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一、引言
随着我国市场经济的发展，市场机制不断完善，人民生活水平不断提高，享有安全、健康、舒适的生活环境已成为人们共同的追求，如何借助科学、有效的经济管理手段来保护环境，实现可持续发展是当今社会最为普遍关注的话题。
《国家“十一五”规划纲要》提出了“十一五”期间主要化学需氧量、二氧化硫等主要污染物排放总量减少10%的约束性指标。
《国家环境保护“十一五”规划》还指出：
“党中央、国务院把环境保护摆上了更加重要的战略位置，我国环保工作正进入以保护环境优化经济增长的新阶段。
努力推进政策创新，进一步完善政府主导、市场推进、公众参与的环境保护新机制。
发挥价格杠杆的作用，建立能够反映污染治理成本的排污价格和收费机制，有条件的地区和单位可实行二氧化硫等排污权交易。
实现环境成本内部化，促进企业减少排污，提高环境污染治理效果。
”这是实现“主要污染物排放总量减少10%”的重要举措，也意味着排污权交易作为一种环境保护新机制，有了明确的政策支持，在我国经济健康发展中的作用和地位正不断上升。
国家环保总局污控司表示，在经过长期的理论研究和多省市综合试验后，排污权交易政策受到中国中央政府、地方环保部门、各地企业的普遍重视，这项稳步发展的市场化环保政策在未来几年内将得到重点推广，并将纳入到国家管理体制中。
这让我们看到了新的机遇与希望，但同时更注意到，虽然中国的排污权交易试点工作己开展多年，但尚属于探索起步阶段，缺乏后续的经验总结和推广工作，更没有发展成为一项政策或制度，其全面推广将是一个重大挑战。
因此，以典型的试点情况为切入点实证研究排污权交易实施及市场建设的效应和障碍具有重要的现实需求。
二、我国排污权交易发展历程
（一）早期的排污权交易尝试
1984年，在本溪市环保局和纺织局的协调下，本溪市新建毛纺厂与毗邻的印染丝绸厂签订合同，毛纺厂以每吨0.2元的价格获得了向印染污水处理厂排污的权利，而印染丝绸厂也获得了每年6000～7000元的收益，从而形成了较早的“排污交易”案例。
1987年，上钢十厂拟在闵行区的塘湾乡建一联营厂，但上海市为使黄浦江上游达到二三级水质目标，对保护区内所有企业的排污实行了总量控制，并要求在1982年的基础上削减60％，经市、区环保局和塘湾乡政府出面协调，协议关闭了经济效益不太好的塘湾电镀厂的搪锡车间，将其排污权转让给联营厂，联营厂则每年支付4万元给电镀厂作为补偿，从而使企业间的排污权转让获得成功。
一些地方还围绕污染物排放问题进行了建章立制的工作。
1985年，太原市政府颁布了《太原市防治大气污染暂行管理办法》、《污染物指标有偿转让管理办法》。
1986年，内蒙古自治区人大批准了《包头市环境综合整治条例》、《包头市大气氟化物排放许可证管理办法》。
（二）排污权交易试点工作
在国家环保总局统一组织下进行的排污权交易试点工作始于20世纪90年代。
从1991年开始，国家环保总局先后在16个城市进行了排放大气污染物许可证试点工作，其中在包头、开远、柳州、太原、平顶山和贵阳等城市尝试大气污染物的排放权交易。
1994年，国家环保总局宣布排污许可证的试点阶段工作结束，开始在全国所有城市普遍推行排污许可证制度，共向42412个企业发放了41720个排污证。
同年，国务院批准了“污染物排放总量控制计划”，并将其列入“九五”环保规划和2010年远景目标，后来还列入了《大气污染防治法》修正案（2000年4月），确立了“总量控制”的法律地位。
排污许可证制度和总量控制计划为排污权交易的试点工作创造了重要条件。
1997年，美国环保协会（ED）与国家环保总局合作，在本溪和南通展开排污权交易项目试点工作。
1999年，南通与本溪被确定为首批试点城市。
2001年7月，在亚洲银行的支持下，中国环境科学院开始了太原市
排污交易的研究工作。
2002年3月，第二阶段实验选取了江苏省、山东省、河南省、山西省、上海市、天津市、柳州市、华能发电集团作为试点；
第三阶段试点由第二阶段试点地区的点状分布转向江苏省、上海市、浙江省三个地区的长三角区域合作实验。
2004年2月，国家环保总局决定在唐山、沈阳、杭州、武汉、深圳和银川开展综合试点。
三、建立排污权交易机制的实证分析
建立排污权交易机制有三个重要前提：
一是潜在的交易主体之间的污染治理成本有差异，使交易主体通过排污权交易能各自获得相关利益，从而使排污权交易活动有必要进行；
二是实行了污染物排放总量控制，使排污权成为稀缺性资源，从而有交易需求；
三是具有合适的交易载体（如排污许可证），以使交易活动能方便进行。
目前，
和COD是目前我国引入排污权交易的两项主要污染物，因此，本课题主要以
和COD两项指标为例进行分析。
（一）减排成本的差异性
排污权交易是利用了不同污染源削减
边际成本的差异，来实现经济效率的。
边际削减成本的变化取决于多种因素，除了废气处理量，
处理率外，还和企业的规模、省份和所属行业等密切相关，其中尤其是和地区与行业间的差别关系最大。
以陕西省作为参照点，在假设其他条件相同的情况下，部分省份
的相对处理成本如表1所示。
省份
相对处理成本
陕西
1.0
内蒙古
0.7
黑龙江
0.8
河北
0.9
广西
山东
1.1
浙江
1.2
湖北
1.3
福州
1.5
表1不同地区SO2削减的相对处理成本
我国的
排放源面广量大，小污染源占一定的比例（如图1所示），不同行业之间
的
削减成本差异也表现出了较大差异。
表2反映了不同行业相对电力行业
削减成本的差异情况。
行业
相对
削减成本
电力工业
化学工业
1.7
钢铁工业
炼焦工业
0.5
矿业
0.3
表2行业之间相对的削减成本
由此可见，
削减费用和边际削减成本在不同地区和不同行业之间都存在着较大差异，这为我国排污权交易的实施提供了首要的前提条件。
采取经济政策与采取行政指令控制政策所产生的费用节省情况也有明显差异，如表3所示，在相同的
控制目标下，采取排污权交易这种经济手段的费用要明显低于指令性控制手段的费用，且随着削减率的增加，费用的节省逐步减少。
削减率
（%）
总成本
（仅仅SO2）
基本市场手段的
费用节省（%）
指令性手段/百万元
市场手段/百万元
19.6
3.1
58.1%
34.8
7.2
4.2
41.7%
49.0
11.8
7.9
33.1%
63.5
19.3
13.6
29.5%
72.3
25.9
18.6
28.2%
83.4
38.7
29.2
24.5%
90.8
53.5
41.8
21.9%
表3经济手段和指令性控制手段SO2治理成本的比较
（二）污染物排放总量控制
实施主要污染物排放的总量控制是我国环境治理的一项重要战略措施，目前我国总量控制工作主要采取两种技术路线：
一种是目标总量控制，另一种是容量总量控制。
核实基年排污总量、核定规划年排污总量是制定总量控制计划的主要环节。
目前涉及基年排污总量的有排污申报和环境统计两项制度。
自1997年起，我国将乡镇工业和生活与其他纳入了环境统计的范围，实现了全口径的统计范围，在长期的实践中，环境统计（申报）逐步形成了比较规范的三类统计技术方法：
一是水污染物以监测数据为主；
二是以煤炭消费量为基准、辅以主要污染产品，采用煤烟公式或排污系数计算大气污染物；
三是生活与其他则依据人口和煤炭消费量进行统一衡算。
确定总量控制目标是一个比较复杂的过程，需要考虑因素较多，其中污染物排放标准、环境质量标准是核心，是总量控制目标的主要依据。
由于国家与各省、自治区、直辖市和计划单列市没有建立统一的确定方法，在确定总量控制目标时只能在大的原则下进行自上而下的协调统一。
新增污染物量是由具体的项目组成，按照规定，这些新建项目由环境管理部门依据环境影响评价和“三同时”制度进行审批，为总量执行情况的核查提供基础。
污染物削减量是实现总量控制目标的关键，一定程度上决定着地方经济可持续发展的空间和逐步改善环境质量的可行性。
在不同的经济增长情形下，
和COD排放情况如表4和表5所示。
按照“十一五”规划确定的预期GDP年均增长7.5％测算，在单位GDP能耗降低20％和所有新建项目环保措施完全到位的情况下，到2010年，将增加
排放量187万吨，COD排放量310万吨；
如果经济增长速度达10％，将增加
排放量370万吨，COD排放量430万吨。
GDP增长率%
新增量/万t
总削减量/万t
与2005年相比削减比例%
254.9
10
7.5
187
490
19.22
370
673
26.40
表4“十一五”二氧化硫在不同GDP增速下预计削减情况
COD新建项目增量/万t
COD总削减量/万t
310
451
31.90
9
380
521
36.85
430
571
40.38
表5“十一五”COD全国新增量预测
（三）排污行政许可证
就排污权交易而言，在确定了总量控制目标后，最关键的环节是将总量分配到具体污染源，定义排污权，发放排污许可证，在严格的监督条件下开展交易活动。
排污权总量控制计划指标的分配主要涉及到两个环节：
一是辖区总量分配，即按照属地原则，上级政府向下一级政府分配总量指标；
二是污染源分配，即基层政府向辖区各个污染源分配排放指标。
污染源分配则是重中之重，实践中按照“支持国家重点项目，优先保证生活需要，合理调节季节排污量，防范风险，区别对待”的原则进行，既要体现不同的污染源之间的公平性，又有利于经济有效地促进污染排放量的削减。
我国已在全国范围内推行排污许可制度，只是尚未普遍在各个领域实行，而是对不同污染源实施不同的管理方式：
一些地方实施排放水、大气污染物许可证制度；
另一些地方实施排污申报制度。
根据我国现行的环境保护法律、法规以及《行政许可法》的规定:
1.排污行政许可的范围包括生产与社会活动中排放污染物，对有关居民的生活污染排放如生活污水、生活垃圾的排放没有纳入排污行政许可管理范围。
2.排污行政许可的实施机构:
（1）国家环保总局：
负责制定排放污染物行政许可管理规范，指导并监督地方人民政府环境保护行政主管部门排污行政许可管理工作；
负责对其审批的环境影响报告书或登记表的建设项目排污行政许可的审查工作。
（2）地方政府环境保护行政主管机构：
县级及以上政府环保行政主管机构，按照环境影响报告书或登记表的审批权限负责建设项目排污行政许可的审查工作。
（3）行业主管部门：
各行业主管部门负责其所属单位排污行政许可的审核工作。
3.排污行政许可的实施程序:
（1）申请与受理：
由排污单位提出申请，在当地行政主管部门指定的时间填报《排污申报登记表》，并按要求提供必要的资料。
（2）审查与决定：
审查涉及排放污染物的种类、浓度、排放数量、排放时间、排放方式、排放口位置等多个方面。
（3）行政许可证的颁发：
排污行政许可的凭证为《排污申报登记注册证》或《排污许可证》等。
（四）小结
通过对以上三个前提条件的分析可以看出，在减排成本存在差异的现实条件下，目前我国有关的环境管理人员和部分决策者，对总量控制和排污许可证的推行也有了较为明确的政策导向，排污权交易在我国实施具备了基本的前提条件，存在广阔的发展空间。
三、调研试点排污权交易状况
排污权交易在我国已经酝酿多年，长三角地区也已试点3年有余。
然而，我们在对浙江嘉兴、湖北武汉和内蒙古包头的调查采访中发现，尽管各地都有成交案例，但由于卖家较少，排污权的实际交易量比较低，交易十分冷清，目前主要靠政府调剂为主。
（一）浙江嘉兴市
浙江嘉兴市是国内第一批实行排污权交易试点的城市之一，也是我们在调研过程中感受到排污权交易开展得最好的城市。
根据嘉兴市的规定，在达到国家规定排放标准的情况下，区内已有项目都将通过环保部门的核定而拥有相应的排污指标，而新上项目的全部指标均需要购买。
如果区内没有可供交易的指标，则不允许新上相关项目。
2008年，嘉兴市共有136家企业通过排污权交易获得主要污染物排放指标，总交易额达6543万。
嘉兴市环保局目前核定的化学需氧量交易价格为8万元／吨，二氧化硫为2万元／吨。
尽管从2002年嘉兴市就尝试开展排污权交易，但直到2008年才真正开始交易。
虽然已经有交易成功的案例，但我们注意到，拿到排污指标的企业很少有将排污指标拿来交易的。
嘉兴三江化工公司总经理助理张先生表示“虽然我们的化学需氧量排放指标目前只用了一半，但并不富余。
”三江化工拥有6万吨／年的环氧乙烷装置、10万吨／年的非离子表面活性剂装置，化学需氧量排放主要体现在废水中。
通过核算，三江化工拿到了约1000吨／日的废水排放指标，而该公司目前废水排放量是大约500吨／天。
“我们目前正在建设6万吨／年的环氧乙烷二期装置，因此排污指标非常紧张，可能还需要外购。
但现在来看，指标不容易买到，卖家比较少，我们只好在交易平台上先排队。
”张助理这样表示。
由于各地都有节能减排的目标和规划，各企业也都有相应的节能减排任务，排污指标更显得弥足珍贵。
嘉兴帝人聚碳酸酯有限公司也在排队购买指标。
该公司环保科科长告诉我们，该公司每年都有节能减排的硬性指标，但受现行技术的制约，公司减排的空间比较小。
帝人的聚碳酸酯装置技术较先进，目前排水化学需氧量浓度是30毫克／升，已经超过国家一级标准（60毫克／升），再减排的空间不大，且随着新项目的规划，该公司需要提前购买排污指标，但目前交易平台可供交易的产品不多。
嘉兴的化工企业目前主要集中在嘉兴港区的化工园区，港区开发建设管委会主任王照祥表示，目前港区内共有化工企业20余家，由于多数在2005年后投产，技术装置均较新，因而减排空间较小。
据他介绍，园区每年都有节能减排的任务，《嘉兴市排污权交易办法》出台之后，新上项目可以通过购买排污指标获得核准。
但他也表示，目前可供交易的排污指标确实比较少，一些新上项目需要提前排队购买。
泰兴市环保局官局长告诉我们，排污指标的核定是一个进展比较缓慢的环节。
由于没有统一的标准，而且各行业排污情况不同，核定每家企业现有的排放量是一个非常巨大的工程。
即使是在最早试点的嘉兴市，化工企业的排放指标核定工作也只进展了一半，相当一部分企业的排放指标并没有核定出来。
从2005年开始搭建排污权交易平台的泰兴市环保局，目前也只交易二氧化硫，定价为1500元／吨。
官局长还坦承，目前交易几乎没有，主要是政府调剂。
（二）湖北武汉市
我们在对武汉光谷联合产权交易中心的调研中了解到，武汉光谷联合产权交易所目前已经完成了主要污染物（二氧化硫、化学需氧量）排放权交易平台的软硬件建设。
湖北省环保局与武汉光谷联合产权交易所互相配合，准备将主要污染物（二氧化硫、化学需氧量）排放权引入交易平台，让企业的排污权可以通过电子竞价的方式进行交易。
然而，由于目前只有《湖北省主要污染物排污权交易办法》得到了政府的批准，其实施细则还没有审批通过，因此，中心计划在全省范围内开展排污权交易的相关后续业务还没有开展，挂牌和成交量均为零。
不仅如此，我们还从湖北省环保局了解到，目前整个武汉地区只有一例排污权交易，当时还没有建成排污权交易中心，此项交易是在市环保局的协调下完成的。
2007年，武汉市硚口区共获得604吨的二氧化硫排放指标，仅能满足现有企业的排污需求，这意味着该区不能再引进新的涉污项目。
2008年初，雅琪股份等三家公司向汉正街都市工业园递交入园申请，三家企业均为加工企业，年排放二氧化硫共4.9吨，排污问题成了“拦路虎”。
刚好区内的汉口轧钢厂正在实施“煤改气”改造工程，一年减排二氧化硫9吨，有了富余的排污指标。
经过硚口区穿针引线，四家企业一拍即合，轧钢厂以每年每吨1万元的价格向三家企业出让二氧化硫的排污权。
在排污指标不超额的前提下，雅琪股份等三家企业顺利入园开展生产。
（三）内蒙古包头市
1991年新修订的《包头市环境综合整治条例》第10条规定，“排放污染物的单位，必须将污染物的种类、数量、浓度（强度）、污染排放设施和处理设施，向有管辖权的环境保护行政主管部门申报登记。
对排污单位，环境保护行政主管部门按规划指标，颁发排污许可证或临时排污许可证，持证单位排放污染物必须符合规定的要求。
对重点污染源的重点污染物实行排放总量控制”。
同年，年包头市环境保护局还制定了《包头市大气氟化物排放许可证管理办法》，规定，大气氟化物排放指标在有利于区域环境总量控制管理的前提下，经环保局批准，可以在排氟单位之间互相调剂。
为了使排放方式和地理位置不同，污染贡献各异的大排氟源之间能够互相调剂，引入了“污染当量”概念和给出各级当量数，为“排污权交易”的灵活管理创造条件。
对一些新老污染源的排污量，提出交换条件，并作出明确限制，形成排污权交易。
虽然是国家的首批试点城市，但包头市的排污权工作仍然停留在立法阶段。
由于国家统一的排污权实施条例尚未出台，包头市排污权交易的开展缺乏切实可行的依据，包头市仍未给一些大型企业制定具体的排污指标并相应发布许可证，包头市环保局仍在等在国家的统一政策。
四、调研试点排污权交易市场建设情况
我国从2002年起就开始酝酿建立排污权交易市场，但到目前为止，我国排污权交易二级市场建设尚处于起步探索阶段，我们此次调研的嘉兴市排污权储备交易中心和武汉光谷联合产权交易中心，是我国现阶段仅有的两个排污权交易平台。
（一）嘉兴市排污权储备交易中心
2007年11月10日，国内首个排污权交易平台——浙江省嘉兴市排污权储备交易中心挂牌。
这个被企业称为“排污权银行”的储备中心的成立，标志着我国排污权交易二级市场建设工作正式启动。
嘉兴市排污权储备交易中心是嘉兴市环保局下属的一个独立的核算单位，是在嘉兴市环境保护局的授权和指导下从事主要污染物（COD和SO2）排污权交易的专门机构，是嘉兴市排污权可转让方和需求方交易的指定平台，在各县（市）可设立分中心。
嘉兴市制定并实施了《嘉兴市主要污染物排污权交易办法（试行）》，2008年中心总交易额达5143万元。
在规范排污权交易市场方面形成了独特的“嘉兴模式”：
1.从2007年11月1日起，所有新批建设项目新增主要污染物排放指标，必须在政府指定的交易平台有偿获得。
在排污权储备交易分中心成立之前，各县（市）排污权交易活动统一在嘉兴市排污权储备交易中心进行，中心为各县（市、区）单独建立排污权交易资金和排污权交易数量基本台账。
各县（市）环保局和排污权交易分中心，每月向市环保局和市排污权储备交易中心上报建设项目新增主要污染物交易情况。
2．可交易量基准的认定。
在重新核发排污许可证前，一般以环境影响评价文件行政许可条件下的“三同时”验收排污总量为基准，重新核发排污许可证后应以排污许可证核准的排污总量为基准。
工程减排削减量、调整产品结构和生产工艺产生的减排削减量，其交易时应扣除国家赋予的减排任务量方可进行。
3．排污权交易出让程序。
排污权可转让方向储备中心提交出让书面申请，中心受理后，委托环保局组织环境监测和专家组，对工程减排削减量、调整产品结构和生产新工艺产生的减排削减量进行现场调查和监测核实，对削减总量进行确认，并出具《排污权出让交易量核定书》。
排污权可转让方凭排污权出让交易量核定书与交易中心签订交易合同，交易中心支付款项，完成交割。
同时，交易中心向环保局出具排污权交易业务联系单和排污权交易合同复印件，环保局根据交易情况，对已经完成排污权出让的企业重新核发排污许可证，并转入正常监督管理。
4．排污权交易申购程序。
排污权需求方向环保局提出申请，并提交建设项目环境影响评价文件资料，经环保局初审同意后，由环保局出具《排污权购买总量联系单》。
交易中心与排污权需求方按照联系单提出的总量、价格双方签订交易合同，收取交易款项，同时由交易中心出具《排污权交易终结联系单》，交易完成后建设项目转入正常审批程序
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