结进步表彰大会再次明确强调，民族区域自治制度是中国特色解决民族问题的正确道路的重要内容。
所以进一步比较、分析和总结中国民族区域自治制度的优长之处，对增强人们坚持中国特色解决民族问题的道路自信仍有必要。
一、关于民族平等观念的比较
以血统、肤色为基础的种族，和以文化为基础的民族，都是人类社会群体的自然分野。
人类社会的多种族、多民族结构是人类有史以来就存在的客观事实。
实现各民族、种族之间事实上的平等是实现社会真正平等的阶梯。
在前现代社会和资本主义社会中，人与人的不平等既体现在阶级之间，也体现在种族之间和民族之间。
虽然“民族平等”作为一种政治口号，最初是由西方资产阶级在18世纪前后在反对封建专制的斗争中提出来的，但他们所说的“民族平等”并不具有实质意义上的内涵。
因为人类历史上的一切民族压迫，包括种族压迫，都是私有制、阶级压迫在人类自然群体方面的社会延伸。
马克思恩格斯讲，“人对人的剥削一消灭，民族对民族的剥削就会随之消灭。
民族内部的阶级对立一消失，民族之间的敌对关系就会随之消失。
”1资本主义意识形态虽然宣扬人人生而平等和自由、民主等理念，但却在个人平等的名义下抹煞了阶级之间、民族之间、种族之间事实上存在的不平等。
对此列宁曾一针见血地指出，“资产阶级民主由它的本性所决定的一个特点就是抽象地或从形式上提出平等问题，包括民族平等问题。
”2
马克思主义的民族平等观是在反对资产阶级的斗争中，在对资产阶级平等口号加以本质改造的基础上形成的。
马克思主义的民族平等观，主张和坚持一切民族地位一律平等，反对任何民族享有特权;
主张和坚持各民族在政治、经济、文化、语言文字及一切社会生活领域内的权利完全平等，并无条件地保护一切少数民族的权利;
主张和坚持实现各民族不仅在形式上，而且在事实上的平等，即不仅要在法律上对民族平等要有明确的规定，而且要在实践中加以实施和保障;
主张和坚持一国之内的各民族都应该平等地履行相同的义务。
中国历史上各民族之间的不宽容、仇视和互相压迫，非统治民族和少数民族往往都是受害最深或最多的群体。
在封建时代，基于“因俗而治”的羁縻政策、土司制度等间接统治少数民族的政策，为现代社会的人们处理民族问题提供了古典经验，但这种政策的核心在于维护封建统治者“惟我独尊”的统治地位，其背后的思想观念是彻底的封建大民族主义。
辛亥革命后，中国的资产阶级登上了历史舞台。
中华民国初期，孙中山提出了“合汉、满、蒙、回、藏为一家，相与和衷共济，……五大民族，均归平等”的资产阶级民族平等理念，但这一理念基本上只停留在文字上，未能实践。
而在国民党当政时期，连孙中山提出的未能实践而仅停留在字面上的民族平等理念也被完全抛弃，取而代之的是“宗族论”及其剥削政策。
毛泽东讲，“他们对于各少数民族，完全继承清政府和北洋军阀政府的反动政策，压迫剥削，无所不至。
”3
中国共产党人作为坚定的马克思主义者，从立党之初就确立了“民族平等”和实现中国境内各民族之间事实上平等的理念。
在革命与建设实践中，将马克思主义民族理论与中国的民族问题实际相结合，创造性地将民族区域自治作为了解决民族问题的基本道路。
之所以选择了这样一条道路，其根本目的就是要使各民族在政治、经济、文化和社会生活等方面享有无差别的社会平等权利，就是要使实现各民族之间实现真正意义上的、事实上的平等。
无论是在革命、建设年代，还是在改革年代，中国共产党始终如一地践行着这一理念。
1960年代之后，美国、加拿大等国家迫于民权运动的压力，即国内族际矛盾冲突加剧的问题先后放弃了强制同化性质的“熔炉”政策，对国内非盎格鲁撒克逊族裔群体、少数人群体、土著居民采取较为宽容的多元化政策，开始允许“并实际上支持移民维持他们的各种族裔传统”4。
美国联邦政府于1965年开始推行的“肯定性行动计划”以及同年颁行的《选举权法》和《移民法》，标志了多元文化主义政策实践的开始。
但多元文化主义从实质上讲，只是一种以实现文化地位平等为核心的民族政策。
这在紧随美国其后开始推行多元文化主义的加拿大（常被学界视为推行多元文化主义民族政策的典范）的官方声明中得到了最为明显的体现。
1971年10月8日，加拿大总督特鲁多在众议院发表声明，提出“基于对民族多样性及其重要性的认识，加拿大联邦政府必须具有统一的民族文化政策：
不能够对英裔、法裔采取一种政策，对土著采取另一种政策，对其他族裔成员实行第三种政策。
……加拿大作为一个国家的地位不会因民族文化政策而削弱，相反，我们相信文化多样性是加拿大国家身份的精髓。
每个族群都有权在加拿大框架内保护和发展自己的文化和价值观，……多元文化主义政策应适合于全体加拿大人。
”5
很明显，相比较马克思主义的民族平等观，多元文化主义的核心理念强调仅是一国之内不同族裔群体文化地位的平等，而中国的民族区域自治作为一种复合型的、以实现各民族之间事实上的平等为核心理念的民族政策，实现各民族文化地位的平等只是其中一项政策目标或内容。
虽然多元文化主义民族政策也涉及到了对不同族裔群体在教育、就业、选举等方面权利平等的促进措施，但它涉及的民族平等在内容上仍然是有限的。
这是因为它所依托的理论基础仍然是资本主义意识形态中一般意义上的、抽象的个人平等观念。
即便是这样一种民族文化地位平等的观念，也是被动提出的，而非主动而为的。
即便仅仅对于不同民族或族裔群体文化地位的平等，在推行多元文化主义民族政策的西方国家，时至今日才在观念层面上部分地达成承认“少数人群体权利”的共识。
种族歧视、民族歧视的观念仍然根深蒂固。
显然，这与中国共产党人主动将实现各民族之间的真正平等作为处理民族问题的核心理念的进步性相比，差距是不言而喻的。
虽然中国的民族区域自治及其相关的民族政策如今有许多不完善之处，和面临着一些问题，但这并未影响其政策理念的先进性。
因为相比较政策的完善与否，理念的先进性与否是更为深层和本质的问题。
二、关于处理民族事务的制度建构的比较
思想是行动的先导。
处理民族事务理念的高度或先进与否，在某种意义上决定着解决民族问题的方略或制度建构所能达到的高度。
在多民族国家内部，民族自治或区域自治所指向的保障一部分人的群体权利，包含着保障这部分人“自我管辖”的政治定义。
中国共产党人依据马克思主义民族理论，在把握中国历史国情的基础上，在长期的革命和建设实践中，将民族自治与区域自治结合了起来，使民族区域自治成为解决民族问题的基本方略。
为保证统一的多民族社会主义国家能够真正实现各民族平等团结和各民族共同繁荣发展，中国共产党在建国时便将民族区域自治上升为国家的基本政治制度，使其成为了国家的三大政治制度之一，受到了宪法的保护。
而无论是美国的“肯定性行动”，还是加拿大、澳大利亚、瑞典等国家的多元文化主义政策实践，从本质上讲就都是针对少数人群体权利的平权政策措施，是一项公共政策，而非一项政治制度，至少它不是国家层面的基本政治制度。
若从表面上看，民族区域自治和多元文化主义在实践中是否为基本政治制度的形式，似乎不关乎政策的实践效果。
但从实质上看，这一问题却关乎着如何看待民族平等、少数民族权利的基本立场，关乎着当政者对少数民族权利重要性的认知层次。
在这层意义上，通过国家层面的制度性安排来保障少数民族的权利，至少在认知层面上要先进于仅仅通过一项公共政策来保障少数民族的权利。
进一步讲，不论中国的民族区域自治制度是否健全，在实践中运行效果如何，至少作为一种国家层面的制度性安排，在认知层次上是要高于西方国家的。
而且，即便是一种公共政策，许多国家在联邦政府一级层面也没有实行。
在美国，就没有联邦一级的多元文化主义政策，其只是存在于州一级以及地方委员会的具体政策层面。
在德国，多元文化主义也还“不是一种国策”6。
在国际法体系中，少数民族并不享有“法定”的自治权利。
“在当今世界上，对民族区域自治的‘自治权’界定还缺少一种严格的规范化的概念表述，即一种理论上的国际‘通用’标准”7。
所以，实行区域自治或民族自治，抑或民族区域自治的国家，从加拿大、西班牙、丹麦，到中国、俄罗斯，各国政府都是基于本国民族问题实际而采取了不同形式的自治制度安排。
各国法律体系规定的民族自治的“自治权限”也各不相同。
不论这些国家对“自治权限”的规定差距多么悬殊，其中都有关于少数民族政治权利的规定。
赋予少数民族群体建立自治地方、进行自我管辖的权利则是赋予少数民族政治权利的最高形式。
而中国在这方面仍然总体上走在世界前列。
目前，中国的少数民族共建立了民族自治地方155个，除此之外，作为对民族区域自治的补充，散杂居的少数民族还建立了1173各民族乡。
“在55个少数民族中，有44个少数民族建立了自治地方”8，未建立民族自治地方的少数民族大多数也都建立了民族乡。
在建立民族自治地方的少数民族中，既有人口超过千万的民族（例如壮族、满族），也有人口不足5万的民族（例如鄂伦春族、裕固族）;
既有建立民族自治地方时经济社会发展水平与汉族地区大致同步的民族（例如傣族、回族），也有在建立自治地方时经济社会发展水平仍处于原始社会末期（例如鄂伦春族、佤族等）、奴隶制时代（例如彝族）和封建领主时代（例如藏族）的少数民族。
所建立的民族自治地方，既有一个民族单独建立自治地方（包括单独建立不同层次的多个自治地方的情况），也有两个甚至多个民族建立自治地方的情况。
也就是说，在建立民族自治地方时，中国的民族区域自治完全贯彻了马克思主义民族平等的理念，遵循了民族不论人口多少，发展水平高低，一律平等的原则。
而在施行多元文化主义的国家中，大多数对少数民族、原住民、移民群体赋予的“自我管辖”的政治权利是不同的，即使在不同的少数民族之间，政治权利也不均衡。
加拿大常被人们视为施行多元文化主义民族政策的典范，但在加拿大的三大族裔群体：
（1）原住民，包括土著美洲人、米提人和因纽特人;
（2）宪章族裔群体，即英裔血统的居民和法裔血统的居民;
（3）移民群体9之间，“自治权利”也是不平等的。
只有同属于宪章族裔群体，但人口不及英裔的法裔族群如今在魁北省拥有比较充分的自治权。
而原住民还在为建立自治政府、拥有故土、争取更多的教育和经济发展机会而奋斗。
更多的来自欧洲其他国家的移民，以及来自亚洲、非洲、大洋洲的移民由于散杂居在加拿大各地，更是无法拥有像宪章族裔群体一样的政治权利以及教育和经济发展的机会。
在英国，不同少数民族之间的自治权呈现出的也是一种非对称的结构。
这种结构源自于英国议会1998年通过的《权力下放法案》，该《法案》规定，“苏格兰、威尔士和北爱尔兰享有不同的‘自治’权力，其中，苏格兰享有范围最广的立法与行政权力，北爱尔兰次之。
”10所以，单从保障少数民族的政治权利方面来看，相比较多元文化主义民族政策，中国的民族区域自治制度更“是一项以公平正义为立足点的制度。
”11
除了在国家层面进行基本政治制度、建立各级民族自治地方之外，中国还在国家层面和全国所有的省（直辖市、自治区）、市（州、盟、地区）、县（区、旗）等三级地方机关建立了以执政党为领导者、以人民代表大会为监督者、以行政机关为具体执行者、以人民政协为民主监督者的民族工作体制，与此相对应的各级党委、人大、政府和政协部门都有专门的民族工作部门，专门的工作人员从事民族工作。
这一点在施行多元文化主义民族政策的国家中也没有先例。
三、关于民族事务立法实践的比较
民族冲突的调处、多民族国家内部民族问题的化解、实现各民族真正的平等，仅凭执政者道德上的善意和政治上的方略还不足以实现，还必须以依靠法律的技术手段来协调和规约。
而要实现上述目标，首要的前提是要承认少数民族拥有平等的社会权利和法律地位。
在这方面，中国共产党的立法实践不论在时间上，还是在内容上均有领先于西方国家之处。
早在1931年，中华苏维埃共和国第一次全国代表大会就通过了中国历史上第一项有关少数民族权利的议案——《关于中国境内少数民族问题的决议案》，议案明确提出，“凡是居住在苏维埃共和国的少数民族劳动者，在汉人占多数的区域，亦须和汉族的劳苦人民一律平等，享有法律上的一切权利义务，而不加以任何限制与民族的歧视。
”12其后，抗战时期、解放战争时期，亦有涉及保障少数民族平等法律地位的多部相关法律文件相继出台，如《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》（1939年陕甘宁边区第一届参议会通过）、《共同纲领》（1949年中国人民政治协商会议第一届全体会议通过）等。
解放后，1952年政务院通过的《中华人民共和国民族区域自治法实施纲要》为全面实行民族区域自治制度确定了立法、实施的基本规范，对少数民族自治权利的基本内容及保障措施作出了更为全面的规定。
1984年，《中华人民共和国民族区域自治法》正式颁行，标志着我国的民族区域自治进入法制化阶段。
目前，我国已经建立起民族区域自治的法律体系，这个体系包含三个层级：
（1）《民族区域自治法》;
（2）国务院及所属部门制定的关于实施民族区域自治法的行政法规和规章;
（3）各民族自治地方制定的自治法规，包括自治条例、单行条例和变通规定及补充规定等。
与此相对应的，由于“二战”结束之前西方多民族国家普遍推行的是民族同化政策，在这样的历史背景下，通过立法来保障少数民族的权利自然无从谈起。
美国联邦政府于1965年迫于“民权运动”的压力，在施行“肯定性行动”时颁行的新《移民法》，在多元文化主义实践史上具有标志性意义，但这部法律的宗旨只是要纠正对移民群体中有色人种的歧视13，并未涉及对少数民族群体权利的保护。
加拿大魁北克省议会于1977年颁行的101法案——《法语宪章》，这部在多元文化主义政策实践史上是最早的一部有关保障少数民族权利的法律，也只是一部地方性的、针对于魁北克人语言文化地位的法律。
只是到了1985年，即马尔罗尼执政后的第二年，加拿大联邦政府才成立了多元文化委员会，于1988年出台《多元文化法》，将各项原则、政策以立法的形式固定下来。
如今，对少数民族权利的确认和保护是实现人类社会公平、正义的一个重要方面，这在国际上似乎已成为共识，但这一共识只是到了在20世纪末期才形成。
其标志是1992年联合国才产生了保护少数民族权利的第一份法律文件——关于《在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人的权利宣言》。
该《宣言》的核心思想为，“促进和保护在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人的权利有利于他们居住国的政治和社会稳定……有助于增强各国人民间和各国家间的友谊与合作。
”14显然，该《宣言》的立意仅停留在“有利于政治和社会稳定”和“有助于增强友谊与合作”层面，这与“实现民族之间的真正平等”的立意在高度上还是有一定的差距。
与施行多元文化主义政策的国家相比，中国在处理民族事务立法方面的优长之处至少有如下几点：
（1）基于民族平等为核心理念的开始立法实践，在时间上远早于和长于西方国家;
（2）中国的民族事务立法一直都是主动而为，而西方国家，包括一些施行多元文化主义民族政策的发展中国家，比如巴西，基本上都是迫于国内族际矛盾冲突上升，已有民族政策难以为继而被动立法。
（3）中国目前已基本建立起实行处理民族事务的法律体系，在这个体系中，既有国家层面的基本法，有国务院及所属部门的行政规章，也有地方性的自治法规，而这一点在实行多元文化主义民族政策的大多数国家还未实现。
（4）中国处理民族事务的法律，在内容包含了保护少数民族权利，促进少数民族和民族地区经济社会发展的各个方面，而在大多数实行多元文化主义的国家中，有关保护少数民族权利的立法内容主要指向的是语言、文化、教育、就业等问题。
四、关于民族政策主张及内容的比较
在美国、加拿大开始推行多元文化主义政策之后，澳大利亚、新西兰、瑞典、英国、荷兰、比利时、挪威、丹麦、新加坡、巴西、马来西亚等国也相继在不同程度上采用了这一政策。
多元文化主义政策在上述各国的表现虽有差别，但总体上来说，承认少数族裔群体及其文化的平等地位，通过具体政策措施和法律对少数族裔群体的语言、宗教、传统习俗等给予保护是共同点。
多元文化主义从社会伦理层面扩展至政治实践层面无疑具有巨大的历史进步意义。
但从其四十多年来实践层面的政策内容来看，多元文化主义并不是一种内容全面的民族政策。
在施行这一政策的国家中，其政策内容主要包括如下类别：
（1）进行学校教育课程改革。
具体内容例如修订公立学校里的历史和文学课程，给族裔文化少数群体的历史和文化贡献以更大承认;
对移民子女提供小学层次上的双语教育项目。
（2）出台限制歧视性行为的规定。
具体内容例如修改工作时间或服饰规则以包容移民群体的宗教节日和习俗;
实行工作场所反骚扰法规以禁止种族歧视性言论;
制定指导规则，对媒体中的种族形象脸谱化的问题作出限制性的规定等。
（3）开展公众教育项目。
具体内容例如开展反种族主义的教育活动;
对警察、社会工作者和卫生专业人士进行的文化多样性培训等。
（4）资助文化发展项目。
具体内容例如资助族裔文化节日的开展;
资助族裔群体研究项目;
为成年移民群体提供使用母语的扫盲课程等。
（5）开展反歧视行动。
具体内容例如对有区别性体貌特征的少数人群体给予教育、培训和就业上的优惠等。
15（6）赋予少数人群体平等的选举权。
具体内容例如通过修改或颁行选举权法，促进以往因被歧视而没有选举权或选举权受限的少数人群体、原住民等享有相对平等的参政权。
相对于上述多元文化主义民族政策，在马克主义民族理论指导下的中国民族区域自治及其相关政策在内容则要丰富得多。
因为在马克思主义民族理论看来，民族问题是社会总问题的一部分，民族问题的表现和解决涉及经济、政治、文化、社会等各个领域。
中国民族区域自治相对应的民族政策是全方位的、成体系的一套政策。
“它涉及到应对不同民族结构的国家体制、少数民族的应有权利、民族关系的准则、国家和国内民族的关系”16，和少数民族地区与汉族地区、全国以及少数民族地区之间发展关系，少数民族及少数民族地区经济政治文化社会发展的各项方针等。
这些政策，从层级上看，有总政策——民族平等和民族团结的政策;
有基本政策——民族区域自治政策;
有具体政策——培养少数民族干部的政策、发展少数民族和民族地区经济的政策、发展少数民族教育文化的政策、尊重少数民族语言文字和风俗习惯的政策、尊重少数民族宗教信仰自由的政策等。
从政策对象上看，有一般性的政策，也有特殊性的政策，前者为惠及所有少数民族的政策，后者是针对某一类少数民族或少数民族群体的政策，如扶持“人口较少民族”发展的政策。
从政策施行主体上看，有国家层面的政策，有各级地方政府的政策，其中后者又包括民族自治地方和非民族自治地方的政策。
从政策功能上看，有补偿性的政策，如国家给予民族自治地方优于其他一般地方的财政转移支付政策;
有照顾性的政策，如少数民族学生享受高考加分政策;
有优惠性的政策，如国家扶持民族自治地方发展对外贸易、边境贸易的政策等。
很明显，这是一种立体性的、政治内容涵盖少数民族及民族地区经济社会发展各个方面的、结构相对完整的政策体系。
尽管目前中国的民族政策尚有许多不完善之处，政策的落实也有一些不到位之处。
但单从政策内容的全面性、政策在保障少数民族经济政治文化权益和促进各民族共同发展等方面，中国走在了西方多民族国家之前。
五、关于政策实践效果的比较
多元文化主义理念向政策实践层面的扩展，实际上也反映了对西方国家对族裔群体构成多样性和异质性的被动承认。
与此相对应，对少数民族的倾斜性政策其实是“欧美国家废除种族歧视政策后的‘补偿措施’，是对平等权利新认知和新探索的产物。
”17因为在此之前，一些老牌殖民主义国家或移民国家在处理族际关系时，采用的都是与种族主义理念同流合污的驱赶、屠杀、隔离、歧视及强制同化的民族政策。
多元文化主义理念进入政策实践层面后，在多民族国家的制度设计、立法和政策制定等层面得到了切实的体现，一系列平权政策措施、维护少数民族和移民群体文化多样性政策措施的出台和实施，的确在促进民族平等、缓解族际冲突方面，乃至在实现人类公平、正义的路径探索上发挥了不可否认的作用。
但是由于多元文化主义受其理论内核——文化相对论的理论局限制约，进入政策实践层面不久便产生了一系列问题。
先期实施多元文化主义政策的美国、加拿大等国，如今都面临着“族性迷失”、“种族差别”扩大、民族和文化群体之间隔阂加深的困扰。
18对此，在当今西方学界多元文化主义研究领域颇有影响的加拿大学者威尔·
金里卡也说，“多元文化主义政策虽然有创造一个更加包容和公正的社会的崇高而真诚的动机，但是，在实践中，它们已经导致鼓励‘种族分离’的灾难性后果。
”19这一看法是公允的。
事实也的确如此，加拿大自1990年代来以来便开始面临因多元文化主义政策的实施而带来的魁北克人的分离主义问题。
2014年9月刚刚过去的苏格兰公投，虽然没有最终使苏格兰从英国独立出去，但此公投已在欧洲其他一些多民族国家引发仿效风潮，民族分离主义日渐抬头已成事实。
在欧洲其他国家，由于移民增多，加之民族自觉意识不断深入，多元文化主义理念越来越难以应文化多元与维护国民统一性的问题。
在其他地区，一些实施多元文化主义政策的国家，也都或多或少地面临着上述类似的问题。
而且，由于多元文化主义植根于文化相对主义和社会政治多元化（包括多党制）的基础，也必然地导致了族裔、女性、同性恋、宗教等各种社会群体之间“差异政治”意识的对立和各自内部“认同政治”意识的强化。
”20历史表明，由于过分强调了多元的文化群体的诉求（这些诉求有些是合理的，有些则是非理的），多元文化主义政策虽然增加了不同民族之间交往的机会和可能性，但也增加了不同民族之间发生冲突的可能性。
这也是多元文化主义政策导致的两种互相交互出现的可能性进程，即进步性的一面，和对进步性本身造成破坏的一面，但究竟哪一种可能性将来会成为主流，前景似乎不太明朗。
现实中的问题比上述还要引人注目，民族冲突事件的增多成为近年来欧洲多元文化主义困境最明显的体现。
一方面少数族裔群体，尤其是来自北非、中东地区的移民群体认为自己仍然被政府和社会歧视，
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