行政审批制度境外投资健康发展Word格式文档下载.docx

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根据该通知：

凡需向国家申请资金，或境外借款国内（母公司或机构）担保，或产品返销国内需国家综合平衡，以及中方投资额在100万（含100万）美元以上的项目，其项目建议书和可研报告由国家计委会同相关部门审批，合同、章程由外经贸部审批并颁发批准证书；

中方投资额在3000万（含3000万）美元以上的项目，其项目建议书和可研报告由国家计委会同相关部门初审后报国务院审批；

中方投资额在100万美元以下的项目，符合当前到海外投资的方针，资金、市场等不需要国家综合平衡解决的，其项目建议书、可研报告以及合同和章程，分别由国务院各部门和省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府指定的综合部门审批。

通过1991年通知与1985年规定的比较能够发现，新的审批制度对境外投资的管制、特别是大型投资项目的管制明显增强，这主要体现在审批环节的增加上：

100万美元以上项目的审批部门从3个增加到5个（新增国家计委和外管局），100万美元以下项目的审批部门则从2个增加到3个（新增了外管局）；

另一方面，审批的内容也得到了细化：

新制度详细规定了项目建议书、可研报告、合同和章程的具体内容。

这个阶段的年均境外投资额仍有明显增长，为7.05亿美元，但企业平均投资规模则降至106万美元。

（四）第四阶段（1999年至今）

1999年，为鼓励我国轻工、纺织、家电等行业具有比较优势的企业到境外展开带料加工装配业务，《国务院办公厅转发外经贸部、国家经贸委、财政部关于鼓励企业展开境外带料加工装配业务意见的通知》（国办发〔1999〕17号（见对外贸易经济合作部网站http：

∥/），以下简称“1999年通知”）对这类境外投资项目规定了单独的审批程序。

根据该通知：

由中央大型企业工委管理的企业，直接向外经贸部、国家经贸委申报；

其他企业向企业注册地的省级外经贸主管部门、经贸主管部门（经贸委、计经委）申报，再由后者向外经贸部、国家经贸委申报。

国家经贸委对项目建议书和可研报告实行审查，外经贸部根据国家经贸委的初审意见，在征求驻外经（商）参机构意见后，对项目实行最终审核。

通过比较能够发现，1999年的规定等于是将带料加工类境外投资项目的审批权由国家计委转到了国家经贸委。

比较起来，前者的审批要比后者更为严格，因而此举实际上是放松了对带料加工类境外投资项目的管制。

这个阶段（1999～2001）的年均境外投资额与上一阶段基本持平，为6.78亿美元，而企业平均投资规模则增长了1倍，达到218万美元。

图11979～2001年中国境外投资情况

从上述4个阶段的变化中能够看出，我国主要是以投资额的大小来划分对境外投资项目的审批权限的，大项目（100万美元以上）由中央政府审，小项目由地方政府审，且地方的审批相对宽松。

同时，在中央政府的层次，国家计委的审批相对严格，其他部门则相对宽松。

国家对境外投资管制的松紧水准主要就是通过在两级政府之间，以及在中央政府各部门之间划分并调整审批权限来体现的。

从图1中能够看出，这种审批权限的划分和调整对境外投资的发展速度，特别是企业平均投资规模的大小，有着相当明显的影响。

二、现行境外投资行政审批的程序

现行境外投资行政审批制度的主要依据是1991年通知和1999年通知，前者规定了一般性境外投资项目的审批程序（见图2、图3），后者则规定了境外带料加工投资项目的审批程序（图4）。

（一）中方投资额小于100万美元的项目的审批程序

1.中方投资额在100万美元以下的项目，符合当前到海外投资的方针，资金、市场等不需要国家综合平衡解决的，其项目建议书、可研报告以及合同和章程，分别由国务院各部门和省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府

图2投资额小于100万美元项目的审批程序

指定的综合部门审批。

前往未建交国家、港澳及其他敏感地区投资的项目，其项目建议书和可研报告须报外经贸部，由其会同相关部门审批。

2.项目建议书与可研报告能够合并编制，同时报送。

3.综合部门须征求驻在国使领馆对项目建议书的意见。

4.由省级外汇管理局境外汇风险和外汇资金来源实行审查。

5.项目通过审批后，项目建议书与可研报告报国家计委备案，合同和章程报外经贸部备案，并由外经贸部颁发批准证书。

（二）中方投资额大于100万美元的项目的审批程序

图3投资额大于100万美元项目的审批程序

1.除了中方投资额在100万（含100万）美元以上的项目，以下4类境外投资项目也按本流程审批：

（1）需向国家申请资金；

（2）境外借款国内（母公司或机构）担保；

（3）产品返销国内需国家综合平衡；

（4）国务院管理的公司和国家计划单列的企业集团投资的非贸易性项目。

2.根据企业的隶属关系，分别由各省、自治区、直辖市及计划单列市的计划部门或国务院主管部门实行项目初审。

国务院直接管理的公司和国家计划单列的企业集团能够直接报国家计委审批。

项目建议书经审批机关批准后，方可实行可研报告的编制工作。

3.地方计划部门或国务院主管部门须征求驻在国使领馆对项目建议书的意见。

4.项目通过初审后，由国家计委对项目建议书和可研报告实行审批。

中方投资额在3000万（含3000万）美元以上的项目，由国家计委上报国务院审批。

5.由国家外汇管理局对项目的外汇风险和外汇资金来源实行审查。

6.由外经贸部对项目的合同和章程实行审批并颁发批准证书。

（三）境外带料加工装配投资项目的审批程序

图4境外带料加工装配投资项目的审批程序

1.企业向其注册地的省级外经贸主管部门（外经贸委、厅或局）和经贸主管部门（经贸委、经委或计经委）同时申报。

国务院直接管理的公司和国家计划单列的企业集团可直接报国家经贸委审批。

2.中方投资额在300万（含300万）美元以上的项目，项目建议书经批准后方可实行可研报告的编制；

300万美元以下项目的项目建议书与可研报告原则上可合并编制。

3.由省级外经贸主管部门会同经贸主管部门（经贸委、计经委）共同向外经贸部、国家经贸委申报。

4.由外汇管理局对项目的外汇风险和外汇资金来源实行审查。

100万（含100万）美元以上项目由国家外管局办理，100万美元以下项目由省级外管局办理。

5.国家经贸委对项目建议书和可研报告实行审查，并将符合条件的项目送外经贸部核准。

6.外经贸部根据国家经贸委的初审意见，在征求驻外经（商）参机构意见后，对项目实行最终审核。

对审核通过的项目颁发《境外带料加工装配企业批准证书》。

三、现行审批制度已不适合新形势下实施“走出去”战略的要求

首先理应承认，我国尚不具备全面开放境外投资的条件，在现阶段还不能取消对境外投资的行政审批。

这是由以下几个因素决定的。

第一，我国经济整体发展水平还不高。

根据国际经验，当一国的人均GDP达到2000美元以上时，该国才具备了较强的境外投资实力，而当前我国人均GDP不足1000美元。

在大型企业中真正有实力从事跨国并购和国际化经营的还不多，绝大多数企业仍处于依托国内低成本生产优势在海外构建营销网络、展开带料加工装配业务的阶段。

第二，国有企业在从事境外投资的主体中占有很高比例。

我国经济体制正处于转轨时期，很多国有企业产权关系不明晰，法人治理结构不健全，市场纪律的作用尚未得到充分发挥，因盲目投资造成资产流失的风险依然较大。

第三，资本项目可兑换需要分步实施。

当前，国际收支状况和外汇储备并不是制约境外投资的主要因素，不过实现资本项目可兑换的其它主要条件，如综合国力、金融监管水平、健全的微观主体、成熟的金融市场等，尚不完全具备。

第四，我国不是资本过剩的国家。

我国的工业化尚未完成，二元经济现象十分突出，经济增长中的资金缺口仍然存有。

现阶段银行大量存差的出现，是我国金融体制改革没有到位以及对部分行业的准入限制造成的，并不表明我国资本过剩。

根据国际经验，各国对境外投资从严格管制到全面放开，中间都有一个逐步放宽政府审批的过程。

企业“走出去”投资，展开各种各样的经济活动，从无到有，从少到多，直至通过并购、资产运作形成大型跨国公司，也要有一个逐步发展壮大的过程。

所以，当前我国实施“走出去”战略，需要改进政府管理境外投资的内容和方式，而不是完全放弃管理。

同时也必须看到，现行审批制度存有很多问题，已经不能适合新形势下实施“走出去”战略的要求。

（一）现行审批制度存有的弊端

政府在行使宏观经济管理职能的同时，也代表国有资产的出资人干预企业的微观经济活动，结果造成现行的审批制度存有诸多弊端，具体表现为：

1.审批的层次多，效率低

从流程图中能够看出，当前中方投资额在100万美元以上的境外投资项目需要经过驻外使领馆、地方计划部门（或国务院主管部门）、国家计委、外经贸部、国家外管局等5个部门的审批；

中方投资额在100万美元以下的项目也须经过驻外使领馆、地方政府（或国务院主管部门指定的综合部门）、省级外管局等3个部门的审批。

同时，没有从流程图上反映出来的是各部门内部还实行层层报批制度，这进一步降低了审批效率。

另外，一旦出现部门意见不一致的情况，就会大大延长审批时间。

2.审批的内容过多过细并存有重复

因为没有将政府的宏观管理职能和出资人职能分开，各部门都十分注重对投资项目商业风险的审查，这就造成了审批内容的过多过细和重复。

各部门要求报送的文件主要都是项目建议书和可研报告，而这两份文件均包含了很多相关商业风险的审查内容，如中方单位的生产经营状况，合作对象的名称、注册国家和法定地址，项目总投资、中方投资额和资金来源构成，产品的市场需求分析，拟采用的生产技术和设备，等等。

3.审批制度不透明

相关境外投资审批的法规均以内部文件的形式存有，企业很难知晓具体的审批程序及要求，往往是在碰了壁（报送文件不符合要求、或是报送的部门不对口，而被退回）之后，才能“摸索”出门道。

同时，因为审批制度的不透明，相关各部门审批时限的规定并没有得到很好的执行，这也是造成审批效率低下的原因之一。

4.事后监督不够

各部门普遍存有重事前审批、轻事后监督的问题，虽然在审批时很注重投资主体资质和项目风险这两项内容，并要求企业定期报送财务报表，但却缺乏更具体的事后监督措施，投资项

目的进展情况事实上并未得到有效的跟踪。

（二）弊端造成的后果

1.从企业的角度来说，上述弊端造成的危害有3个方面

其一，审批制度的低效率和不透明，使企业在实行投资决策时面临很大的不确定性和极大的时间成本，很多企业所以而错失投资良机，影响了发展。

其二，现行审批制度规定，在可研报告得到批准之前，企业不得与外方签署有约束力的文件，这就造成了两个问题：

若不能提前通过审批，则企业在与外方实行谈判时就会底气不足，担心谈成后国家不予批准，从而影响企业信誉；

若外方得知项目已通过中国政府审批时，会趁机提出更为苛刻的条件，使我方利益受损，甚至导致项目搁浅。

其三，审批制度的低效率也是导致部分企业违规操作、逃避审批的原因之一。

为了抓住投资机会，很多企业被迫使用非正常手段绕过审批（比如通过压低投资额或化整为零的方法，使投资额低于计委审批限额）或者干脆“先斩后奏”。

这实际上是政策造成了企业行为的扭曲。

2.从政府的角度来说，上述弊端造成的危害有4个方面

其一，评估项目的微观商业风险，本来是企业自身和中介机构的任务，而在现行体制下却由政府承揽了，这消耗了各部门有限的资源，使其不能将充足的精力投入到对境外投资的宏观管理中去。

其二，政府掌握的相关境外投资的信息和知识还很不充分，实行宏观管理尚且困难，判断项目的风险更是力不从心。

其三，审批职能重叠造成部门利益的冲突，出于各自利益的考虑，谁也不愿放权，使得国家相关“走出去”的战略无法真正落实到位。

其四，审批的高成本也容易诱发寻租行为，造成企业走门路、跑关系，甚至可能滋生腐败。

（三）实施“走出去”战略，要求对现行审批制度实行改革

虽然我国在整体上还没有达到全面放开境外投资的阶段，但经过10余年的发展，确实有一部分企业已具备了一定的所有权优势，有水平到境外投资。

它们拥有较强的产品研发水平和自主知识产权，在国内已形成了一定的生产规模，占据了相当的市场份额，同时也通过出口贸易对国际市场的情况有了深入的了解。

它们建立起了比较完善的法人治理结构和比较科学的投资决策体制，已成为自负盈亏的市场主体。

另一方面，这些企业也有到境外投资的动力。

随着经济世界化的日益深化和我国加入世界贸易组织，国内企业面临着日益激烈的市场竞争压力。

很多企业已经意识到，只有努力巩固、拓展国际市场，才能维持生存，而境外投资正是实现这个目标的重要手段之一。

其一，境外投资有助于绕过贸易壁垒；

其二，境外投资有助于准确、即时地掌握市场需求信息；

其三，对于很多消费类产品来说，只有到当地建立售后服务体系才可能打开出口市场；

其四，境外投资有助于引进国外先进的管理经验和技术。

正是基于上述现实，国家提出了“走出去”战略。

将“引进来”和“走出去”紧密结合起来，有助于充分利用国内国外两个市场、两种资源，增强我国经济发展的动力和后劲。

“走出去”战略与“市场多元化”战略、“以质取胜”战略、“科技兴贸”战略和“大经贸”战略都是相辅相成的关系。

在经济世界化背景下，一个国家的国际竞争力在很大水准上是由它所拥有的跨国公司的实力所决定的。

所以，除了补充我国国内资源和市场的不足，促动我国技术、设备和产品的出口，学习国外先进的管理和技术之外，“走出去”战略还提出了培育我国自己的跨国公司的目标，这就使境外投资的意义上升到了新的高度。

综上所述，现阶段我国既具备了“走出去”的可能性，也明确了“走出去”的必要性。

不过，现行境外投资审批制度所依据的主要还是1991年颁布的政策文件，对大项目（中方投资额在100万美元以上）的严格审批直接导致了企业平均投资规模偏小，再加上利润汇回的要求，显然不利于境外企业的成长和我们自己的跨国公司的形成。

1999年通知放松了对带料加工类境外投资项目的审批，从局部打开了一个缺口，但企业境外投资的动机绝不但限于带料加工。

同时，17号文也未能解决审批制度的种种弊端，企业的境外投资仍然受到比较大的限制。

所以，为了配合“走出去”战略的实施，有必要对现行境外投资审批制度实行改革。

四、改革行政审批制度的具体建议

建议尽快出台新的法规以对现行审批制度实行调整。

一方面，要提升审批效率，并有条件地放宽对境外投资的管制，为国内优势企业的境外投资创造便利的条件；

另一方面，也要增强对境外投资的宏观管理。

（一）精简审批内容，减少审批环节

保留审批中相关投资主体资质的内容，去掉相关项目商业风险的内容。

投资的商业风险应由中介机构（如会计师事务所、审计机构、银行、出口信用保险公司）去评估。

可研报告、合同和章程不再列入审批范围。

新法规的制定工作可由多个部门共同参与，但须明确各部门的审批职能和分工，避免交叉重叠。

能够考虑由一个部门、或是国务院下设的一个联席会议牵头，会同相关部门实行“并联审批”（即各部门的审批同时实行，而不再有先后次序。

），以协调各部门意见并缩短审批时间。

在各部门内部也应精简审批层次，减少文件转圈现象。

（二）适度扩大中央和地方政府部门的审批权限

整体提升中央政府部门的审批门槛以赋予地方政府部门更大的审批权限。

地方政府的审批权限扩大后仍须保持与中央政府一致的审批标准。

中央政府部门的审批权限也能够进一步扩大，须报国务院审批的项目不一定再以投资额划线，只有那些涉及国家安全或属国家限制投资的重大项目由国务院负责终审。

（三）赋予优势大型企业一定的投资自主权

可按照资产质量、资信等级、法人治理结构、境外投资绩效等标准，在国家确定的试点企业集团和条件较好的大型企业中选择一批优势企业，作为培育我国跨国公司的重点对象，对其境外投资活动赋予预先申报规划、自主决策投资、事后上报备案的权利。

优势企业名单应定期复审，动态调整。

编制优势企业名单的目的和实际效果是境外投资政策向大企业倾斜，在不违反市场规则的条件下，促动资源向大企业集中。

（四）增强对投资项目的事后监督

建立具备实效的事后监督机制，以确保企业在审批阶段所提供信息的真实性。

同时，投资绩效也是对优势企业名单实行动态调整的重要依据。

在境外设立的企业受当地法律法规约束和当地监管部门监督，我国对境外投资项目的事后监督主要以境内投资主体为对象。

强化财务会计制度和审计监督，充分发挥市场中介机构对企业的监督作用。

审批部门能够要求企业定期报送由独立的财务公司、审计公司出具的报表，并结合国家审计机关的报告，对境外投资项目的进展情况实行监督。

在发现问题时，能够对企业提出质询并限期答复。

（五）增加审批制度

的透明度

审批的内容、条件、程序和时限，只要不涉及国家机密，理应一律公开，使政府的审批处于企业和社会的监督之下。

对于不按规定实行审批、甚至越权审批、滥用职权、徇私舞弊的，要追究审批部门主管领导和直接责任人的行政、法律责任。

（六）增强对企业投资方向的宏观引导

制定并颁布境外投资的国别指导目录，禁止企业到高风险国家或地区实行投资。

应通过境外投资审批，坚决制止国外重复建设、恶性竞争的情况。

（七）继续增强境外投资的总量控制

制定并颁布我国境外投资发展战略和中长期规划，一方面确定年度境外投资的总规模，以便在审批时控制资本（外汇）流出总量，另一方面通过审批控制外债总规模，保持外债合理的期限结构、币种结构和债务人结构。

（八）增强对企业的信息服务

对于政府手中所掌握的大量信息，只要不涉及国家机密和企业的商业机密，就都应该无条件对社会公开，而不应使企业为获取这些信息而付出额外的成本