XX省新增退耕还林工程规划培训讲稿Word格式.docx

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国家林业局会同西部办、发改委、财政部、粮食局再次联合上报国务院。

三是2005年8月，国家林业局编制了《退耕还林工程“十五”规划（2006－2010）》，规划退耕地造林3500万亩、荒山造林1亿亩、封山育林1亿亩，规划范围为23个省（区、市）及新疆生产建设兵团的890个县（市、区、旗）。

该规划经部门会签后因忙于研究后续政策而不了了之。

（三）国家暂停安排退耕还林任务的原因

国发[2007]25号在第十条“调整退耕还林规划”中规定：

为确保“十一五”期间耕地不少于18亿亩，原定“十一五”期间退耕还林2000万亩的规模，除2006年已安排400万亩外，其余暂不安排”。

“暂不安排”是什么意思呢？

根据9月19日国务院西部开发办农林生态组组长秦玉才接受中国政府网的专访，以及8月25日国家林业局李育才副局长在全国退耕还林工作会议上讲话精神，这个“暂停”是结构上的调整，是从巩固专项成果出发采取的一项非常必要的措施，不是退耕还林工程停止了、不安排了，还需要在调查研究、摸清情况的基础上制订规划，稳步推进。

今后退耕还林工作要按照规划一步步去做，不能操之过急。

对此，我有两点理解和体会。

1、国家暂停退耕还林任务，是对退耕还林工作重心的调整。

到2003年底，全国25个省市区和新疆生产建设兵团累计实施退耕地还林10829万亩（其中我省1163.4万亩）。

2004年，国家根据全国经济发展的客观实际（当时粮食出现了一些不安全因素、耕地出现了新矛盾等）和退耕还林进展情况，对工程建设的规模、节奏进行了适度调整，提出了“巩固成果、确保质量、完善政策、稳步推进”的总体要求，使工程建设在经历试点探索（1999－2001）和全面实施阶段（2002－2003）后，进入到以成果巩固为主的新阶段。

我认为，这种发展阶段的变化，一方面是工程自身发展客观规律的体现（任何事物的发展都有一个度），另一方面也是工程持续、稳定、协调发展的必然要求（巩固现有基础、总结经验是为了今后更好地发展）。

同时，从国发[2007]25号文件出台的初衷和政策设计的目标来看，国家对解决退耕农户长远生计、巩固退耕还林成果工作高度重视，充分体现了对党中央、国务院对搞好生态建设、巩固工程建设成果的坚定决心。

国家暂停安排退耕还林任务，说明国家调整了退耕还林工作总体部署，当前工作的重点不是追求量的扩张、速度的增长，而是巩固成果、确保质效并举。

2、国家暂停退耕还林任务，是出于保护耕地“红线”和确保粮食安全的考虑。

退耕还林与耕地和粮食问题密切相关，令人关注。

实施退耕还林无疑会占用一定的耕地面积，对粮食生产产生一定的影响。

温家宝总理曾在2003年全国林业工作会议上指出，“粮食安全是搞好退耕还林的重要前提和基础。

保住了粮食生产能力，才可能继续推进退耕还林，巩固退耕还林的成果。

”总理的这段话，深刻阐述了退耕还林与耕地、粮食之间的关系。

众所周知，耕地是粮食生产最重要的物质基础，是农民最基本的生产资料和最基本的生活保障。

根据中国“十一五”规划纲要，到2010年末全国耕地面积必须确保不低于18亿亩，这是一条直接关系到13亿中国人吃饭问题的“底线”。

然而，我国正处于工业化、城市化加速期，目前全国耕地总面积仅剩18.31亿亩，人地矛盾十分突出，人均耕地仅为1.4亩，不足世界平均水平的40%，且每年呈不断下降的趋势。

基于我国人口、资源、环境等基本国情和长远发展的需要，党中央、国务院将保护耕地作为基本国策之一，提出要确保18亿亩耕地的目标任务。

今年中央1号文件明确提出，要强化和落实耕地保护责任制。

温家宝总理在今年《政府工作报告》中这样阐述保护耕地问题，“在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误，遗祸子孙后代。

一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。

”

最近，国土资源部部长徐绍史在《人民日报》撰文阐述了确保18亿亩耕地的重要意义。

他这样说，一是保持18亿亩耕地，关系到国家粮食安全。

我国十几亿人口的吃饭问题，始终是头等重要的大事。

综合考虑提高粮食单产和耕地复种指数及粮经比等因素，要实现我国粮食基本自给的目标，必须保有18亿亩耕地，这是确保国家粮食安全的“底线”，是一个不能再少的数字。

二是保持18亿亩耕地，关系到社会和谐稳定。

土地不仅是最重要的生产资料，还是农民最基本的生活保障。

必须严格土地监管，维护农民权益，维护社会和谐稳定。

三是保持18亿亩耕地，关系到长远发展。

实施可持续发展战略，目标就是要保持当代人的需要和子孙后代生活前景之间的平衡。

耕地资源是历代人开发保留下来的，也应该世代传承下去，不能吃了祖宗饭、断了子孙路。

18亿亩耕地是民族生存的根基。

此外，坚守耕地“红线”，严格土地监管，还是中央加强和改善宏观调控的一项重要举措。

关于退耕还林对粮食的影响。

据报道，全国粮食产量自1998年突破5亿吨大关、人均占有水平达到420公斤后，从2000年开始，受价格下降、耕地减少等多种因素影响，全国粮食种植面积持续低于16.5亿亩的警戒线，粮食产量也连续3年低于4.9亿吨的安全警戒线，全国粮食产需缺口则逐年扩大，粮食生产形势不容乐观。

其中2003年全国粮食总产量8614亿斤，年度产需缺口达1000亿斤以上，供求关系趋紧。

由于2001－2003年正值退耕还林工程大规模推进的阶段，在这种特定的背景下，社会上出现了不同的声音，认为退耕还林影响到粮食安全了，甚至还有人认为退耕还林搞错了。

但这种认识并没在上下形成共识。

在今年“两会”上，一些西部省区代表指出，近几年在全国粮食单产下降、总产量下降15.9%的情况下，在退耕还林主战场的西部地区粮食亩产却有所上升，总产量仅下降6.3%，一些地方还实现了“减地不减收”。

针对国家因粮食问题调整退耕还林的做法，有代表并不认同，认为退耕还林任务不但不能减少，还得加大点力度才行。

提出这个问题实际上是对退耕还林政策的质疑，就是退耕还林会不会影响粮食安全。

最近，国家发改委、国务院西部办有关领导在接受媒体采访时指出，从近年全国粮食产量来讲，特别是西部退耕还林任务比较多的省份，粮食总产不但没有减少，反而还增加了。

其原因主要是：

一是退耕还林的耕地大多是粮食低而不稳的陡坡耕地和沙化地，对粮食生产的影响是比较小的。

二是退耕还林促进了生态环境的改善，保护了现有耕地。

三是退耕还林促进了生态要素向现有耕地转移，粮食单产提高了。

四是过去实行的是粮食补助，现在是现金补助。

所以对粮食安全，目前来看没有产生威胁。

通过对这些背景情况的了解，我们就不难理解国家暂停安排退耕还林任务的原因了。

二、为什么要编制退耕还林工程规划？

（一）是确保退耕还林工程健康发展的需要。

退耕还林是国家重点生态建设工程，理应遵循“先规划后实施”的基本建设程序。

但从近年实施情况看，退耕还林工程不同于一般基建项目，林事季节性强，由于工程规划一直没有出台，实施范围、规模和期限没有明确，工程实施中产生了一系列的问题：

一是年度任务一年一定，计划时早时晚，给基层实施带来了很大困难，往往使基层处于“年初等计划，计划下达后仓促上阵，抢时间、赶进度，年底忙着检查验收和资金报帐”的状况，造成无法提前进行种苗准备和开展作业设计、施工质量欠佳等弊端。

二是地方政府和农民普遍担心国家政策的稳定性和连续性，盲目退耕，超计划退耕，重当前粮款补助，轻长远发展和综合治理。

三是由于年度计划下达较晚，各地作业设计等前期工作十分仓促，一些地方没有做到因地制宜、突出重点，特别是与培育后续产业结合不够。

因此，制定退耕还林工程规划，是加强宏观指导、确保工程健康有序发展的客观需要，规划工作必须先行，十分必要。

（二）是继续推进生态建设、改善生态环境的需要。

退耕还林的实施，调整了人与自然的关系，改变了农民广种薄收的传统习惯，加快了水土流失治理步伐，生态环境得到明显改善。

拿我省来说，退耕还林面积只占全省森林面积的1/30，却减少了全省50%的水土流失量（年均减少0.42亿吨），长江支流涪江、嘉陵江、青衣江等江河泥沙含量平均减少32%—78%。

尽管退耕还林取得了世人皆知的生态成效，但从全国来看，一些地方水土流失和风沙危害还十分严重，陡坡耕地和风蚀沙化耕地还较多，退耕还林的任务还很艰巨。

长江、黄河上中游地区是世界上水土流失最严重的地区之一，每年流入长江、黄河的泥沙中有2/3来自坡耕地。

据2004年中国水土保持公报，全国11条江河流域土壤侵蚀量仍然高达16.22亿吨，水土流失分布范围广，而且主要来源于坡耕地的水力侵蚀和沟道重力侵蚀。

据2006年各省区上报坡耕地存有量统计，25个工程省市区及新疆生产建设兵团仍有25度以上的陡坡耕地10237万亩、严重沙化耕地7393万亩。

同时，据第六次全国森林资源清查，25个工程省区仍有宜林荒山荒地和宜林沙荒地7.9亿亩，国土绿化的任务仍然很重。

在我省，特别是川西南山地区和盆周山地区，还有大量急需治理的陡坡耕地。

据2006年底各地上报统计，全省仍有25度以上陡坡耕地996万亩。

因此，无论是全国其他省区，还是我省这个农业大省，从实际出发，科学编制退耕还林工程规划，继续推进生态建设、改善生态环境十分必要。

这里谈谈有关耕地面积的情况。

多年以来，由于客观历史原因，耕地面积一直存在“数”出多门、口径不一、数据矛盾的问题。

从全国来看，统计、国土、农业、税务等部门各自掌握的数据差异较大、口径不一，互不衔接，相差亿亩。

1998年以前，全国耕地面积一直采用国家统计局的数据。

1998年起使用的法定耕地面积，是国土资源部、国家统计局、全国农业普查办公室于1998年公布的1996年10月31日的时点数。

按照这一权威数扣除已实施退耕的陡坡耕地面积后，25个工程省区25度以上陡坡耕地理论上仅剩2800万亩。

这与国土2006年变更调查数（5872万亩）和各地上报数（10237万亩）的差异很大。

数据差异大的原因，主要有：

一是土地详查工作起于1984年，止于1996年，调查时间早，时间跨度长，基础数据陈旧。

二是受人力、物力和技术手段的限制，当初土地详查基础数据不完整，部分陡坡耕地未计入调查面积。

三是土地变更调查工作量大，变更调查不规范、不彻底，甚至没有更新。

此外，退耕还林在改善生态的同时，还促进了农业产业结构调整和农民增收，是我国第一次大规模直补农民，真正做到了“多予、少取、放活”，深得民心，是推进社会主义新农村建设极好的载体。

许多基层干部认为，退耕还林给我国农村带来了一场新的革命，广大农民群众有继续推进退耕还林工程建设的强烈愿望。

因此，从实际出发，科学编制退耕还林工程规划也显得十分必要。

三、如何编制退耕还林工程规划？

（一）编制依据

关于退耕还林工程规划的编制依据，前几年先后多次出现在国家法规、规章、政策文件和领导讲话等之中。

这里给大家作一个介绍。

主要有：

1、《退耕还林条例》第十三条规定，“退耕还林应当统筹规划”。

2、《国务院关于进一步推进西部大开发的若干意见》（国发[2004]6号）指出，“退耕还林要搞好规划，完善政策，突出重点，加强协调，稳步推进。

3、温家宝总理2003年6月26日在《关于退耕还林工程中期综合评估工作进展情况的报告》上批示，退耕还林要“调整规划，完善政策，加强组织和协调工作。

”

4、温家宝总理2003年9月26日在全国林业工作会议上的讲话强调，“退耕还林工作要总结经验，搞好规划，完善政策，突出重点，循序渐进。

5、温家宝总理2004年3月18日在国务院西部开发工作会议上的讲话强调，“退耕还林要巩固成果，确保质量，完善政策，稳步推进。

6、《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》（中发［2005］1号）指出，“坚持不懈搞好生态重点工程建设。

退耕还林工作要科学规划，突出重点，注重实效，稳步推进。

7、温家宝总理2005年4月14日在中办秘书局《近期国内动态专报》上批示，“退耕还林确实需要有明确的长远规划和后续政策。

8、《退耕还林工程中期评估报告》建议，“按全面规划、统筹考虑、突出重点、分步实施的原则，继续安排好退耕还林工程的建设。

而我们这次编制规划的依据是今年8月9日国务院下发的《关于完善退耕还林政策的通知》（国发[2007]25号），第十条明确规定，“国务院有关部门要进一步摸清25度以上坡耕地的实际情况，在深入调查研究、认真总结经验的基础上，实事求是地制订退耕还林工程建设规划”。

省政府51号文件也明确要求，“各地要进一步摸清25度以上坡耕地的实际情况，按照确保耕地控制总量、确保农民人均不低于0.5亩基本口粮田的要求，实事求是地编制退耕还林工程建设规划。

规划要突出治理重点，尊重农民意愿，保证建设成效。

同时对荒山造林和封山育林一并进行规划。

退耕还林工程建设规划经国土资源和农业部门审查盖章后，由县级以上人民政府逐级审核上报。

（二）编制遵循的基本原则

实事求是、科学合理的规划，是退耕还林工程持续稳步推进的基础和保障。

但退耕还林自1999年实施以来，全国总体规划一直没有出台，我省编制上报的十年规划（2001—2010年）和“十一五”规划（2006—2010年）也没有得到批复，给工程实施带来诸多问题。

国务院《通知》第十条规定，调整退耕还林规划。

要求进一步摸清25度以上坡耕地和严重沙化耕地的实际情况，认真总结经验，实事求是地制订退耕还林工程建设规划。

各地要按照省政府51号文件要求，认真做好此项工作。

在编制时，需要注意的有以下几个方面：

一要摸清坡耕地底数。

结合目前正在开展的第二次全国土地资源调查，摸清现有耕地面积及水土流失严重的陡坡耕地和严重沙化耕地的面积。

在此基础上，深入分析进一步实施退耕还林的必要性和可能性，仔细测算农民需要的口粮田面积和可退耕面积。

不能老说，我们那里实际耕地面积比统计面积、承包面积要大，到底大多少？

农民的口粮有没有保证？

必须用实实在在的数据说清楚。

二要强化统筹考虑。

保护耕地，保障粮食安全，是关系国计民生的头等大事，是全面贯彻落实科学发展观的需要。

国家暂停安排“十一五”退耕还林任务安排，就是出于保护耕地“红线”和保障粮食安全、确保工程稳步推进的考虑。

各地规划要统筹当地社会经济发展，在确保不突破耕地保有量控制指标、确保农民口粮有保障（内地人均耕地面积不低于0.5亩，三州人均不低于2亩）的基础上进行，不能为争取退耕还林任务指标不切实际地盲目规划。

要充分尊重农民意愿，农民不愿退耕的不得强迫退耕，避免政策补助期满后出现毁林复垦的现象。

凡突破了耕地保有量指标、口粮田不能保障的区域，就不能再规划新增退耕还林任务。

从我省情况看，国务院下达给我省至2010年的耕地保有量为585.68万公顷（8785.2万亩），基本农田保护面积不低于514.31万公顷（7714.65万亩），这是我省的耕地“红线”、“高压线”。

各市（州）、各规划县（市、区）都要注意这两个控制指标。

三要进一步突出重点。

严格执行党中央、国务院关于强化耕地管理的有关规定，严格限定退耕还林的范围，严禁基本农田实施退耕还林。

要吸取以往的经验教训，进一步突出治理重点，只有水土流失严重而且农民口粮有保障地区的25度以上的陡坡耕地或严重沙化耕地，才能纳入工程规划。

根据我省实际，退耕还林工程规划的重点区域是川西南地区和盆周山区，内地每个市可考虑1—2个重点县进行规划。

四要与巩固成果统筹考虑。

退耕还林工程规划除了考虑生态区位、粮食生产、农民口粮等因素外，还要考虑现有退耕还林的成果巩固状况。

只有退耕还林成果巩固了，才有可能具备继续实施退耕还林的基本条件。

若现有成果都无法巩固，那新增任务成果巩固的问题将可能更多。

因此，各地在规划时，凡是退耕还林政策执行不好、巩固成果措施不到位、巩固成果出现问题的地区，一律不再规划新增建设任务。

五要加强部门协调。

对规划的退耕地造林，林业部门要加强与发改、西部办、财政、国土资源、农业等部门的沟通，上报规划要经过国土资源、农业等部门审查盖章后，由县级人民政府逐级审核上报。

对规划的荒山造林和封山育林，县级林业部门要搞好与现有宜林荒山资源及其他生态建设规划的衔接。

要根据宜造则造、宜封则封的原则，因地制宜地确定规划任务，增强规划的可操作性。

（三）规划时限

规划时限为2008—2012年，实施期为5年。

（四）规划主要内容（提纲）

规划文本应包括以下内容：

1、1999年以来退耕还林工程总结，包括进展情况、建设成效、经验做法和存在的问题。

2、继续实施退耕还林工程建设的必要性与可行性。

3、规划思路，包括规划依据、指导思想、遵循原则和建设目标。

4、建设布局，包括退耕地造林、配套荒山造林和封山育林。

5、建设规模，包括退耕地造林、配套荒山造林和封山育林。

6、工程投入与效益分析。

7、巩固成果的对策措施

（五）工作进度安排

1、前期准备。

收集有关资料，制定工作方案，组建规划队伍。

时间：

12月上旬前完成。

2、外业调查。

组织技术人员进行外业调查，摸清坡耕地和严重沙化耕地的底数，落实建设任务和规模。

12月到2008年1月。

3、内业编制。

以工程县（市、区）为单位编制退耕还林工程规划，在经部门会签后，以政府名义逐级报省退耕还林工程领导小组。

2008年2月中旬。

4、省级汇总。

在各地上报规划的基础上，由省退耕还林办公室汇总编制全省退耕还林工程规划。

2008年2月下旬。

5、上报审批。

省级规划草案在征求有关部门的意见修改后，会签上报国家有关部门。

2008年3月上旬。

关于退耕还林工程规划的有关要求，省有关部门将发文通知。