境外治理违法建筑经验和启示.docx

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境外治理违法建筑经验和启示

［摘要］通过对我国香港、新加坡和美国在治理违法建筑方面的成功经验的描述与分析，概括了其制度构建方面的若干启示和我国的缺陷；并就境外治理违法建筑的具体经验作了归纳：

立法细密，执法严格；资源配置到位，保证工作高效；明确各方职责，形成强大合力；市民监督，多方协作，业主自律；加强宣传引导，管制与教育并重；注重人本，合理变通。

［关键词］ 违法建筑；境外治理；立法

［中图分类号］D922.181［文献标识码］ Ａ ［文章编号］ 1008—1763（2012）06—0138—05

境外一些法制观念较强的国家或地区，经过不断地探索和实践，在违法建筑的立法和规制方面已积累了不少成熟经验，有许多方面值得我们参考与借鉴。

一 境外治理违法建筑的概况

在不少发达国家或地区，当今已经基本上消除了违法建造的楼宇、房屋、工业厂房和临时性建筑，但并不能说在这些发达国家和地区不存在“违法建筑”。

这些“违法建筑”的形成主要是由于获得审批的建筑项目在建设施工过程中没有严格遵循原设计方案而造成的，或者是对私有产

权居住用房或办公用房随意改装而形成的。

在土地公有制为主的新加坡和中国的香港地区主要都是以楼房为主要的居住建筑，相关法律规定楼宇业主不得侵占公共空间，在公共空间私自搭建和改造要被重罚，并且对室内装修也有着极其详细的规定，例如由装修而引起楼下住户漏水的现象，当事业主就必须负责赔偿损失，不能解决的交由法庭裁决。

同时，新加坡的公房政策和香港的廉租房政策成熟、完善，民众几乎没有刚性需求。

新加坡政府每年还会委托专业机构做市场调查，满足经济发展的用地需求，违法建筑没有市场。

至2006年，香港的廉租房总量几乎占香港住宅总量的一半，成功解决了中下层居民的安居生活。

在实行土地私有制的欧美等国家和地区，土地及土地上的房产属于私有财产，这些地区的居民住宅多是二、三层花园房屋，有很大的改造余地。

但是这并不意味着可以随意改动，凡是涉及到扩大住宅面积，改动房屋结构，增加车库，改动门面，以及把房间进行分割改造成出租屋，甚至改装窗户这样的事情，都要经过地方政府相关机构的审批和监督。

并且政府都要对这些改造预案在地方报纸上进行公示，以便在是否有碍相邻关系和社会公益环境方面让公众参与监督。

在美国违法建筑现象比较少见，违法的现象主要出现在住宅业主自行搭建附属建筑物和家庭住宅

改造扩建或者改动房屋建筑的主体结构时没有按照规定办理审批手续。

业主大多是因为害怕审批手续繁琐和被否决或者是不想花费请相关机构进行评估的费用，这样因未获得审批就形成了违法建筑。

美国政府高度重视住房保障立法，在美国已形成相互补充的比较完善的住房保障法律体系。

退休老人和家庭收入低于居住地中位收入80%的人群能够得到美国政府提供的较低租金住房；政府采取了多种税收减免政策，为低收入人群拥有住房创造条件；政府还一直采取多种财政措施解决低收入人群住房问题。

（一）我国香港

香港实行既严密又细致的规划用地审批制度，控制建设用地规模，一事一法，针对性很强。

在土地和城市管理方面，形成了《城市规划条例》、《市区重建条例》、《土地征用条例》、《建筑物条例》等一系列完备的立法体系。

香港屋宇署对于违法建筑的定义是：

凡任何建筑工程，如建造、修葺、拆卸、改动及渠务等工程，均须先取得屋宇署的批准及同意或通过“小型工程监管制度”的简化程序，方可展开，否则该项工程会被视作“违例建筑工程”。

一般违建工程包括空调室外冷却塔支架、铁笼、檐篷、屋顶楼顶平台的建筑物、改动结构、分割空间、违规的管道接驳等等。

缴纳物业税或差饷不会使违法搭建物变得合法。

香港特别行政区政府屋宇署.公共服务-违建工程

［EB/OL］.http：

//www.bd.gov.hk/sc/services/index_exist2.html#ubw，2012-07-19/2012-08-03因为历史上的原因，香港有着数目庞大的违法建筑，1997年之前已经存在一百万个以上的违法建筑，1997年之后，特区政府通过加大对于违法建筑的查处力度，使得目前违法建筑处于可控状态，并在实际管理中找出了符合香港社会情况的管理模式。

1.立法周全，严查重罚

香港针对违法建筑管理方面的立法周全有着完备的法律架构，在法律条文上可以查到任何关于违法建筑管理问题的答案，做到了有章可循。

特别是《城市规划条例》和

《建筑物条例》对违法建筑的管理起到了重要的作用。

其一，清晰界定了“违例”和“犯罪”的标准。

《建筑物条例》对于“违例建筑工程”的规定是：

无论任何建筑工程如未获得香港屋宇署的批准都属于“违例”。

“犯罪”的标准：

违反发展审批地区图及分区计划大纲图的规定，违反建筑管制，违反规划事务监督和建筑事务监督的要求建设以及占用的，都是犯罪行为香港立法会.建筑物条例第

40（1BA）条.香港特别行政区屋宇署［EB/OL］.http：

//ID=3024&，2008-04-07/2012-08-03.。

湖 南 大 学 学 报（ 社 会 科 学 版

）2012年第6期沈晖，陈瑶：

境外治理违法建筑的经验和启示

其二，具体规定了高额惩罚和监禁。

例如，《城市规划条例》规定：

规划事务监督发现违章建筑可以发出书面通知，要求相关土地的占用人、拥有者和负责人在规定的日期之前恢复土地原状停止建设。

如不执行，即属犯罪。

如属初犯，处以罚款50万港元，如属再犯，处罚款100万港元。

香港立法会.《城市规划条例》1996年第14号第2条修订［EB/OL］.http：

//11-11/2012/08-03.

其三，详细制定了清拆和检控步骤。

屋宇署下发清拆

违建工程的命令后，业主如不履行，屋宇署便会指示政府承建商代为清拆，并于其后向业主悉数追讨工程费连监工费。

不遵行法令属刑事罪行，最高刑罚为监禁一年及罚款港币$200000。

若违法情况持续，会被加判每日罚款港币

$20000。

有关命令亦会在土地注册处纪录在案。

香港特别行政区屋宇署.公共服务-清拆违建工程的命令.

［EB/OL］

.http：

//www.bd.gov.hk/sc/services/index_exist2.html#ubw，2012-07-19/2012-08-03。

2.资源配置充分，形成有力保障

在屋宇署一千七百多名职员当中，其中直接负责违法建筑清拆执法行动的专业技术人员就有660名。

屋宇署有足够的人力资源配置，不存在编制不够人手短缺。

香港特别行政区屋宇署.关于我们［EB/OL］.http：

//www.bd.gov.hk/sc/organisation/index.html，2011-04-18/2012-08-08.

屋宇署亦拥有充足的财力资源。

每年都要增加经常性

开支。

从1999—2000年度的470万增加到2001—2002年度的640万，直至2003年—2004年更是达到了743万。

还有就是屋宇署不断获得香港政府的财政专项拨款。

屋宇署

2000年获得财政专项拨款8.39亿元，他们用了7年的时间，清理拆除了15万个违法建筑和4500个楼宇天台上的违例

搭建物。

2007年，在以上拨款限期届满之时，屋宇署对于违法建筑物的清理拆除超过了17万个，这比计划的预期目标还要多。

香港政府.香港年报1998－2008［R］.香港：

政府印务局（数据经笔者整理）.

3.建立共同责任制度

通过建立共同责任制度，将市民、业主、专业人士和政府部门皆纳入遏止违建的体系，形成治理合力。

（1）市民监督。

政府鼓励普通市民举报违法建筑，屋宇署设立电话热线“1823电话中心”，每天24小时开通，每月接获数以千计的举报由该中心统筹处理。

（2）业主自律、自拆或承担代拆费用。

业主有责任确保楼宇的公用和私人地方没有违建，不致影响楼宇安全。

在香港屋宇署的网站上，列明业主的责任和违建的危害。

业主应主动安排清拆楼宇内的僭建物，如逾期未拆，楼宇所会指示专门机构代拆，并最终由业主承担工程费和监工费。

至于楼宇公用地方的僭建物，大厦内所有业主应齐心合力，将之拆掉。

香港特别行政区屋宇署.公共服务-业主的责任［EB/OL］.http：

//www.bd.gov.hk/sc/services/index_exist2.html#UBW4， 2012-07-19/2012-08-03

（3）专业人士提供专业服务。

新建或改建建筑的时候，业主必须委聘相关专业人士，如果需要时还要按照《建筑

物条例》的相关规定聘请注册结构工程师拟备图则，提交给屋宇署审核批准，如果建筑工程涉及到岩土，还须由注册岩土工程师拟备图则，提交给建筑事务监督审核批准，并且必须由注册的承建商承建。

注册结构工程师、注册岩土工程师、注册承建商等专业注册人士都有法律规定的责任监督该建筑工程，如违例就会遭到检控或受纪律处分。

（4）政府部门组成协调联动机制。

香港政府把相关的部门全部纳入进来，对于违法建筑的查处建立了联动协调机制。

违法建筑行为一旦被发现，各个相关的部门会在牵头部门将违法者的信息发布之后，采取行政执法，法院、

警署采取联合行动，保证违建治理工作落到实处。

罗永祥、陈志辉.香港特别行政区施政架构［M］.香港：

三联书店，1998：

189

（5）屋宇署公开评估，接受公众监督。

屋宇署每年年初都会对市民做出服务承诺，让市民对照监督，年终进行自评，以不断改进自己的服务。

并由审计署对屋宇署的工作进行不定期的公开评估。

4. “三管齐下”，多元管理

第一，遏制新违建工程。

凡正在兴建或新近建成的违建工程，一经发现，当即采取行动加以取缔。

第二，进行大规模清拆行动，务求逐步减少现有的违建工程数目。

香港屋宇署自1999年9月起采用了主动进行一连串大规模清拆行动这一新的清拆行动模式，显著提高了清拆效率。

第三，检控、教育并举，以收教化之效。

首先，除采取检控和纪律处分行动，以起阻吓作用外，还举办宣传活动致力于教育市民提高守法意识。

屋宇署拍摄了《决心拆散僭建与危险划清界线》等三部短片，采用案例的方式宣传违建危害。

香港特别行政区屋宇署.公共服务-三管齐下的政策

［EB/OL］.http：

//www.bd.gov.hk/sc/services/index_exist2.html#UBW3a， 2012-07-19/2012-08-07.其次，香港特区屋宇

署还要负责相关新法规的解释工作。

例如屋宇署在《苹果日报》上开辟了相关专栏向市民解答疑难法律问题，以配合《建筑物（2004年修订）条例》的实施。

香港特别行政区屋宇署. 公共服务-违建工程的问题

［EB/OL］http：

//www.bd.gov.hk/sc/services/index_exist2.html#UBW3a， 2012-07-19/2012-08-07.

（二）新加坡

新加坡各区域皆有详细的土地利用计划，小到每个住宅区都规定人口密度，每个街区都规定容积率，以《计划法》和《建筑施工法》保证开发许可制度和土地利用规划的实施。

新加坡治理城市违法建筑的方法是严管重罚。

新加坡的立法条文非常健全，体系完整，且极具操作性，为城市规划提供了切实法律依据，利于市民守法的落实。

“不能”、“禁止”、“不准”、“严禁”等告示牌在新加坡社区随处可见，如果违反这些规定会受到严厉的经济处罚，罚款数额往往远远高于违法成本。

1.建立三局联审机制，进行联合管理

由建设局、消防局和市区重建局组成的三局联审机制，是新加坡针对违法建筑进行联合管理的一项特别机制。

建设局主要负责违法建筑查处整治，方式主要是市民举报和执业工程师结构安全