试论我国行政合同救济制度的完善Word格式.docx

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行政合同的产生是客观实践的需要，它不仅能够促使行政机关更好地行使行政职能，确保行政目标的实现，而且能充分调动相对人的积极性，使其参与社会公益活动，有效保障其合法权益。

由于行政合同以合同的方式强化和落实责任，调动和发挥行政相对人的积极性，以改善行政管理，提高公共财产的使用效率，推进经济和政治体制改革，因此受到行政管理各方的普遍欢迎，从而成为我国行政管理普遍的现象。

随着行政合同普遍的运用，我国行政管理实践中行政合同纠纷也同时大量地出现，客观上就要求建立相应的救济机制。

但当下学界对行政合同救济制度的探讨仅仅停留在局部的、感性化的层面上，没有形成行政合同及其救济制度的完整理论体系。

因此我们要根据具体情况，尽快完善我国行政合同救济制度，进而推动我国行政法律制度的全面发展。

一、完善我国行政合同救济制度的必要性

（一）有利于保护当事人的权利

“无救济即无权利”，救济制度的完善是行政合同制度构建的内在要求，能否有效地实现救济意味着行政合同在行政主体与行政相对人之间确立的权利义务关系能否得到真正的保障。

行政合同违约的主体是行政合同的双方当事人，包括行政主体和行政相对人。

行政合同具有契约性，其成立是建立在双方意思表示一致的基础之上的，在合同约定双方当事人的权利义务。

根据权利义务相一致和责任自负的原则，谁违反约定就应该承担相应的违约责任。

另一方面，行政合同具有行政性，归根结底是一种行政行为，赋予行政主体种种特权，来实现一定的行政目的或者公共利益。

以上特点决定了行政合同既要体现契约自由——当事人可以约定权利义务，也要符合依法行政的要求和法律规定。

在我国由于行政合同法律地位的不明确，限制了行政合同救济理论与实践的发展，造成了行政合同的救济规则十分不完善。

在实际操作中，当事人没有可依据的法律来捍卫自己的权益。

因此，在完善我国行政合同制度的研究中，需要先分析我国目前行政法上的各种救济手段的现状与特点，然后通过完善相应的救济规则，建立起适合行政合同救济需要的行政救济制度与司法救济制度。

完善的救济制度能够很好保障行政合同当事人的合法权利。

（二）有利于监督行政机关依法行使职权

行政合同以公益优先、兼顾私益为其主要价值目标，而行政诉讼以保护相对人合法权益为其立法宗旨，侧重于个体权益之维护。

将行政合同适用行政诉讼救济方式既有利于防止行政机关滥用行政特权，轻视合同约束力，也有助于防止行政机关以权谋私，滥用职权，损害社会公共利益，从而实现公私利益之动态平衡。

所以行政合同救济制度可以很好地制约着行政机关滥用权力，达到监督行政机关依法行使政权的法律效果。

（三）有利于推进我国法制建设进程

行政合同的出现，丰富了我国行政机关的行政手段，也顺应了客观市场经济的需要，既然行政合同的的出现是必然，那么行政合同纠纷的出现也成为必然。

建立完善的行政合同救济制度，能有迅速地解决实践中的行政合同纠纷，从而使行政行为顺利进行。

完善的行政合同法律救济制度能够填补行政合同制度的空缺，完善我国的法律体系，从而使我国的法律体制更加健全，进一步推进我国法制建设进程。

二、我国行政合同救济制度的现状和存在的问题

（一）我国行政合同救济制度的现状

目前，我国人民法院虽然设有行政审判庭审理行政案件。

但是对于大部分行政合同纠纷案件则是由民事审判庭作为民事案件处理，适用民事法律的相关规定。

行政合同毕竟与民事合同有很大的区别。

行政合同的主要目的是实现国家和公共的利益，行政性是它的本质属性。

因此，我国对行政合同纠纷的民事化处理方式既不利于保护公共利益也不利于保护私人利益。

如行政主体基于公共利益的考量想变更或解除行政合同，却因法律的规定而要承担违约责任，从而损害国家和社会的公共利益；

而相对人针对行政主体滥用特权却因无法律规定而不能提起行政诉讼,从而私人利益难以得到有效的救济。

由此可以看出，我国行政合同的法律救济制度现状是非常混乱的，存在许许多多的不足之处。

（二）我国行政合同救济制度存在的问题

审视当前我国的行政合同救济制度，其救济手段主要有行政救济和司法救济。

行政救济制度在解决行政合同纠纷中存在的问题主要有：

（1）传统的仲裁不适应解决现代行政合同纠纷的需求。

利用仲裁方式解决合同纠纷是我国在计划经济时期就建立仲裁制度的初衷。

我国于1993年制定发布了《经济合同仲裁条例》，在各级工商行政管理机关内设立了合同仲裁委员会。

由于当时在理论上尚没有对行政合同和民事合同的区分，因此大量的行政合同也被视为经济合同一并纳入了仲裁的范围。

但是，随着行政法理论研究的不断深入和形势的变化，利用仲裁作为解决行政合同纠纷的主要方式已经不适宜了。

第一，行政合同和民事合同有着本质区别，利用为解决经济合同纠纷而设计的仲裁规则去解决行政合同纠纷，本身极不合适。

第二，随着我国仲裁制度的改革，原来设置在工商、科委等行政机关内的仲裁委员会纷纷被撤销，依据仲裁法重新组建的仲裁机构，性质转变为民间组织。

而行政合同涉及的是行政法上权利义务的争执，这种权利义务的属性从根本上排斥了民间仲裁的可能。

第三，继续利用仲裁方式解决行政合同纠纷已失去了法律依据。

根据《仲裁法》第3条第2项规定，依法应当由行政机关处理的行政争议不能仲裁，既然利用仲裁方式解决行政合同纠纷已不可能。

（2）行政机关在行政复议中缺少提出复议申请的权利。

现行行政复议是基于对权力支配关系的行政行为的控制的需要而建立起来的单向性救济结构，整个制度的基本设计思想是从保障相对人权益角度出发的。

反映在启动复议机制上就是只允许相对人提出复议申请；

在复议裁决的基础上就是只审查行政机关的具体行政行为；

在复议裁决的结果上就是针对行政机关做出处理决定。

而在行政合同中，行政机关行使合同优益权是有限制的，不是在任何时间和场所都能行使的。

所以在纠纷中要求解决争执的一方不一定就是相对方，也可能是行政机关。

但行政机关却有没有提出复议申请权，从而导致忽视了行政机关的权益。

司法救济制度在解决行政合同纠纷问题上存在的主要问题有：

（1）行政合同受案范围未予明确。

由于行政合同具有双重性质，在行政合同发生争议时，如何实施救济是目前法律实践的一个难题。

“行政合同行为，是否是具体行政行为，是否纳入行政诉讼的轨道是一个有争议的问题。

”在行政诉讼法的司法解释上，也出现对行政合同是否属于司法审查范围的反复。

在最高人民法院1991年发布的《最高人民法院关于贯彻执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的意见》中第一条排除了行政合同的行政诉讼救济，1999年发布的《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》，对行政合同的受理采取了默认的态度。

对于行政合同纠纷的诉讼救济，在我国目前主要按民事合同纠纷由民事审判庭依民事合同规则处理。

然而，行政合同的民事诉讼救济方式不能体现行政合同的内在价值和特点，在实践中引发了行政合同领域的混乱，使许多行政合同纠纷无法得到圆满的解决，公共利益与个体利益往往无法兼顾。

以当事人主义为特征的民事诉讼模式以平等为原则，目的在于保障私人的利益，体现自由与公平，无法适用于行政合同纠纷的诉讼需要。

行政合同案件作为民事案件审理，会限制人民法院对案件的全面审查，给行政相对方带来不利后果。

（2）行政机关缺乏起诉权和行政合同相对人缺乏举证责任。

在我国传统的司法救济制度中，司法救济的提起只能是相对人，即公民、法人和其他组织。

行政主体是不能提起行政诉讼的。

它在司法救济中的身份是恒定的，即总是以被告的身份出现。

这是因为在司法救济制度建立之初，只针对行政主体的行政行为的救济进行设计，而对行政行为的特性认识不充分，从而形成这种单向性救济模式，并且在举证责任的承担上也存在不合理，大部分举证责任落在了行政机关身上。

（3）缺少对调解原则的运用。

我国行政诉讼法规定，人民法院审理行政案件，不得调解结案，只能依法裁判，这主要是针对行政权的不可处分性。

行政主体不能处分行政法实体权力和放弃自己的职责。

但却忽视了调解原则在解决行政合同纠纷中的中大作用，而始终无法突破原有的传统理论。

（4）审判依据和判决形式过分单调。

目前在我国行政合同案件纠纷中，人民法院进行司法审查的依据主要是法律、行政法规、地方性法规，对规章则是“参照”适用。

但在实践中，行政合同的双方当事人却运用了大量的其他法律，但审判依据却非常的有限。

与此同时，行政合同纠纷案件的判决行使也比较少，缺乏灵活运用判决形式。

三、完善我国的行政合同救济制度

行政法理论上一般认为，行政行为的救济应首先考虑行政内部救济方式，在行政救济无法达到效果的情况下，才考虑司法救济。

行政合同既然从本质上讲属于一种为推行行政政策、实现行政目的行政手段，因此对行政合同的救济，我们也应该首先考虑行政救济方式。

在美国，行政首长对政府合同纠纷拥有裁决权，