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上述看法有一个明显的共同倾向,就是强调建立与市场经济制度相适应的教育制度,要求教育市场化,倡导政府放权,家长择校,认为这样能解决中国教育发展的根本问题。
为什么会出现这样一个风潮为什么教育制度问题尤其是现代学校制度这个话题会成为热点话题
笔者认为,这些现象有国内背景也有国际背景,有实践原因也有理论原因。
我国提出“现代学校制度”的背景大致有以下几点:
（1）经济体制改革要求教育体制改革与之相适应,建立现代学校制度是教育体制改革的重要方面,而对现代企业制度的直接借鉴和平行移植,被认为是适应市场经济体制要求的最佳体现;
（2）国际上新公共管理运动的影响,以及与之相关的国际上教育市场化（准市场化）和私有化的影响;
（3）国内政府职能转变后,要求政府向学校放权;
（4）国内教育投入不足的压力,要求通过制度创新,缓解或者解决教育投入不足问题。
另外,将制度理论运用于教育研究,也使得教育制度（含现代学校制度）研究在国际教育管理学界成为一个理论热点。
不容否认,国内教育领域对市场、放权、择校的推崇与西方不少国家的学校制度变革有相似之处,这从一个方面也可以看出我们的“接轨”之快。
然而,西方盛行的东西对我们就一定是好东西吗认为西方盛行的就是世界潮流,就应该学习和借鉴,认为流行的就是对的、就是好的,这是一种惯常的错误。
实际上,即便在西方国家,人们对教育市场化、放权和择校也不是一边倒地大唱颂歌。
二、西方教育市场化的弊端
西方教育的市场化或者准市场化与新公共管理运动有关。
新公共管理成为20世纪末各国基础教育管理改革的主要方向,一个重要的表征就是学校活动的日益市场化。
一些人反对“公共垄断式教育”,赞成市场和选择。
他们认为公立学校效率低下,管理滞后,不能满足学生和家长的需求。
而教育市场化之后,学校就会有强烈的动机去“取悦”学生和家长,学生和家长拥有择校权后,学校之间的界限被打破,不受欢迎的学校将被迫关闭或者改弦更张,市场“更为有效地保证了学生和家长的中心地位和影响力”。
市场真的是教育的福音吗市场力量介入学校后,校长、教师、学生和学校到底发生了什么变化
英国学者鲍尔对市场化对教育尤其是对英国教育的影响进行了细致的描述。
他指出,由于价值观、目的和专业文化的差异,管理人员和教师的行为已显现出不同的取向。
校长的价值观目标和关心的问题从教育角度转向财政和管理的角度:
管理者的行为以预算、市场、企业家式的活动和效率动机为导向;
教师则以国家课程、教学、学生需要和效益为导向。
所以,那些资深教师发现他们进入了一个进退两难的境地。
那些在他们或同事看来是符合教育规律的善举却受预算或市场限制,或考虑学校的生存而举步维艰,这里存在着严重的价值冲突。
其结果则体现在一系列敏感的道德两难境地中。
教育工作者的专业性被责任制取代;
和谐的人际关系被成本计算和监督取代。
教师被非人格化和非人性化处理了。
作为一项生涯,教师的意义和教学的本质正处于危险之中。
英国学者惠迪等人也持同样的观点。
事实上,在教育市场上,学生既是消费者也是“商品”。
他们身上的价值不仅体现在他们能够带来收入,而且体现在他们在参加测验和考试过程中表现出来的能力和潜力。
这些都是价值的重要方面。
这些价值显然与用于判别市场局限的基本原则相违背,这些原则就是对人的尊重,不应将人本身当作商品来看待,或者作为别有用心的人的工具来使唤。
家长也成为“商品”,“准市场可能会导致家长的商品化,家长的价值要根据他们能带给学校的资源,亦即时间和金钱的多少来衡量”。
放权和择校成为政府推卸责任的良策。
“家长选择和市场化学校教育,是转嫁教育立法危机的两个渠道。
在教育上遇到问题时,政府就可以为自己开脱干系,要么指责家长做出了错误的或不充分的决定,要么指责学校管理不善或误用了他们新获得的自主权。
剩下只有由学校来处理政策造成的种种矛盾。
通常情况下在政策研究和有关自我管理的文本中,人们关注的焦点是各所学校的强势和弱势、失误和困难。
而政府制造的困境和矛盾、决策者应负的责任,在文献中只字不提。
独有政府占据着令人仰止的地位,它享有权力却毋须负责”。
看似民主、平等的市场和择校加剧了不平等。
“教育市场的运行和结果只对某些社会阶层或群体有利,而对其他人则不利,我们再次看到市场不是中立的。
”所有这一切因素都使公共教育比以往更直接地成为社会和经济不平等性的再造机器。
市场是一种阶级策略,文化创造的机制能被中产阶级作为再生产策略来使用,借此他们可以追求相对的社会优势、社会地位的提升以及流动。
“当前的放权和择校政策不可能给穷人带来某些鼓吹者所说的那些利益。
从向家长和教师下放决策权的举措中无论得到什么,如果公平仍是教育决策需要重点考虑的因素,人们就必须找到新的办法来避免由择校和放权造成的分裂后果”。
尤其应该关注的是教育市场化对社会伦理道德的破坏。
市场化削弱了学生间的团结合作和集体主义精神,“市场的方式可以使商品观念普遍化,商品观念是资本主义文化与观念的思想基础。
由此可以衍生出更强调个性和个人权利的家庭生活方式;
同时削弱综合化教育中闪现的集体主义倾向。
教育正稳健地与社会这个‘大卖场’有机融合”。
鲍尔认为,“人们对市场作用、家长选择的效果和利益驱动等作了危险的理想化的处理”。
我们对“市场”的认识也存在问题。
例如,有人认为,目前择校入学的“高收费”是由群众自发投入的,没有任何政府行为的介入,所以完全是一种市场行为。
“择校就学”是社会发展的一种必然,它的社会基础是市场经济的发展,市场经济要求改革旧的由国家“垄断”的单一办学体制,转换学校的办学机制。
“择校就学”所包含的潜在要求是用“市场的方法”来改革过去旧有的教育体系,以获得更高的效率和更好的质量。
持这种观点的论者没有看到,因为教育均衡发展没有得到充分实现,才导致大众不得不舍近求远、花大价钱让子女享受本该就近、免费享有的优质教育资源。
在教育领域,市场话语越来越成为强势话语。
对此,应该予以高度警惕。
我们十分肯定经济话语的重要性,但它只是一个方面,如果经济话语压制了其他话语,最后经济也会自食恶果。
如果在教育领域,经济话语压倒了教育话语,教育就会丧失其独特的历史使命和价值追求,其主体性就会荡然无存。
三、现代学校制度的设计理念
建立现代学校制度是一种制度创新。
“教育问题是教育制度创新的起点和动力源”。
那么,当前一些人提出的现代学校制度方案要解决的教育问题是什么需要现代学校制度解决的应该是什么样的教育问题
当前提出的一些方案似乎有这样一些共识:
市场化的制度就是“现代”的;
能帮助政府减负,能舒缓甚至解决教育投入问题的制度就是现代学校制度。
笔者认为这是一种表面化的、实用主义的、急功近利的认识。
我们绝不否认教育与经济的密切联系,不否认市场经济对教育改革与发展的巨大影响,不否认某些层级和类别的教育可以借鉴市场机制去运作,不否认学校管理可以借鉴企业管理的某些做法。
我们想着力强调的是:
经济市场化并不必然要求教育也要市场化,经济与教育毕竟属于不同的社会板块,有着不同的价值追求。
而且现代学校制度的设计不应只是为了解燃眉之急,实际上,现代学校制度与经费问题无本质联系,经费问题属于教育的保障条件问题,与本真的教育问题无本质联系。
按照某些研究者的逻辑,似乎一个国家经济市场化的程度越高,其教育市场化和民营化的程度也应该越高,实际上并非如此,“差不多所有市场经济体制健全的国家,由于拥有完善的公共财政制度,自然把免费义务教育作为财政支出的主要方向”,政府并没有推卸自己应该承担的责任。
在欧美国家,学校改革所一直强调的是怎样促进调整政府与学校的关系,怎样推进校本管理,怎样促进有效管理,怎样提高教师的专业化水平,而这一切又是为了促进学生的发展,很少发现它们在产权问题上大做文章,更见不到它们热衷建立股份制学校。
应该这样思维:
现代学校制度是一种理想的制度设计,其目的服从于教育的理想。
于是问题就转换为:
我们要培养什么样的人我们需要什么样的教育我们需要什么样的学校
教育市场化不能成为现代学校制度设计的指导原则。
在1999年召开的联合国教科文组织的一次国际教育高层会议上,与会者一致认为:
“应当澄清这一方面的模糊与混淆。
市场规律和竞争法则不适用于教育,包括高等教育。
”这是因为,“教育不是经济的一个分支。
教育过程、教育目标、教育结果或‘教育产品’都不能与经济相提并论。
教育实际上具有自身存在的功能,它是社会的一个基本领域,也是社会存在的条件之一。
教育同时具有文化功能、社会功能、经济功能、公民和道德功能。
教育与整个社会及其各个领域相关联,教育保证社会的延续,保证人类在其全部历史中所积累的知识、技能和规范及经验的传授。
教育造就使社会包括经济领域前进、进步、创新和变革的能力。
”会议指出:
“不能直接或间接地减少高等教育公共经费,也不能将大部分沉重负担转移给家庭,这只能加重接受高等教育机会的不平等”。
现代学校制度的衡量标准所应该关注的,不是产权归属、产权明晰等经济学标准问题,而是教育标准问题,即“什么样的教育才是好的教育”这样的问题。
产权和法人地位都属于民法意义上的概念,与财产流转有关系。
教育的本质不是财产流转,而是思想的流转。
学校是“交流思想的场所”,讲的就是此理。
学校必须民营化、私有化才算“现代”吗必须实行股份制才是现代学校吗不能根据产权问题判定一所学校是不是现代学校,公立学校、私立学校、混合学校都可以是现代学校的表现形式。
本文甚至认为学校是否具有独立的法人地位也不是现代学校制度的本质特征。
例如,美国的众多公立学校隶属于学区,学区是独立法人,而学校不是独立法人。
这种学区制下的计划管理体制有利于学区内教育的均衡发展,有利于区域教育的统筹规划。
不能把现代企业制度简单移植到学校中来。
因为学校和企业是两种性质迥异的社会组织,企业是一种典型的营利性组织,而绝大多数学校都属于非营利组织,现代企业制度是为企业这种典型的营利性组织设计的。
有人认为:
“现代学校制度的设计和实践是在教育活动的基本约束下对现代企业制度的全面借鉴。
这种借鉴的合理性和有效性是基于组织对效率目标的共同追求。
”诚然,任何组织都要追求效率,但是,学校和企业关于效率的衡量标准是大相径庭的,前者是学生的全面发展的水平,后者则是利润的高低。
因此,建设现代学校制度必须根据学校的组织特性。
如同一位论者指出的:
“学校的本质和特性是建立现代学校制度的基础。
无论是从宏观和微观的角度,现代学校制度的构建都应该是对学校本质和特性的关照。
”另一位论者也指出:
“现代学校制度是一个系统,学校系统处于这一系统中心,学校育人的目标制约和决定着其他系统的取向。
”国外对学校制度的立法和研究,尽管视角、内容有差异,“不过,有一点是共同的,就是很少与产权、股份和回报相联系,多与内部管理制度有关”。
有的学者甚至明确提出,在建设现代学校制度时,应该“防止市场化”,并认为:
“目前,许多公立学校都走向了市场化,或者说处在市场化的边缘,学校考虑创收的时间比考虑教学的时间还多。
这种做法,显然不符合现代教育的理念,公益性的事业不能完全用市场化的方式去运作。
教育中的主流,特别是义务教育,不能市场化,只能走公益性的道路”。
现代学校制度是一种教育制度而不是经济制度;
其主导价值追求是社会公平而不是经济效率;
其立足点是教育,是学生的充分发展,而不是利润。
就像一些学者所指出的,学生的充分、全面发展是现代学校制度“最重要、最根本的目标”。
尤其应该注意的是,现代教育制度不仅不应成为市场的奴隶,反而应成为市场弊端的价值矫正器。
现代学校制度应凸显教育的主体性,凸显教育的社会价值。
如果我们还想让教育成为实现理想社会的推进器,如果我们还尊崇民主、平等、博爱等价值理想,如果我们还认同人的价值,如果我们不被暂时的、外围的教育问题（教育投入问题）遮住耳目,如果我们还有一个更高更远的教育追求,如果我们还想保持教育的主体性、还想让教育有一个高贵的品质,我们就需要一个人道主义的、具有人文精神的、真正的现代学校制度。
在这种制度下,我们更关注学生的发展和他们的生活质量,更关注教师的发展和他们的生存状况,更关注教育对矫正社会弊病、引导社会进步的意义。
我国的教育制度变革的背景不同于西方。
西方的经济市场化的水平较高,而我国的市场经济秩序尚不完善;
西方的科层制得到了充分发育,而我国的现代科层制至今发展仍不充分,依然存在许多封建因素;
西方的教育经受过福利化的洗礼,而我国的教育一直饱受经费严重短缺的煎熬。
因此,世界银行认为,发展中国家引入西方的“新公共管理”一定要慎之又慎。
我国的政府职能（包括教育行政职能）转变,我国的教育制度变革,要采取切合国情的路径。
发展中国家在制度变革中,更应该强调政府而不是市场的作用。
我们需要一个强有力的政府来推进建立一个民族的、大众的（民主的）、具有现代教育精神的现代学校制度。
这种制度应该体现“新发展观”,经济社会协调发展,人与社会协调发展,以人为本;
体现教育均衡发展、教育公平的要求。
政府是制度的主要供给者。
政府不能任由市场的力量在教育领域无限扩张,应该维护教育公平,为教育发展创造良好的制度环境。
应该关注制度伦理问题,关注本真的教育问题。
必须对任何一种教育制度设计（设想）进行价值评判,从伦理层面审视其合理性。
正是这种审视,让我们看到了教育中管理主义和市场化的局限性。
“管理主义很容易使人们忽视教育过程的价值（尤其是一些终极价值）标准（如自治、批判精神、创造性、人性的关怀、容忍、平等、尊重、信任等）。
而恰恰是这些价值标准通常成为关于教育政策争论的焦点,也成为教育政策成败的一个重要因素”。
“教育价值是任何教育制度的灵魂而不是‘奢侈品’”。
并不是说教育投入问题不值得关注,但投入问题的救治之道是建立和完善真正的公共财政制度,是消除对民办学校的歧视性政策和歧视性行为,是鼓励民间投资,实行办学主体的多元化。
企图通过依托优质国有教育资源改制或者出卖优质国有教育资源等方式,为政府减轻教育投入的压力,或者作为教育公平问题的解决之道,实属“下策”。
四、现代学校制度的归属与构成
可以把教育制度划分为微观教育制度和宏观教育制度两种。
微观教育制度即学校制度,关注学校这种教育组织的运行和治理状况,关注具体的教育教学过程,就像微观经济学和现代企业制度主要关注企业运行一样。
学校制度又进一步分为核心制度和外围制度两个层面。
教师的教和学生的学是学校制度最应该关注的问题,其他的制度都是为其服务的。
从这个意义上看,现代学校制度的核心就是如何促进教师更好地教与学生更好地学的制度（教学管理制度、校本教研制度、学生评价制度和教师评价制度）,以及与其相近的制度（与校本管理相关的学校内部管理制度）。
产权制度、投入制度、办学体制、后勤制度、社区参与制度等,都属于学校制度的外围制度,它们都是为核心制度服务的。
核心制度的运行和发展需要外围制度作保障。
外围制度必须服从教育内在的需要,而不是反过来。
国内学术界当前在讨论现代学校制度时,对产权、投入、市场等问题给予了过多的关注,而对学校的核心工作——教学却关注极少。
无独有偶,国外20世纪70年代末刚开始运用制度理论研究教育时,对教学也缺乏关注。
然而20世纪90年代以来,欧美一些学者在研究教育制度时越来越多地关注教学问题,积极研究和探讨“教学指导制度”,即“关于教学的制度化规则”,使制度研究为改进教学实践服务。
现代学校制度的建立并不只是一个学校内部管理体制的完善问题,还涉及到学校与教育行政部门的关系、与社会（社区）的关系等。
前者应该被重点关注。
建立现代学校制度首要的就是要求转变政府教育行政职能,落实学校办学自主权。
放权给学校的目的在于加强学校教育教学活动的专业性,从而更好地促进学生的发展。
政府教育行政职能转变的方式,在职权划分上可以采取以下措施。
“下放”,凡必须下放给下级政府部门或学校的职能坚决下放。
对于属于学校的职能,在加强规范监督的同时要尽可能多地交还给学校。
“转移”,将一部分承担不了的管不好或不该管的职能“外移”给非政府组织及社会中介服务组织,或“平移”给政府有关职能部门。
“上交”,将必须由中央或上级政府部门履行的职能上收。
因此,建立现代学校制度并不只是要求“放权”,应该全面理解“政府职能转变”和现代学校制度的内涵。
摘自：
《新华文摘》2005年06期 作者：
褚宏启
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