完善我国金融安全法律核心制度的思考Word文件下载.docx
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综上，金融安全涉及一国经济、信用、科技、管理等诸多方面，金融安全法治建设就是这项系统工程中一种方面。
固然，这是非常重要方面。
二、加强国内金融安全立法势在必行
国内金融安全立法势在必行，是从金融安全立法必要性角度来说。
详细分为如下三个方面：
（一）金融安全立法是全面贯彻科学发展观必然规定
科学发展观强调“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续发展观，增进经济社会和人全面发展”。
咱们必要“把科学发展观贯穿于发展整个过程”，在金融立法领域，就是要构建一套以人为本、全面、协调、可持续发展金融法律体系，其中，金融安全立法就是一项重要课题。
《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题决定》（如下简称：
《十六届三中全会决定》）明确指出，要“深化金融公司改革。
商业银行和证券公司、保险公司、信托投资公司等要成为资本充分、内控严密、运营安全、服务和效益良好当代金融公司……”、要“健全金融调控机制。
……改进中央银行金融调控，建立健全货币市场、资我市场、保险市场有机结合、协调发展机制，维护金融运营和金融市场整体稳定，防范系统性风险。
”要“完善金融监管体制。
依法维护金融市场公开、公平、有序竞争，有效防范和化解金融风险，保护存款人、投资者和被保险人合法权益。
……”。
《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一种五年规划建议》（如下简称：
《十一五规划建议》）再次提出：
“加快金融体制改革。
……完善金融监管体制，强化资本充分率约束，防范和化解金融风险。
规范金融机构市场退出机制，建立相应存款保险、投资者保护和保险保障制度。
”
由此可见，金融安全立法就是将科学发展观及其指引下政策精神贯彻到金融立法领域必要规定。
只有通过立法，将政策用法形式体现出来，才干真正构建一套维护金融安全法律制度体系。
（二）金融安全立法是有效防范金融风险必然规定
金融安全立法，从某种限度来讲，就是专门针对金融风险及其特殊性所提出立法对策。
所谓金融风险，是指因种种主观或客观因素导致金融领域一系列矛盾显露、激化进而对金融体系安全与稳定导致破坏与损失也许性。
金融风险具备不同于普通风险特殊性：
一方面，金融风险具备先天性。
与其她产业主体相比，金融机构先天资本局限性，《巴赛尔合同》规定银行资本充分率不得低于8%，剔除风险加权因素，远远低于其她产业主体自由资本占总资产比例。
作为信用中介，金融机构依托少量自由资本，重要依托大量负债经营，面临着各种信用风险、市场风险冲击。
另一方面，金融风险具备时滞性。
金融交易普通不是现买现卖，交易契约从订立到实既有一定期段，在这个时段内，交易面临着各种风险考验。
第三，金融风险具备外部性。
金融机构作为“借别人钱给她人用”典型代表，其一方面要从资金盈余者手中吸取存款，另一方面又要向资金赤字者发放贷款。
两方面都体现了金融交易外部性。
因而，金融风险具备外部性。
最后，金融风险具备隐蔽性和渐进性。
中央银行流动性资金支持在保持高风险金融机构运转同步，也掩盖了其流动性和清偿力局限性等问题。
亏损仍能运转就是风险隐蔽性所在。
因而，金融风险往往是日积月累，渐进加深，最后导致严重问题甚或是发生金融危机。
金融风险是一国金融领域巨大隐患，必要要通过立法加以防范，此即金融安全立法。
国内金融风险巨大，据学者归纳，至少存在如下就大金融风险：
一是金融构造失衡与融资形式畸形发展使风险集中于银行;
二是金融风险与财政风险互相传感放大;
三是非正规金融规模庞大成为金融安全隐患;
四是机制转化中金融机构风险突出;
五是资本项目管制有效性严重弱化六是人民币汇率机制缺陷导致国民福利损失;
七是利率风险日益凸显;
八是房地产业金融风险不容忽视;
九是金融开放过程中“拉美化”风险。
在此金融风险丛生现实背景之下，探讨金融安全立法问题无疑十分必要，具备重要理论与实践价值。
（三）金融安全立法是各国金融立法普遍经验
金融安全立法是与银行、金融危机紧密相连，是在应对银行危机、金融危机过程中不断失措、不断摸索、不断发展而来。
其最早实践可追溯到1826年英国《股份银行法》。
该法规定了英格兰银行在伦敦周边65公里货币发行权，可以在各地设立分行。
以此为契机，英格兰银行逐渐演化为中央银行，行使代表国家发行货币特权并充当最后贷款人角色，促使了当代中央银行制度建立。
但英国金融领域长期以来都存在行业自律和立法监管两种模式争论。
6月14日，英国通过了《金融服务与市场法》，自4月1日期实行。
该法实行标志着英国金融监管体制从1986年《金融服务法》所确立“成文法框架下行业自律”体制转变为“成文法规范单一监管机构”体制，并确立了金融服务局（FSA）单一监管机构地位，明确了其四项监管目的（即“维护市场信心;
增强公众参加;
保护消费者;
减少金融犯罪”），为上述两种模式争论划上了句号。
尽管公众对此并非一致认同，但学者多数意见以为：
“FSA作为单一监管机构，适应了金融全球化背景下混业经营发展趋势，代表了此后金融监管模式一种重要发展方向”。
在法国，议会于7月17日通过了专门《金融安全法》，法国经济、财政和工业部长弗朗西斯•梅尔在法案通过后向新闻界刊登发言说，“这是咱们对市场机制信用危机答复”。
据梅尔简介，法国《金融安全法》涉及三大某些内容：
第一某些，合并原有交易所操作委员会和金融市场理事会，成立金融市场管理局，以加强对市场监控，实现监控当代化;
第二某些，禁止金融机构合伙者上门推销，通过加强对上门推销金融产品管理来更好地保护储户利益;
第三某些，加强公司账户管理，提高公司运作透明度。
在美国，为了应对危机，1933年，美国联邦存款保险公司（下称FDIC）成立了，1934年，建立联邦储蓄信贷保险公司，负责向储蓄信贷协会提供存款保险。
1950年又制定了专门《存款保险法》。
美国全国性存款保险制度在防止银行存款挤兑，维护中小储户利益，稳定银行体系方面功不可没。
《1991年存款保险改进法》（FDICIA）对该制度实行了一次大手术，使其重新焕发出生命力。
1991年，美国国会通过了《加强对外国银行监管法》。
3月11日生效《金融服务当代化法》（即GLBA）更是揭开了美国金融业全方位竞争序幕，并为金融安全构建了一套较为完整法律体系。
亚洲金融危机后，世界各国更是纷纷加强金融立法以保障金融安全。
典型如日本。
日本政府于1997年以来，先后向国会提交了《金融监督厅设立法》、《银行法》、《禁止垄断法》、《存款保险法》、《稳定金融机构紧急办法法》等关于金融法案。
日本一方面通过立法决定设立金融监督厅，由大藏省金融审查部门和证券交易监管委员会合并而成，提高金融监管部门独立性，加强对金融机构监督和管理;
规定从事国际业务银行必要使自有资本达到总资产8%;
从事国内业务银行使自有资本达到4%，达不到上述原则银行将被勒令停业或受到行政上严肃惩罚。
各国金融实践证明：
要保障金融安全，必要不深化金融改革，从主线上解决金融安全体制性障碍，并且，通过金融安全立法，依法进行强有力金融监管，维护良好金融秩序。
因而，金融安全立法也是借鉴各国金融立法经验必然成果。
三、完善国内金融安全法律制度需要建立和健全详细制度
金融安全立法内容事实上就是金融安全网外延问题。
而作为维护金融安全法律制度体系，金融安全网外延如何界定，是一种有争议问题。
按照学者归纳，重要有三种观点：
一是仅限定为存款保险制度;
二是除存款保险制度外，还涉及监管当局审慎监管和中央银行最后贷款人制度;
三是政府通过建立存款保险、投资者保护基金、保险保障基金、破产清算和最后贷款人制度等构成金融危机解决制度、监管当局通过市场准人、市场退出和寻常检查等办法构成外部审慎监管制度、金融机构通过完善法人治理构造、科学自我约束和风险管理构成内部控制制度。
咱们基本赞同第三种观点。
囿于篇幅，咱们在此只是结合第三种观点，并从国内实践现状出发，简要分析金融安全立法重要内容。
（一）进一步完善金融市场准入制度，实现充分有效市场竞争
进一步完善金融市场准入制度，是金融安全立法重要内容。
国内当前金融市场准入制度完善也是全面贯彻科学发展观重要体现。
《十六届三中全会决定》指出：
“勉励社会资金参加中小金融机构重组改造。
在加强监管和保持资本金充分前提下，稳步发展各种所有制金融公司”。
《十一五规划建议》指出：
“增进服务业加快发展。
……坚持市场化、产业化、社会化方向，建立公开、平等、规范行业准入制度，勉励和支持非公有制经济参加国有公司改革，进入金融服务……等领域”。
由此可见，在将来金融市场领域，将会浮现各种所有制金融公司。
而如何从准入环节，通过立法保障各种经济成分逐渐进入金融领域，就是金融安全立法必要解决重要内容。
特别是在当前金融机构以国有资产为主现实背景下，如何通过立法保障其她经济成分公平进入金融领域，是一种需要法律制度解决难题。
此外，从市场准入与市场退出关系来看，市场准入制度也是关乎市场退出制度作用能否实现重要前提。
一种完善市场需要准入与退出两个方面制度，准入一方面限制不合格主体进入，保障金融领域健康发展，另一方面又容许一切合格主体进入，实现充分市场竞争。
只有实现充分有效竞争，才干保证退出金融领域机构都是市场竞争规律下被裁减者，才干保障按照市场竞争规律，构建金融机构破产制度，并用此排出这些被裁减者。
如果市场准入不完善，则充分有效市场竞争难以形成，进而导致破产制度优化资源配备、增进金融业健康发展目的难以实现。
（二）优化金融机构资产构造，维护公平竞争
国内当前银行业金融机构总资产与总负债存在机构分布极不均衡现状。
整体而言，总资产与总负债均重要集中在银行类金融机构，而其中又重要集中在国有商业银行（总资产占53%，总负债占53%），数量不算少数股份制商业银行在其中总资产和总负债也只达到15%，都市商业银行所占比例微乎其微（仅占5.3%），连同政策性银行、外资金融机构、信托投资公司等金融机构在内“其她类金融机构”总资产与总负债也仅占到26.7%。
详细记录参见下表：
第三季度银行业金融机构总资产、总负债（境内本外币共计）
10月26日
总资产（亿元）比重（%）总负债（亿元）比重（%）
金融机构共计359644.6100.0344580.3100.0
国有商业银行191532.253183695.253
股份制商业银行54907.11552883.715
都市商业银行18833.55.318140.55.3
其她类金融机构94371.826.789860.926.7
国内当前这种现状，存在两个问题：
一是国有资产占据主导地位，在此状况下，其她经济成分虽然进入也面临不公平竞争问题;
二是如果从市场竞争特别是从市场退出角度来分析，是极为危险，由于这种金融资产构造分布不均，过度集中于少数机构也许会带来“太大而不能破产”（TBTF）困境。
两个问题都关乎金融安全。
而改革现行金融体制，优化金融资产构造，一方面可觉得将来金融市场各种经济成分公平竞争创造条件;
更为重要另一方面是可以防止TBTF困境浮现。
美国经验告诉咱们，银行资产机构合理化会给金融机构破产制度带来增进，而美国对银行开设分行严格规定及其数十年来金融领域充分竞争是保障其资产构造合理分派重要因素。
美国合理资产分布格局与充分有效市场竞争关于，但也得益于其对开设分行严格规定，由此使得美国可以对破产银行进行比较顺利解决。
鉴于此，国内有学者提出，应当重组国有独资大型商业银行，可以考虑对四大国有商业银行按经济区域重新分解并各组建100家区域性股份制商业银行，每家重新组建银行均实行公司法人、个人以及国家控股股份制银行，四大国有商业银行总行变成银行控股（集团）公司，对100家银行实行控股，并以为这样做有三大好处：
一是减少银行委托——代理层级，减少代理成本，有助于增强大银行产权约束;
二是可以因而而走出TBTF两难困境;
三是也兼顾了银行系统化和规模化规定。
咱们以为，这一建议尽管在国内实行难度较大，但可以促使咱们思考如何改进金融体制，如何控制金融机构分支机构设立，如何优化金融机构资产构造，防止TBTF困境。
（三）建立有效内部自律与外部监管结合监控机制
国内于成立了银监会，形成了中央银行与银监会以及原有证监会、保监会对金融机构共同进行监管模式。
因而，一方面咱们必要明确中央银行和与银监会等机构之间在金融监管特别是金融机构破产制度方面分工和职责，加强彼此之间配合、协调和信息共享。
另一方面，要制定科学且具可操作性风险监管指标，建立风险预警机制和风险提示机制，做到加强监测、及时预警、精确判断，协助金融机构有效辨认风险、规避风险和处置风险，督促其加强资产精确分类，提高自主防范和化解金融风险能力，将风险尽量扼杀在萌芽状态，避免风险累积。
银监会12月25日发布了《商业银行内部控制评价试行办法》（自2月1日起施行），12月29日又发布《商业银行市场风险管理指引》（自3月1日起施行），这些都是监管部门努力成果。
最后，监管部门应当建立金融机构危机解决紧急预案，对解决危机人员、手段、方式、应急办法作出制度性安排，并形成畅通信息传递机制，以应付全国性突发事件发生。
（四）稳步推动利率市场化改革，健全金融调控机制
利率市场化改革是国内金融领域改革一种基本方向，如何通过立法来推动这项改革，直接关乎金融安全。
因而，必要加强利率市场化改革有关立法，建立健全由市场供求决定利率形成机制，中央银行通过运用货币政策工具引导市场利率。
完善人民币汇率形成机制，保持人民币汇率在合理、均衡水平上基本稳定。
在有效防范风险前提下，有选取、分环节放宽对跨境资本交易活动限制，逐渐实现资本项目可兑换。
建立和完善统一、高效、安全支付清算系统。
改进中央银行金融调控，建立健全货币市场、资我市场、保险市场有机结合、协调发展机制，维护金融运营和金融市场整体稳定，防范系统性风险。
（五）完善金融机构市场退出机制
中华人民共和国改革开放以来，致力于建设统一开放竞争有序当代市场体系和增进经济社会可持续发展机制。
当前中华人民共和国已初步建立起市场经济体制，已成为一种发展中市场经济国家。
市场经济必然规定遵循竞争规律，竞争首要法则是优胜劣汰，吐故纳新。
因而，一种市场经济国家也必然规定有一套完整市场机制，涉及市场准入机制、市场监管机制和市场退出机制。
这是一种国家任何竞争领域都应当存在制度，金融领域也不例外。
设立合理金融机构市场退出机制，使陷入困境金融机构有序退出金融市场，既是维护金融稳健运营，保障金融有序竞争需要，也是提高金融市场资源配备效率，增强风险意识，维护市场纪律需要。
同步，“规范金融机构市场退出机制”，“依法严格实行市场退出制度”，也是《十六届三中全会决定》和《十一五规划建议》明确规定。
因而，完善金融机构市场退出机制理应成为金融安全立法一项重要内容。
咱们必要在既关于闭、撤销等行政解决程序基本上，借鉴当代破产法立法理念，结合金融机构破产特殊性，建立一套科学合理金融机构破产制度。
（六）建立相应存款保险、投资者保护和保险保障制度
《十一种五年规划建议》明确指出：
“建立相应存款保险、投资者保护和保险保障制度。
”这也是金融机构市场退出机制应当具备配套程序，理应纳入金融安全立法范畴。
至少涉及如下基本内容：
1.建立相应保险和补偿制度这重要是指银行业存款保险制度、证券业客户补偿金制度和保险业寿险补偿制度等有关配套制度。
这些详细制度有是国家早就明确需要建立（如存款保险制度在1993年《国务院关于金融体制改革决定》就已提出了规定），有则刚刚开始酝酿（如证监会正在考虑证券公司风险补偿金制度）。
央行行长周小川在布置工作时强调，“配合关于部门规范金融市场退出工作，加快建立市场化金融风险补偿机制”。
这是金融风险补偿机制初次被明确在央行工作会议上以报告形式提出。
这些配套制度关乎金融机构破产对金融市场冲击限度，对一国金融市场稳定起着核心作用，必要和金融破产制度同步构建。
保险和补偿制度建立是一项需要多部门参加、多方面研讨和多层次调研细致工程。
以存款保险制度为例。
1993年《国务院关于金融体制改革决定》就已明确：
“要建立存款保险基金，保障社会公众利益”。
，央行下属存款保险课题组提交了一份研究报告———“构建中华人民共和国存款保险体系若干思考”。
，央行在金融稳定局下专门设立了存款保险处。
与此同步，由国务院法制办、中华人民共和国人民银行、国家发改委和银监会四大部门共同牵头成立筹办组已经起草了《存款保险条例》并进行了几次修改，不久将报国务院审议，“如果一切顺利话，存款保险制度最快将在年终前出台”。
由此看来，存款保险制度很也许会以异乎寻常速度推动，但在出台之前，尚有诸多争议问题需要慎重解决。
关于与否采用强制保险模式，当前已经比较明确，考虑到防止逆向操作和大银行抵制等问题，存款保险制度很也许采用强制性参加模式。
在存款保险机构设立方面还需解决七大问题：
（1）存款保险机构目及功能定位问题;
（2）存款保险机构设立形式问题;
（3）保险范畴拟定;
（4）保费收取规则;
（5）保险基金使用;
（6）特别融资如何安排;
（7）存款保险机构与银监会和央行如何协调关系。
此外，存款保险机构与否受金融机构破产机制调节也是一种必要考虑问题。
尚有，存款保险机构在承担了存款人存款保险义务，支付了保险金额之后，与否应当享有优先受偿权?
这也是当前讨论中争议焦点。
此类问题解决，需要考虑多方面利益协调，需要注意与既有法律衔接，而目在于妥善地解决金融机构破产问题，着重于维护金融市场稳定。
2.完善社会保障制度金融机构破产行为既影响广大存款人切身利益，也会导致职工安顿问题，四大国有商业银行每一家职工都在数十万。
一旦涉及到金融机构破产，如何安顿职工就是无法回避重要课题，这除了破产法有关制度保障外，还需要社会保障制度支持，因而，完善社会保障制度也是配套制度重要构成某些。
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