关于迁村并点的政策分析 一Word格式.docx

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行政村,近50000个自然村。

平均每个镇的镇域约

22平方公里,人口1.7万;

每个行政村的村域2

平方公里,人口约1600人。

自然村的平均村域为

13公顷,每个自然村的平均人口只有90人,人均

占地达到186.5平方米,明显存在规模小,土地浪

费严重的问题。

与此同时带来的是农田的分割过

多,成片农田的规模较小,不利于机械化耕作,农

业土地利用效率低下。

根据上海市房地局提供的

数据,如按中心村规划合理归并自然村后,至

2010年,全市可以节约用地153平方公里。

实施

“迁村并点,建设中心村”,形成较大规模的中心

村,也有利于农田集中,便于集约化经营。

2.解决耕地浪费严重,基础设施建设中投入

成本过高的问题

目前自然村

的布局分散,造成土地和社会投

资的大量浪费。

自然村中村民建房的零乱分布,不

仅浪费了土地,同时增加了基础设施的建设投资。

从浙江省路桥区的情况来看,当地农民的无序分

散建房不仅造成土地的浪费,而且还把周边农田

分割得支离破碎,导致路桥区现在千亩以上的成

片农田已十分难找。

在基础设施投资方面,规划较

为集中的村,其水、电、路、绿化、公厕等基础设施

的投资平均下来每房只有183元,而在小的分散

的自然村中,每户投资平均下来则高达5100元,

不仅造成巨大的浪费,而且给基础设施建设带来

困难。

同时带来的问题是:

分散布局中的老村庄和

老宅基地的改造进程将会非常缓慢。

从经济学的

总第98期城市问题2000年第6期角度来看,基础设施的建设是有规模效应的,不达

到一定的规模,基础设施的配套投资将会很大。

迁

村并点,建设中心村,将中心村统一规划,一方面

可以减少建房中对耕地的浪费;

另一方面,降低基

础设施的投资费用,从而改善农村地区的居住环

境和生活水平。

3.精简农村的管理机构

将原有的较小的自然村集中成中心村,有利

于精简原有的管理机构,改变目前由于自然村数

目多、规模小而造成的管理机构的庞大臃肿,以提

高管理的效率,减少财政开支。

4.形成合理的村镇网络结构

迁村并点后形成的村镇网络结构为:

郊县城

区——中心镇——集镇——中心村——自然村

（逐步被中心村取代）,这种结构将改变现有的自

然村星罗棋布、分布零散的局面,有利于区域内的

整体协调发展和区域性的管理。

中心村由于其选

址一般位于具有交通、就业等优势的地区,所以可

以进一步加强与集镇或中心镇的联系,使网络的

联系更加紧密。

5.促进农村剩余劳动力向二、三产业流动,

推动城市化进程

中心村的建设,有利于农业的集约化经营,随

着农业生产效率的提高,剩余劳动力将转向其他

产业,一部分劳动力流向村镇办的乡镇企业,一部

分流向当地的第三产业。

三、政策内容与构成

1.迁村并点的含义

迁村并点是将郊区县中现有的规模小、用地

大、基础设施落后的自然村居民迁入择点而建的

中心村或集镇,并将原居住宅地还耕。

中心村作为

非城市化地区的基本居住点,是指具备一定规模

的基础设施,承担一定地域范围内农村人口的居

住及生活服务功能的农民居住地。

2.迁村并点的对象

迁村并点主要针对以下情况:

（1）原有分布零乱、规模较小的自然村落;

（2）市政工程引起的原有村落的动迁;

（3）由于土地批租而造成的动迁。

前者应在政策引导下,逐步集聚,形成中心

村;

后两

种情况,要在短期内处理好中心村的建设

和村民的动迁安置、补偿等工作。

3.迁村并点的选点原则

（1）向集镇和工业区靠拢。

依托新的增长点和

工业区,将周边较近的自然村的居民迁并,扩大原

有集镇的规模,促进城镇化。

（2）依托大市政和道路交通,形成中心村。

（3）选择基础较好的自然村发展中心村。

对于

500户以上的大村,可在现有基础上,对基础设施

加以配套、居住环境加以整治,发展成为中心村。

（4）另建中心村。

可根据自然村的分布情况,

重新选址,建设位置合理的新中心村。

4.迁村并点的归并原则

（1）一般村落向交通便利的村落集中;

（2）经济落后的村落向经济发达的村落集中;

（3）小规模村落向大规模村落集中。

5.中心村的规模和分布

从规模效应角度来讲,中心村必须要一定规

模,因此,在考虑可操作的前提下,要使中心村达

到一个合理规模。

参照市区内最小组团的配套水

平,市区组团的最小规模约2000人左右,考虑到

农村的人口密度远低于市区水平,可将中心村的

最小规模定为1000-1500人。

从人口分布的均衡性来看,上海2020年农村

规划总人口240万,分布在170个乡镇内,平均每

个乡镇为14000人,按每个中心村1600人的标准

来计算,每个镇域设置约7-8个中心村。

从出行

劳动的距离来分析,步行时间15分钟,大致一个

中心村覆盖面积3平方公里,这样22平方公里镇

域设置7-8个中心村也较为合理。

四、政策实施过程分析

迁村并点工作是一项复杂的系统工程,从农

民角度来看,它涉及到被迁村民的切身利益（短期

利益和长期利益同时存在）;

对政府部门来讲,如

何达到政策的既定目标,解决目前存在的问题,又

不会引起大的社会问题、经济问题是各级政府所

关注的。

从涉及的政府部门来看,迁村并点涉及到

农委、经委、建委、土地部门、公安部门、镇村政府、

村委员会等诸多各级别的政府部门。

在政策实施

的各个阶段,各级政府、各个部门的介入与协调配

合非常重要。

1.调研、规划阶段

通过对区域、镇域的自然村分布状况、行政划

分、人口、经济、产业状况、交通状况、发展潜力综

46城市问题2000年第6期合调查,在分析各村的综合情况的基础上,通过比

较分析,根据确定的迁村并点原则,规划、确定中

心村的选点、自然村归并。

2.宣传、反馈阶段

做好对迁村并点的政策宣传,使广大村民了

解政策内容、规划内容和有关原则,增加政策的透

明度,鼓励村民和村委会的参与,听取群众反馈意

见并针对反馈意见,制定正式执行的政策、法规、

条例和办法。

3.执行阶段

依据“迁村并点”

的政策和规划,在市委统一

领导下,由各部门参与配合,由各级乡镇政府执行

各乡镇的“迁村并点”工作。

五、政策执行中可能出现的问题

和对策研究

迁村并点是一项涉及范围较大的工作,这一

过程可能出现的问题是多方面的、综合性的。

本文

拟从土地问题、经济问题、社会问题、机构问题、时

间跨度等方面进行分析,并提出相应对策。

1.土地问题

（1）责任田

问题:

迁村并点中涉及到的最多的就是土地

权益问题。

目前被迁的居民主要有两种情况:

第一

种情况是,由于市政工程或土地批租引起的动迁,

属于“农转非”（其中有的只能转一定比例的非农

业户口,这样一家中,可能出现既有农业户口,又

有非农业户口的情况）;

另外一种情况是,迁并入

中心村,原有责任田不变。

对于第一种情况,被迁

村民不再有责任田。

土地是农民的命根子,由于目

前城市居民福利待遇的减少,进城落户对于农民

来说,除了名义上好听一点,并没有什么实际利

益,对农民的吸引力已不如从前。

因此,可能出现

的情况是:

农民为了保留自己的责任田,不愿动迁。

对策:

对迁入集镇的迁村并点,推行“土地股

份制”,以乡镇村为单位,成立土地开发股份公司,

对原有土地按级差地租和土地产出效益核定地

价,并按成员的承包权,劳动贡献等折股,年终分

红,按年支付。

“土地股份制”在深圳城市化过程中

实行过,要注意的问题是对要对土地控股公司的

开发、运营加以引导,严格执行规划管理,避免短

期的利益行为。

（2）宅基地还耕

问题1:

被迁并的自然村,村民迁入中心村,

原有的自然村成为空心村,为增加耕地,需要将原

有老宅基地还耕。

但调查研究发现,退宅还耕存在

着许多难题。

浙江路桥区的经验表明:

退宅还耕工

时多、成本高,每亩需5000元左右（上海的成本会

更高）,投资效益低;

同时由于粮食丰收,群众还没

意识到保护耕地的重要性;

由于老宅基地改田投

放资金大,村级集体经济和当地政府无法解决。

问题2:

宅基地还耕后的土地归属。

对策1:

“鼓励政策”:

①实行老宅基地改田与

奖励中心村宅基地用地挂钩。

在中心村严格按住

宅用地建筑标准规划建房,对于将老宅基地还耕

的,政府根据其完成的造田地数,奖给用地指标,

调动广大农民老宅基地改田的积极性。

②区、镇两

级政府根据改造老宅基地的复杂程度和工程的难

易程度分别予以补偿,浙江路桥区给予每亩1000

-2000元的改田补助,同时对老宅基地上的附着

物,实行全额赔偿。

宅基地还耕后,原有老宅基地、

园林的累计面积仍归原使用者所有,改造后的老

宅地的原河塘、公共道路累计面积归集体所有。

对策2:

经济实

力较强的村,由集体统一拆

迁,并按规定和被迁户达成协议,给予补偿。

退宅

还耕后土地归集体所有,使用权由集体决定。

（3）中心村土地征用

不论是以原有基础较好的村归并其它

自然村,还是新建中心村,都要涉及到中心村土地

征用问题,这里关系到被征土地所有者和使用者

的权益。

对于被征土地使用者,一方面要通过协

商,对其损失予以经济补偿,另一方面要统一考虑

土地配给,可以从新增土地中考虑土地质量予以

配给。

2.经济问题

（1）原有住宅的拆除和经济补偿

上海的郊区经济实力较强,农民的住房

条件相对较好,这样在迁村并点过程中,不少原有

质量较好的住宅要予以拆除,这对于村民来说,有

可能会损害其的短期利益,会产生抵触情绪,给迁

村并点带来阻力。

妥善解决这一问题,关键是对村民由于

迁移造成的经济损失予以补偿,政府有关部门需

要在和村民协商的基础上,制定相关办法,规范操

作,减少不必要的纠纷,从而使中心村建设工作能

够有效和有序地进行。

案例:

上海松江区新桥镇春申村对被动迁的

47关于“迁村并点”的政策分析农民在经济上给予一定的补偿,补偿额一般在十

几万元左右,最高可达到30万元。

为此,村委会和

农民之间签定了《房屋拆迁补偿协议》,并且附有

详细的《拆迁建筑物及附属物登记补偿明细表》和

《房屋拆迁协议公证书》,使这项工作有章可循。

由

于村委会的经济实力和对村内土地的有效控制能

力,加上协议条款中对农民利益充分周到的考虑,

使得这些协议和条款能够阻力不大地顺利实行下

去。

（2）中心村建设的资金渠道

中心村的建设包括中心村的住宅建设、

公建配套、基础设施建设、环境建设等内容,中心

村的建设资金来源目前主要是集体资金和农民个

人资金。

除了市政动迁的情况外,政府投资的情况

很少,即使有,投入也很有限。

但由于中心村的建

设资金投入很大,先期的建设资金由集体负担,造

成集体经济的不堪重负,也影响公建配套、基础设

施建设和环境建设的质量,这样又降低了中心村

的吸引力。

以浦东孙桥镇环东村为例,环东村由3

个行政村合并而成,在中心村建设上,现已建成

120栋独立式住宅,投资2000余万元;

外部道路

投资400万元,村里负担75%计300余万元;

绿

化投资200万元,村里负担100余万元。

同时由于

村里向购房的农户每户补贴3万元,需投入补贴

360万元。

而村委会的全部投入均来自于目前的

20余家村办企业,加上当前小型企业效益普遍不

好,这样的投资额度对环东村而言就显得十分沉

重。

正由于这样的负担,建设中很不恰当地省去了

一些十分必要的

配套基础设施,包括增大给水管

网管径、建排污水管网等。

目前的给水管仍是过去

桥弄村的使用标准,如果3个村的人口合到一起,

如此低标准的给水管定将不堪重负。

农民个人投

资方面,根据调查,农民自建房一般花费在5-6

万元,而购买新建独立式住宅在扣除村里补贴的

3万元后,至少还要9.5万元,加之新居装修费

用,实际上,农民购买环东村统一建造的住房所需

的花费比自建房所需的花费高出6-8万元,农民

对此怨言不少。

农民不愿购买统建房,实际上也造

成了村里的投资无法及时回收,进而加剧了村委

会的经济负担和完善配套基础设施的难度。

资金主要来源:

集体和个人,各村有可

能要根据各自的实际情况即集体经济和个人经济

的状况决定资金投入比例。

住宅的建设的前期投

资可通过集体拿一部分、集资一部分、银行贷款一

部分的方式进行,新建住宅的价位要考虑农民的

实际经济承受能力。

住宅的形式和功能也不要简

单化考虑,或是照搬城市住宅、或是追求所谓的欧

式、洋派的小住宅,应当充分考虑既符合现代化趋

势,又能很好满足农民需求的住宅形式和村落环

境,从而增大中心村对广大农民的吸引力,推动中

心村建设。

3.社会问题

（1）社会文脉的破坏与重构

原有的自然村迁并后,原来由于长期共

同居住一地而形成的邻里交往关系以及对所在村

的认同感亦被破坏。

在调查中,我们发现建成的居

住区中,虽然保存了一户一楼一院的格局,但由于

规划中考虑邻里交往较少,成片地排列住宅,使居

民对新环境的认同感、亲切感大不如从前。

在规划中,必须对原有的社会肌理、邻

里关系、人际交往形式、居住形式进行深入调研,

发动村民参与规划,在新区的设计中,争取塑造一

个符合原有社会肌理的居住环境。

在新村的管理

服务中,建设公共建筑,组织各项活动,加强精神

文明建设,以促进村民的交往,重构农村的社会文

脉。

（2）土地集约化耕作后的就业问题

中心村的建成后,土地的集约化耕作成

为必然,农业生产效率的提高,将使农业就业人口

量大大减少。

对于大量的剩余劳动力,必须提供相

应数量的就业岗位。

目前而言,乡镇企业的效益低

下,其提供的就业岗位也是有限的。

城市化的速度必须和经济发展速度相

协调,在目前的情况下,土地的规模经营应逐步发

展,在经济发展的同时,引导剩余劳动力向本地第

二产业、第三产业转换。

（3）中心村的吸引力

中心村作为非城市化地区的农民居住

点,其吸引力较集镇为弱,在调查中,我们发现不

少村民迁至附近的集镇和地区中心镇,而不是选

择已建好的中心村。

原因在于中心村的公建设施

服务水平、就业机会的提供、现代化水平等许多方

面都比不上中心镇和集镇。

中心村和较近的集镇相比,吸引力自然

较弱,这要求在中心村选址的时候,要综合地、系

统地考虑,合理选址,形成完善的中心镇——集镇

——中心村结构,使中心村在地理空间上合理分

布。

当然,提高中心村的吸引力,（下转第24页）

48城市问题2000年第6期的成功经验。

2.城郊生态文化景观的开发和利用

城市郊区是我国城乡关系演变的“窗口”,一

方面它是城乡矛盾的最前沿阵地,城乡摩擦最敏

感的生态区,另一方面它又是我国城乡融合的先

行区、城乡一体化的桥梁。

郊区以其特有的众多生

态景观吸引着城市游人。

作为城市与农村交接的

边缘地带——郊区的景观多样性最为丰富:

森林、

草地、农田、果园、河流、湖泊、山地、村落及人工文

化景观分布于郊区,构成多样的生态环境。

人类与

这些生态环境相互作用的结果,便产生了丰富多

彩的生态文化景观。

挖掘郊区各类生态文化的内

涵是开展生态旅游,普及生态知识和持续地发展

城郊区域旅游业的先决条件。

比如,德国是一个被

称作以森林文化为代表的国度,其与森林文化有

关的童话、音乐、诗歌、民风、民族性格等绝大多数

皆来源于郊区的森林。

如今,这些与森林有关的生

态文化不仅构成了丰富的旅游产品,而且已成为

德国人民的一笔精神财富。

同时,城郊的区域旅游

文化与丰富多彩的生态文化息息相关,旅游开发

过程中很有必要挖掘和提炼一部分具典型意义的

生态文化资源,为游人提供优质服务。

例如,广东

珠江三角洲地区的城市郊区就分布着“桑基鱼塘”

和“蔗基鱼塘”等具有深刻生态文化内涵的人文景

观。

类似的景观值得大力开发和建设,使之成为郊

区的一处独具魅力的旅游区域。

3.城郊农业的发展方向

城郊农业今后发展的重要方向就是从传统城

郊型向现代都市型转变。

即由过去主要侧重于保

障城市供应、为城市居民提供鲜活食品,转变为既

向城市居民提供农产品,又兼顾生态、教育、旅游、

文化等多种功能,为城乡居民提供精神产品,以满

足现代化城市建设和人民群众生活水平不断提高

的多种消费需求。

一般来说,大中城市的郊区农业

在发展布局上应形成三个圈层:

近郊为第一圈层,

侧重以森林、果树、蔬菜、花卉、草坪等绿色园艺产

业为主,发展健身、休闲、体验型农业;

第二圈层是

中郊,可因地制宜发展种养加工等多种经营;

第三

圈层为远郊农村,要建成名优特产、反季节农业、

生态农业

和休闲度假农业等分布的地带。

参考文献

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（2）。

（作者单位:

广东省惠州市惠州大学地理系

本文编辑:

魏巍）

（上接第48页）中心村的自身建设的高质量也是

必须的。

4.机构精简问题

原有自然村归并成中心村,中心村的行政编

制仍按村编制,这样原有行政人员要予以精简,部

分人员要分流,这部分人员的安排问题要妥善解

决。

5.时间阶段问题

迁村并点工作的实施可划分为三个阶段:

①

调研、规划阶段;

②宣传反馈阶段;

③执行阶段。

在

实施的过程中,这三个阶段的划分和各阶段的时

间安排要根据实际情况来定。

必须指出的是,迁村

并点是一个循序渐进的过程,必须避免那种一窝

蜂的短期建设行为。

短期行为既违背客观规律,又

造成对资源、资金的浪费和对社会、经济、环境造

成破坏,因此建立迁村并点工作的评估和检查机

构是必要的。

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同济大学建筑与城市规划学院城

市规划与建筑研究所

黄士正）

24城市问题2000年第6期