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创新策略与信息披露

创新策略与信息披露

—地方政府制度创新过程分析

王珺

（中山大学岭南学院，510275）

内容提要：

本文针对当前两种理论观点解释我国经济转轨时期地方政府创新行为与过程之不足，通过考察先行改革者在制度创新激励与风险并存条件下能力与动机，提出了先行改革者以信息披露为手段，控制组织内成员、上级部门与公众机构分别进入创新博弈策略决定过程理论，并以我国由下而上体制改革试验验证了这个观点。

关键词：

创新策略、信息披露

一、问题提出

区域性改革试验作为我国渐进改革成功经验之一已得到了公认。

解释这项区域性改革试验离不开对作为先行改革者地方政府行为与过程研究。

目前研究文献主要集中在两种观点上，一种是把改革以来地方政府创新行为等同于商业组织中企业家行为。

AndrewG.Walder（1995）和JeanOi（1992）对此做了较多阐述。

在他们看来，放权让利和“分灶吃饭”财政体制使得“地方政府具有公司组织特征，官员们完全像一个董事会人员那样活动”。

更直接地说，地方政府就是厂商，地方政府官员就是企业经理。

按照这种说法，探索地方政府在原有体制与实践发展发生冲突条件下，寻求制度创新特殊性就被企业家一般创新机制所取代了。

另一种看法是借用诺斯和戴维斯（North、Davis，1991）初级与次级行动集团理论来解释我国经济转轨中地方政府制度创新过程（杨瑞龙，1998）。

把创新行动者看成是初级行动集团，把上级部门看成是次级行动团体，通过两者合作互动推进制度创新。

问题在于，对于先行改革者来说，上级部门在什么样条件下才可能成为诺斯所说次级行动团体？

特别是当先行改革者发出了制度创新信息后，组织内外不同利益群体将会做出什么样反应？

面对这些反应，先行改革者采用什么样策略与这些利益团体可能形成合作博弈？

显然，在形成合作博弈之前，先行改革者会有许多策略行为。

仅仅看到了合作博弈结果，而没有关注到这种合作互动背后策略安排，那就无法揭示自下而上制度创新过程。

事实上，20多年来率先突破体制约束一些地区变通做法已为观察先行改革者创新策略提供了丰富实践。

比如，“少说多做”；以强调试验地区特殊性“用足政策”；打政策“擦边球”；利用政策没有明令禁止空间，自主制定变通政策等（孙立平，2002）。

这些多样化变通实践难以用上述两种理论做出有说服力解释。

为此，本文以环境决定策略，策略决定过程为理论框架，提出了不同于上述两种观点一种新解释，即在我国经济转轨时期形成制度激励与风险并存环境要求先行改革者比一般企业家更关注创新策略下，先行改革者如何通过信息披露实现创新策略安排，这种安排如何影响创新过程理论观点。

二、制度激励、风险与策略需求

本文研究范围限定在地市、县和镇等三层次率先突破体制限制地方政府创新行为，把这些“具有熊彼特意义上企业家”称之为基层组织制度先行改革者。

拉巴龙巴拉（JosephLapalombara，2001）认为，公共组织及成员工作是严格按照一套规范制度化程序进行操作，这种公共组织制度化联系要比私营企业紧密得多，因而，公共组织变革难度也比私有组织大得多。

这就决定了公共组织行为导向准则是保守、不冒险。

这种“组织体系内各层次政府官员保守作风”构成了马克斯.韦伯提到法理权力体系下一个固有特征。

虽然不排除在任何制度环境下都会出现各级政府主要领导者因个人禀赋与能力而发生个别创新行为，但是，从本质上说，他们是缺乏制度创新动机。

如果制度创新行为能在他们中间较多地发生，这一定与制度环境中激励强化相关。

80年代以来，我国经济制度环境发生了有利于地方政府制度创新变化。

这表现为，①，我国立法体制调整及相应意识形态环境变化强化了地方政府从事创新活动激励。

将我国由一级立法体制变为两级立法体制《地方组织法》为地方政府进行制度创新提供了直接法律依据；以下放行政管理自主权为主中央与地方权力结构调整极大地扩大了地方政府支配资源权力与能力；以“无功就是过”取代“无过就是功”道德评价标准等意识形态上变更为地方政府大胆创新创造了有利理论与思想氛围。

②，经济体制渐进转轨扩大了地方政府制度创新空间。

面对不确定渐进转轨，“摸着石头过河”被认为是一项有效过渡安排。

在这种过渡中，与其进行全局性摸索，不如先由个别地区进行试验。

当这种试验取得了成效后，再由中央政府把这种试验中具有可行性和普遍性经验推广到全国范围。

这种通过地区试验来降低全局性不确定性转轨方式创造了地方政府进行制度创新机会。

③，自主权下放和管理责任制推行增大了地方政府创新试验动力和压力。

随着行政管理自主权下放，上级部门改变了考核下级部门管理方法，即由规则管理变为目标管理，干部责任制就是因应目标为本管理方式而制定（金山爱，2000）。

这个目标管理关键不在于上级部门制定各项计划指标，而是本地财政收益最大化和地区间在财政收益增长指标上竞争压力。

只有本地财政收益增长了，才能保障地方政府各项职能开展，如提供社会福利、扶持教育发展以及支援农业等，才能在各地区间业绩竞争中处于有利地位。

在这种制度环境下，当本地区内企业自发创新行为与原有管理体制与政策规则发生冲突时，具有创新意识地方政府就会凭借其对本地区具体实践了解和新制度安排预期收益把握，默认、保护和扶持本地区自发创新行为，甚至直接参与组织这种创新试验，实现本地区新制度安排净收益增长。

改革以来，我国许多省市在体制创新方面不断涌现出来大胆尝试就是地方政府对这种制度环境做出有效反应结果。

如四川省在80年代初期率先推行国有企业厂长经理承包制；北京、沈阳、重庆等地最早开展企业股份制试点；武汉、深圳等地在90年代初期推行国企经理股票期权奖励制度试验；广州市率先把独立董事引入国有资产经营公司等。

然而，率先改革是有风险。

先行改革者可能遇到风险可以概括为以下几种情况：

一是“引火烧身”。

伯恩斯（Tom.R.Burns,2000）分析了制度创新者与熊彼特所论述厂商型企业家之间差异。

他认为，厂商型企业家能承担一系列广泛革新而并不触动，至少是不直接触动现有法律、规则和公共目标。

而制度创新者以现行“游戏规则”作为调整和更替对象，这不可避免地引起利益群体分配格局与秩序变化，从而“引发利益集团之间直接冲突”。

当对决策产生主导影响利益群体收益因规则更替而受到影响时，一些从理论上说有利于整个社会福利增加创新方案就难以推进，甚至会半途夭折。

在制度创新无法实现预期收益情况下，先行改革者不仅个人福利会受到损害，甚至晋升仕途和职业生涯都会受到影响。

二是“前人栽树，后人乘凉”。

虽然一些改革试验通过上级部门有效干预能够进行下去，并获得了新制度安排净收益增长，但是，先行改革者却未必分享到其中收益。

因为维护原有制度安排利益群体在无法阻止新制度安排情况下，往往把冲突焦点集中到这些改革者身上，如向上级部门投诉、告状、写匿名信等。

上级部门为保证新制度安排整体推进，不得不采取一些缓和冲突妥协办法，如调离岗位等。

其结果，先行改革者付出了创新试验各种努力与代价，而后来者分享创新所带来预期收益。

三是“率先创新，回报减少”。

先行者形成新制度方案凝结着其知识长期积累和投入，但是，这种投入和努力是无法象技术产品取得专利一样得到法律保护，只能通过新制度安排实施得到实现。

而新制度安排试验往往会引起不同反应。

如果实施不成功，其他群体会另辟蹊径从事创新活动，这样，先行改革者以自己试验失败支付了其他群体创新成功费用。

如果实施成功，其它群体会免费模仿。

其结果，就形成了林毅夫所说“创新者报酬将少于作为整体社会报酬”。

可见，由于存在着这些风险，先行改革者在动员和组织本地区制度创新时，不得不考虑风险规避问题。

既要创新体制，又要规避风险，先行改革者创新策略就产生了。

托马斯.斯科林（ThomasSchelling）认为，“一个策略性行动就是某人通过影响其他人对自己如何行为预期，以促使其他人选择对自己有利行为”。

对于先行改革者来说，对自己创新行为产生直接影响利益群体包括了组织内部成员、上级部门与公众组织等三类组织。

这三类组织对先行改革者创新活动所做出反应是建立在先行改革者披露创新信息基础上，比如，上级部门和内部成员是否会支持自己创新决策与行动？

作为公众组织舆论界是否对自己创新试验报道产生负面影响？

创新信息泄露是否会被其它地区免费模仿，从而有损于自己创新领先地位？

对于先行改革者来说，要使这三种组织对自己创新决策与行动做出有利反应，必须在采取创新行动之前，仔细考虑创新信息披露策略，比如，在什么条件下披露创新信息？

披露给谁？

特别是在这三类组织对创新行动影响范围和程度都不完全相同条件下，先行改革者需要针对这三类组织影响力差异，选择不同时机把创新信息披露给不同组织。

通过对信息披露有效控制，降低创新风险和限制模仿者进入，以实现创新行动预期收益。

因此，信息披露构成了创新策略基本内容，对这三类组织披露信息策略安排决定着先行改革者创新行动过程。

三、披露能力、动机与策略安排

先行改革者对创新过程中策略安排受到披露能力与动机影响。

披露能力是先行改革者将创新信息传播出去能力。

这种主要取决于把握信息扩散渠道组织和对创新活动因果关系以及成本与收益认知。

在信息渠道一定条件下，先行改革者对创新活动认知程度对信息传播程度产生着决定性影响。

而这种认知是一个由模糊到清晰、由知之不多到知之较多过程。

在创新行为初期，受到知识结构与有限理性制约，先行改革者对创新概念、方案与结果认知往往是有限、模糊。

对于外界来说，这种知识也具有明显隐蔽性和干中学特征，其结果，把在这种认知能力开发出来创新信息从一个单位向另一个单位传递就变得很困难和高成本（Teece,1982）。

青木昌彦认为，“这种知识即使被外界知道了，也不太容易得到正确理解，因而对大多数参与人预期和决策规则不发生影响”。

可见，这个时期创新信息基本上是一种不具备可传播知识。

本文把这种情况称为弱披露能力。

随着创新行动开展，先行改革者对制度创新中不确定因素认识和把握能力逐步提高，不仅有能力对创新行动中暴露出来各种矛盾与冲突进行相机调整，从而修正创新初期制定方案，而且对实践已证明为行之有效创新做法加以理论加工，并逐步将一种复杂做法概括为一个比较清晰概念。

在这种情况下，概念就象数据与价格一样，其传播成本会大幅度地下降，从而这种概念性认知会很容易地得到推广与扩展。

这种情况可以看成是强披露能力。

比如，广东省顺德市在20世纪90年代初期率先实行产权制度创新初期，一些诸如允许经营者持股、职工获得较高工龄补贴后可以提前离岗改制做法并没有引起人们关注。

当实践证明了这些做法有效性后，顺德人才逐步地将这些做法清晰地概括为“贴身经营”、“买断工龄”等理论概念。

这个事实至少从一个侧面印证了先行改革者披露能力是在创新实践中通过积累性学习而由弱变强过程。

披露动机是先行改革者为实现个人和组织收益最大化而对创新信息传播方式做出安排与控制打算。

对于先行改革者来说，任何一个创新方案从意识萌发到清晰理念形成，再到对创新做法提炼与概括，每个环节都凝结着知识积累、信息收集与加工和协调沟通等方面投入。

在这种投入形成了一定制度创新产品后，如变通性做法与经验等，如果它能通过契约、购买和出售等市场交易方式获取收益，如以技术专利形式进行权利转让等，那么，先行改革者投入可以得到相应补偿。

但是，这种制度创新产品是无法通过交换获取收益，价格机制对这种制度创新产品转让失效，使得先行改革者不得不寻找其它方式从已开发制度创新产品中获得收益，这就是通过对信息传播数量、对象与方式控制，实现对创新产品自我保护。

因为一旦已开发出来创新产品信息被其他竞争对手所了解，他们就可以不用花费先行改革者巨大投入，通过模仿很容易地推进制度创新过程，并在这个过程中结合本地区实际情况加以改良和完善，从而领先于先行改革者创新思路。

如果在这种创新尚未形成比较清晰制度性产品时，创新信息被泄露给外界，那么，由不同利益集团构成外界组织对创新方案所带来预期不确定性因素会形成各种反应，诸如赞成、反对、建议和疑虑等，这都需要先行改革者要花费大量精力和时间做出回应。

当然，不能排除通过回应有利于清理创新思路，完善改制方案作用，但是，更多地应对能力要