办案手记41非法围垦滩涂Word下载.docx

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1997年7月3日，玉环县交通局还特地下发了《关于同意建立“芦浦镇搬运有限公司”和“芦浦镇装卸服务站”的批复》，明确码头设计能力为200吨级。

1997年6月10日，玉环县交通局并颁发了《道路运输经营许可证》。

同时，工商部门向他们颁发了临时营业执照。

2000年1月，玉环县工商行政管理局又核发了正式《营业执照》。

李庆福设立的“芦浦镇装卸服务站”是个体工商户，黄雨海等8人设立的芦浦镇搬运有限公司是有限责任公司。

据他们介绍，他们为建造码头分别投资了50万多元，码头设立后，经营状况良好，每年收入10多万元，他们并每年缴纳了各种各样的规费。

可是，好景不长，2000年，玉环县人民政府决定实施漩门二期蓄淡围垦工程。

2000年2月28日，发布了《关于漩门二期蓄淡围垦围区水产养殖码头及附属设施处理通告》。

围垦面积达3867公顷即58005亩。

他们的码头在此范围内，因而面临报废。

2001年11月30日，玉环县芦浦镇搬运有限公司和芦浦镇装卸服务站的营业执照，因为未参加2000年年检，被玉环县工商行政管理局吊销。

为此，他们多次找玉环县人民政府以及相关部门交涉，但这些部门都以他们的码头没有领取土地使用权证为由，不同意补偿。

2002年5月9日，玉环县人民政府设立的临时机构玉环县漩门二期管理局并且作出书面答复，对于他们的损失不予赔偿。

2003年6月，他们分别向宁波海事法院提起民事诉讼，他们确定的被告是玉环县漩门二期管理局。

宁波海事法院对两案进行合并审理，并先后两次公开开庭审理本案，在法庭上，李庆福等最充分的理由是，与他们同样没有土地使用权证的码头都得到了相应补偿10－20万元的补偿。

第一次开庭时，他们并申请了四位证人出庭作证，这四位证人在法庭上的证言铿锵有力，他们的码头与李庆福他们一样，没有领取土地使用权证，也因此次围垦而报废，已经得到了10－20万元补偿。

但是，第二次开庭时，被告方却出示了这几个码头的土地使用权证的复印件。

到底是谁在说谎或者甚至制造伪证，我们不得而知。

2003年7月23日，宁波海事法院作出民事裁定，从程序上驳回了李庆福等人的起诉：

本院认为，经开庭审理，原、被告一致确认，原告建造的码头及周边土地已经被划入玉环县漩门二期蓄淡围垦工程的围区范围，即原告建造的码头已经被政府依法征用，且原告对政府征用码头的合法性不持异议，故本案争议实为征地补偿纠纷，原告就码头征用要求补偿的请求，应依法通过行政诉讼的程序予以解决。

依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条第（四）项、第一百一十一条第

（一）项、最高人民法院《关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞若干问题的意见＝第139条的规定，裁定如下：

驳回原告李庆福的起诉。

李庆福等不服上诉。

笔者未能见到上诉状和答辩状，但浙江省高级人民法院终审裁定记载着上诉及答辩理由。

浙江省高级人民法院作出判决时间是2003年12月26日，笔者见到的是黄昌妹等8人为上诉人的裁定书：

　　宣判后，上诉人黄昌妹等八人不服，向本院提起上诉，称上诉人从没有认可建造的码头已经被政府依法征用，只是认可码头被划入围垦工程的围区范围内，如果被政府征用，政府必须作出具体的行政行为。

玉环县漩门二期管理局依据玉环县人民政府的《漩门二期蓄淡围垦工程围区水产养殖码头及附属设施处理办法》不应予以补偿，但该《办法》第四条明确规定：

补偿协议由漩门二期工程建设指挥部与享有补偿权的单位、个人签订，根据该条款玉环县人民政府已明确授权被上诉人行使，被上诉人对其他码头也进行了补偿。

本案应属于民事范围，请求裁定发回继续审理。

玉环县漩门二期管理局答辩称：

因征用引起的法律争议应受行政法调整。

上诉人的码头与其他码头不同，没有经过有关部门批准，我方对其他码头进行补偿并不表明，本案双方当事人之间就是民事纠纷，原审裁定并无不当。

本院经审查认为，本案纠纷系上诉人黄昌妹等八人建造的码头及周边土地被划入玉环县漩门二期蓄淡围垦工程的围区范围后引起的补偿纠纷，对于此类纠纷的补偿问题，玉环县人民政府发布的《漩门二期蓄淡围垦工程围区水产养殖码头及附属设施处理办法》作出了具体的规定，玉环县漩门二期管理局也正是依据上述规定作出了不予补偿的决定。

因此本案码头损失补偿纠纷应依法通过行政诉讼的程序予以解决。

上诉人黄昌妹等八人提出的上诉理由及请求均不能成立，本院不予支持。

原审裁定适用法律正确。

依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十四条之规定，裁定如下：

驳回上诉，维持原裁定。

二审案件受理费50元，由上诉人黄昌妹、黄友旺、蔡庆云、杨根夫、杨启敖、陈纪英、邬谢福负担。

本裁定为终审裁定。

状告玉环县政府　　初次体验“异地管辖”

　　就是在这种情况下，李庆福他们辗转找上了笔者。

笔者看到宁波海事法院和浙江省高级人民法院的裁定书的第一感觉，承办法官对于行政法和行政诉讼实在缺乏基本的认识，本案的纠纷是因为政府围垦工程征用码头引起的，因而是一种行政纠纷，是显而易见的，宁波海事法院予以受理就是不应该的，结果还开了两次庭，更严重的错误在于，在裁定书中居然以当事人双方没有异议为由，认定原告建造的码头已经被政府依法征收，而且认为征收码头是合法的。

浙江省高级人民法院裁定书虽然没有断言码头已经被依法征收，但也认为本案纠纷系上诉人建造的码头被划入玉环县漩门二期蓄淡围垦工程的围区范围后引起的补偿纠纷，既然认定是补偿不是而不是赔偿问题，严格地说也认定了政府征收码头的合法性。

然而，本案的关键问题，恰恰就是围垦工程有没有经过依法批准，只有围垦是经过依法批准的，政府征收码头才是合法的，才谈得上要不要补偿以及如何补偿问题，否则就是要不要赔偿以及如何赔偿的问题。

而按照笔者对于现有材料的分析，初步断定，玉环县人民政府的围垦工程并没有经过依法批准。

笔者的代理工作就是按照这一思路展开的。

虽然，宁波海事法院和浙江省高级人民法院认为，本案纠纷应该通过行政诉讼的程序解决，但是却并没有明确，当事人到底应该起诉什么行政机关。

笔者在翻阅当事人提供的以及从海事法院复印的材料中，与这一问题直接有关的材料有－―

玉环县人民政府

关于漩门二期蓄淡围垦围区水产养殖码头及附属设施处理通告

玉政发[2000]24号

为了确保漩门二期蓄淡围垦工程（下称漩门二期工程）建设顺利进行，保质保量按时完成建设任务，根据《中华人民共和国渔业法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国海上交通安全法》等法律、法规，结合我县实际，特将漩门二期工程围区水产养殖、码头及附属设施有关处理事项通告如下：

一、漩门二期蓄淡围垦工程为我县一项利国利民的重点工程，在政策处理过程中，必须兼顾国家、集体和个人三者的利益，依据事实和法律，采取经济补偿与酌情安置相结合的办法。

二、根据我县港口等总体发展规划，对依法设立的装卸运输、船舶修造、航运等企业，感情酌情予以外迁安置。

三、滩涂养殖、浅海养殖、码头及附属设施，依据事实，依法予以经济补偿。

四、补偿协议由漩门二期工程指挥部与享有补偿权的单位、个人签订。

有关单位或个人对补偿事项有异议，达不成协议时，当事人要求裁决的，必须提出书面申请，由县人民政府裁决。

五、滩涂养殖的补偿以滩涂使用权证为准，依法予以补偿。

除部分滩涂外，工程堵港大坝封港之前的养殖物正常生长最后一个周期后，依法注销所涉及的在养的滩涂使用权证，终止其滩涂使用权，无滩涂使用权证的，一律不予补偿。

六、通告发布之前由县水产行政主管部门审核批准的网箱养殖和筏式牡蛎养殖予以一定的经济补偿。

在工程堵港大坝封港之前的养殖场正常生长最后一个周期满后，不得放养新的养殖场，养殖设施须在2001年1月底前自行迁移完毕。

七、经有关部门批准，手续完备、用地合法的码头及其附属设施和临港型船舶修造企业，除土地外，码头须经有资质的中介机构资产评估后，以重置价格结合成新率予以经济补偿，其附属设施和船舶修造等临港型企业，因堵港致使使用权功能减弱或丧失的，予以适当的经济补偿。

八、船舶航线审批主管部门对围区内客、货运企业航线依法及时进行调整。

九、通告之日起，有关职能部门停止办理漩门二期围区内所有水产养殖、码头及附属设施的审批手续。

十、政策处理工作在县政府的统一领导下进行。

水利、建设、土管、交通、水产、海洋等有关部门和当地镇（乡）政府、村（居）委会要按照各自的职责，负责做好补偿、迁移、安置等工作。

十一、具体补偿、安置办法由有关职能部门联合制订发布。

十二、本通告自发布之日起实施。

二OOO年二月二十八日

虽然该份文件规定的是补偿、安置问题，而不是实施围垦工程的决定或者通知。

不过，李庆福等当事人告诉笔者，围垦工程确实是玉环县人民政府组织实施的。

应该说，上述这份文件一定程度也可以证明这一点。

于是，笔者准备以玉环县人民政府为被告提起诉讼（以下以李庆福作为原告的案件为主予以陈述）。

2004年4月9日，笔者代理当事人以特快专递向台州市中级人民法院提起诉讼，诉讼请求是两个，一是请求确认玉环县人民政府组织实施漩门二期蓄淡围垦工程的行为违法，二是请求判令玉环县人民政府赔偿损失51万元。

笔者认为，围垦工程已经使码头失去了应有的功能，因此以现存的价值作为损失的依据，当然这是最保守的计算方法，没有计算间接损失，这是符合现行《国家赔偿法》规定的。

在起诉的同时，我们提交了《价值评估申请书》，申请法院委托有关部门对码头现有价值进行评估。

台州市中级人民法院起诉材料后，大约一个月后，要求当事人将案件分成两个，一个是行政诉讼，一个是行政赔偿诉讼。

这样的做法，在司法实践中，在一段时间里有着一定的代表性，但这种做法是不科学的，笔者在其他办案手记已经有详尽的论述，这里不再重复。

5月8日，当事人按照法院的要求更换了起诉材料，但接下来台州市中级人民法院就没有了进一步的反应，既没有受理也没有作出不予受理裁定。

面对当事人和笔者的询问，只是回答：

没有那么快。

笔者根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释＝第32条规定，向浙江省高级人民法院寄去了一份《申诉书》。

6月4日，笔者接到台州市黄岩区人民法院的通知，说是根据台州市中级人民法院的指定，该案件由该院管辖，这种答复有些出乎我的意料。

虽然2004年笔者已经是一位专门承办行政案件的律师了，但是案件绝大多数仍然局限于宁波地区。

后来，笔者才知道，这就叫异地管辖，是台州市中级人民法院的“发明”，将县级以上人民政府为被告的案件交由异地基层法院审判，原告可以直接向中级法院起诉，中院审查认为应当受理的，根据就近、方便原告诉讼并有利于减少干预的原则，随机指定某一异地基层法院管辖，并将案件移交该院。

台州市中级人民法院2002年就开始进行探索。

6月14日，玉环县人民政府提出了答辩状，一份答辩状包括行政诉讼和行政赔偿诉讼两个内容，答辩意见是请求法院驳回李庆福的起诉，理由三条：

一、李庆福的起诉已超过法定的诉讼时效。

原告在2000年6月27日向漩门二期指挥部提出申请，要求补偿相关费用时，就已知道了漩门二期蓄淡围垦工程开始实施了。

现在提起诉讼显然已超过法定的诉讼期限。

二、玉环县人民政府实施漩门二期蓄淡围垦工程符合法律规定。

漩门二期蓄淡围垦工程是经依法审批办理了相关合法的手续之后开始实施的，经过可行性研究报告、环境影响报告、浙江省计经委的项目立项批复，直到围垦许可证的办理，整个项目的实施建设完全符合法律法规的规定。

三、漩门二期蓄淡围垦工程的建设并没有损害到原告的合法权益。

李庆福并没有取得合法的用地用海手续，《道路运输许可证》《营业执照》只能证明该企业依法成立，允许其从事相关业务活动，不能够证明码头建设的合法性，原告提供不出任何建设的合法手续，也就是说原告建设码头的用海用地行为是违法。

违法利益是不受法律保护的，实施建设的漩门二期蓄淡围垦工程的行为没有损害到原告的合法利益。

玉环县人民政府总算承认是自己组织实施了围垦工程，第二点答辩意见让笔者感到异常欣慰。

为了证明围垦行为的合法，玉环县人民政府向法庭提供了浙江省围垦局2002年10月20日颁发的《围垦许可证》（编号NO.200205）。

《围垦许可证》记载的建设单位是玉环蓄淡围垦开发有限公司，经济性质是国有，围垦面积3867.00（公顷），围垦开发利用方向是蓄淡水库、围垦综合开发。

2004年9月1日，黄岩区人民法院公开开庭审理本案。

庭审并不激烈，被告基本上重复了答辩状中的观点，而笔者则根据被告提供的材料和发表的观点，在起诉状之外又补充了不少观点，逐一针对被告的观点进行了辨驳。

首先，笔者认为，原告的起诉没有超过起诉期限，理由是，原告知道自己合法权益受到侵犯了一直在交涉，并向宁波海事法院提起过诉讼和向浙江省高级人民法院提起过上诉，因此不存在错过诉讼时效的问题，这是其一；

其二、《行政诉讼法》39条规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。

法律另有规定的除外。

”也就是说，诉讼时效是从知道或者应当知道具体行政行为之日起计算的，所谓具体行政行为当然包括主体、客体和内容三个方面，而原告从来都不知道也不可能知道围垦行为哪个行政机关实施的，因此诉讼时效实际上无从算起；

其三、本案涉及的围垦行为具有持续性，甚至直到开庭时至，围垦工程仍然在实施，因而不存在超过诉讼时效问题。

其次，笔者认为，玉环县人民政府实施围垦工程违法，理由是，即使撇开浙江省围垦局颁发的围垦许可证是合法的，也只能证明2002年10月20日之后实施的围垦行为是合法的。

再次，笔者论证了原告具有诉讼主体资格，即李庆福等的合法权益因为围垦工程的实施受到了影响，提出的理由是，李庆福等建造码头是经过镇政府、航运管理所同意的，而且交通局颁发了道路运输经营许可证，工商行政管理局颁发了营业执照，赋予了合法的经营资格，虽然码头没有领取土地使用权证，但是认定码头合法与否不能不考虑当地的实际情况，当地有许多码头确实是没有土地使用权证。

这也就是李庆福能够取得运输许可证和营业执照的原因，当然这么多年了，土地主管部门也从来没有予以查处。

而且，仅仅从诉讼主体资格来说，李庆福拥有运输许可证和营业执照，具有合法的经营权，但因为围垦行为而无法继续经营，就足以说明围垦行为与他有着法律上的利害关系。

甚至，码头建造是否合法与此无关。

大大出乎意料的是，黄岩区人民法院对本案进行了当庭宣判，几天后笔者收到了一审判决书：

　　根据上述予以采信的证据，本院确认，被告玉环县人民政府从1993年开始筹备漩门二期蓄淡围垦工程，并作出环境影响报告，工程项目已经浙江省计划委员会审批。

1996年，被告开始实施围垦工程，2000年2月18日发布玉政发（2000）24号《关于漩门二期蓄淡围垦工程围区水产养殖码头及附属设施处理通告》。

同年5月29日作出玉政（2000）7号《关于印发漩门二期蓄淡围垦工程围区水产养殖码头及附属设施处理办法的通知》。

原告李庆福于1997年7月3日经玉环县交通局批准，在上述工程围区内的芦浦道头组建装卸服务站，并建造码头，领取了道路运输经营许可证，2000年领取了个体工商户营业执照。

随着被告围垦工程的进展，原告的经营活动不能正常进行，要求被告予以经济补偿，被告下设的玉环县漩门二期管理局于2002年5月9日作出书面答复：

“无法办理政策兑现”。

为此，原告李庆福于2003年6月以玉环县漩门二期管理局为被告，向宁波海事法院提起民事诉讼，要求赔偿经济损失。

2003年12月9日，浙江省高级人民法院就该案作出（2003）浙民三终字第129号民事裁定书，认为李庆福对于玉环县漩门二期管理局依据政府规范性文件所作出的具体行政行为应通过行政诉讼予以解决。

为此，原告李庆福提起本案诉讼。

　　本院认为，玉环县漩门二期蓄淡围垦工程是被告玉环县人民政府组织实施的具体行政行为。

原告经营的装卸站在该工程的围区内，与被告实施的围垦行为有利害关系，本案原、被告主体适格。

被告实施的围垦工程历时数年，至2003年尚未结束，其行政行为一直持续，被告称原告的起诉已经超过了法定期限理由不能成立。

《浙江省滩涂围垦管理条例》第九条规定：

“通过工程措施（包括滩涂圈围工程、促淤工程、堵港围涂工程）进行滩涂围垦建设的，须按本条例规定的程序报经批准，并取得滩涂围垦部门发放的滩涂围垦许可证”。

被告未取得滩涂围垦许可证实施围垦行为，违反了该规定的法定程序，显然违法。

诉讼期间，被告提供的滩涂围垦许可证复印件标明，发放时间是2002年10月20日，也不能之日其前期数年的围垦行为合法。

因此，被告要求驳回原告的起诉，本院不予支持。

依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第

（二）项第3目和《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释＝第五十八条的规定，判决如下：

　　被告玉环县人民政府实施漩门二期蓄淡围垦工程违法。

案件受理费八十元，其他诉讼费二百元，合计人民币二百八十元，由被告玉环县人民政府负担。

更让笔者和当事人高兴的是，主审法官在法庭上同时宣布，有关赔偿损失一案，法院已经委托会计师事务所进行评估，现在正在评估之中，等评估结论另行安排开庭。

由此，笔者深深地感受到了“异常管辖”的威力。

当事人则告诉笔者，黄岩区人民法院之所以判玉环县人民政府败诉，是因为这段时间玉环县官场发生了大地震，玉环县党委和政府主要负责人都已经被“双规”了，无暇顾及官司。

撰写本篇办案手记时，笔者在网站上只搜索到玉环县原副县长郑某某涉嫌受贿，确实是那时东窗事发的。

2004年10月25日，距离上次开庭55天，黄岩区人民法院公开开庭审理李庆福等诉玉环县人民政府行政赔偿一案。

开庭之前，笔者要求李庆福等到主审法官处取一下评估报告，看看评估结果是多少，同时也为出庭做一些有针对性的准备工作。

主审法官的回答是，人民法院取得的证据，当事人无权在庭前查阅和复印。

笔者不禁有些纳闷：

法院取得的证据不是也是证据，也需要接受当事人的质证吗？

提前让当事人查阅、复印一下，不是有助于进行一些必要的准备，更好地发表发现质证意见吗？

不过，评估结论应该是十分简单，因此当庭质证，问题也不大。

于是，我们没有坚持。

庭审中，法庭宣读了浙江华诚会计师事务所有限公司2004年10月10日出具的函件。

函件内容是：

“

（1）李庆福没有提供任何有关该码头的产权证明。

（2）李庆福没有提供施工图纸及任何施工等有关记录，致使我们无法了解该码头原来的现状及在原来基础上应进行的填土填渣平方米，也无法取得地下隐蔽工程使用的材料和工程量。

综上，由于李庆福没有提供上述资料，我们对李庆福的码头价值难以进行评估。

”

这样的函件，笔者感到难以理解，法院委托评估的是码头造价，与有没有产权证明根本没有关系，有没有产权是法院审查的内容，至于施工图或者其他资料，会计师事务所完全可以通知或者通过法院通知李庆福补充。

由于没有当庭宣判，笔者和当事人向主审法官和庭长表示了要求提供图纸的想法。

得到的只是极其的回答：

太晚了！

其他的什么都不愿多说。

几天后，笔者收到了一审判决书，打印的时间是庭审之后的第三天：

　　本院认为，李庆福经营的玉环县芦浦装卸服务站虽经玉环县交通局同意建设码头，并领取了营业执照，但未取得用地、用海的合法手续，其所建的码头不能认定为该服务站的合法权益。

被告的具体行政行为虽然违法，但是原告不能提供合法权益遭受损害的有效证据，其请求由被告赔偿经济损失的主张本院依法不予支持。

依照最高人民法院《审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：

驳回原告李庆福的诉讼请求。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状及副本，上诉于浙江省台州市中级人民法院。

看来，“异地管辖”遭遇了压力。

毕竟，只是一种体制内的摸索和努力。

很自然地，对于一审裁决，双方当事人都提出了上诉。

玉环县人民政府上诉的是行政诉讼部分，李庆福等上诉的是行政赔偿部分。

　　在台州市中级人民法院的较量

玉环县人民政府在行政上诉状中对于一审判决提出了三点意见：

第一、实施建设一个工程的行为本身不是行政行为，只是在办理相关手续过程中可能涉及到行政行为。

玉环县人民政府在组织实施玉环县漩门二期蓄淡围垦工程首先是考虑到玉环县是海岛，淡水资源缺乏，为了解决玉环人民吃水问题，经过长时间的论证，并且依法办理了项目的立项审批手续，该项目是经过浙江省计划经济委员会审批立项的，建设审批手续完全符合法律规定。

同时，玉环县人民政府为了实施该项目，设立了指挥部、管理局及浙江省玉环漩门二期蓄淡围垦开发有限公司（国资公司），在具体施工过程中，均由以上三个机构实施，包括项目的招投标、对外融资等等。

该项目涉及的滩涂围垦面积有50000多亩，总的投资达5亿多元，且施工已基本完成。

实施该项目是一个系统工程有些是行政行为，有些是纯粹的民事行为，有些是玉环县人民政府的行为，有些是上级政府部门的行为，有些是指挥部、管理局及围垦开发公司的行为，既然是行政诉讼，就应该明确原告起诉的是哪一个具体行政行为，而不能将整个系统实施行为都作为行政行为来认定。

因此，一审判决认定事实不清。

第二、围垦许可证是由浙江省玉环漩门二期蓄淡围垦开发有限公司在2002年10月20日办理的，该公司事实上是项目的具体实施主体，而在办理该证之前，玉环县人民政府做了大量的前期准备工作，比如：

组织专家论证，编制各种审批项目所需的报告、制定相关的补偿标准、为项目的启动筹措资金等等，任何一个项目都会有大量的前期准备工作，而这些行为都是发生在办理围垦许可证之前，也是整个项目实施的一个组成部分。

不能因为玉环县人民政府在开发公司没有取得围垦许可证时，就开始实施了有关前期准备工作，而将整个实施行为定位为违法，这样是没有事实和法律依据。

第三、一审期间没有任何证据证明原告建造了码头，也没有证据证明是何时建造了码头、投资多少、有合法的审批手续等等，也就是说玉环县漩门二期蓄淡围垦工程的实施，没有证据证明对原告的合法利益造成损失，而法律所保护的是合法利益，不合法的利益是不受法律保护的。

总之，玉环县人民政府认为，政府及其相关的其他部门组织实施建设漩门二期蓄淡围垦工程的程序完全符合法律规定，且围垦行为没有损害到原告的任何合法利益。

一审判决认定事实不清，适用法律错误，恳请台州市中级人民法院依法撤销一审郸判决，驳回原告的诉讼请求。

玉环县人民政府从1993年开始实施围垦工程，一方面通过有关部门上报审批，就是玉环县人民政府上诉状所说的前期工作，当然是合法的。

可是，另一方面在未得到依法批准之前，组建了玉环县漩门二期工程指挥部、玉环县漩门二期管理局、浙江省玉环蓄淡围垦开发有限公司，并通过它们完成了很多工作，甚至导致了李庆福等人的码头完全报废，这当然是违法的。

玉环县漩门二期工程指挥部、玉环县漩门二期管理局、浙江省玉环蓄淡围垦开发有限公司都是玉环县人民政府设立的，它们的行为是代表着玉环县人民政府的意志，法律责任应该由玉环县人民政府承担，他们将玉环县人民政府列为被告，应该是正确的。

《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释＝第22条第1款也明确规定“行政机关组建并赋予行政管理职