公共政策过程中的邻避冲突及其治理Word格式文档下载.docx

公共政策过程中的邻避冲突及其治理Word格式文档下载.docx

《公共政策过程中的邻避冲突及其治理Word格式文档下载.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《公共政策过程中的邻避冲突及其治理Word格式文档下载.docx（10页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。

①转型期的中国，各种邻避冲突事件正呈愈演愈烈之势，2007年厦门PX项目事件、2009年南京汉口路西延工程、2010年广东番禺垃圾焚烧发电厂设址争议、2010年安徽舒城垃圾掩埋场设置暴力冲突、2011年浙江海宁晶科能源公司群体性事件等等，日益频发的邻避冲突不断考验着中国政府的公共管理和公共决策能力，呼唤着学界加强对此问题的理论研究。

鉴于邻避冲突研究在国内尚处于起步阶段，研究基本概念并不清晰，本文对相关概念等作出本土化界定，并对大陆邻避冲突现状和治理对策进行实证分析和理论探讨。

　　邻避设施与邻避情结：

设施负外部性影响的利益驱动

　　表面而言，邻避冲突产生于邻避设施的负外部性影响，邻避设施的负外部性影响导致周边居民产生反对设施在“自家后院”建设或运营的邻避情结，进而引发邻避冲突。

在对邻避冲突概念进行界定之前，有必要先厘清邻避设施和邻避情结这两个关键概念。

　　邻避设施（notinmybackyardfacilitiesNIMBYFacilities）又称：

（1）危害设施（HazardousFacilities）；

（2）有害设施；

（3）臭名远扬设施；

（4）争议性设施；

（5）风险性设施；

（6）地方不欲设施或露露设施；

（7）绝对不要建在任何人附近的设施；

（8）在你家后院比在我家后院好的设施；

（9）不要在我办公室的设施；

（10）不要在任何人后院的设施；

（11）不要在地球上的设施；

（12）不要在那里的设施等等。

台湾学者则使用“污染性设施”、“不宁适设施”、“嫌恶性设施”等。

　　弗瑞等认为，邻避设施是“一个公共善（publicgood）和个人恶（individualbad）的混合体，因此导致社区强烈地反对将它建造在他们周边”②。

这指出了邻避设施的基本特点：

具有公共善和个人恶，因而招致周边居民反对；

但“善”和“恶”的内涵、分配比例、净值等模糊不清。

包普尔认为，为了经济发展和人类生活环境的需要，现代社会建立起各种公共设施，但这些设施在给人们带来福祉的同时，还存在一定的负外部性。

这种负外部性影响因设施本身的不同而不同，当一个设施的负外部性对人们的生活环境、经济财富、身体健康、乃至生命安全带来威胁时，地方居民或社区就会反对在当地建设该类设施，这类设施便是“地方不欲的土地使用”③。

　　李永展认为，“邻避设施虽是地方不愿接受的设施，但却是达成社会公共福利所不可或缺的”④。

陈锡镇认为邻避设施是“以服务广大地区民众或为某种特定之经济与政策目标，为多数民众带来利益，但可能对附近居民产生健康与生命财产显见或潜在威胁之设施”⑤。

萧代基和黄德秀则认为邻避设施是“具有增进全民福祉，却由当地居民承受设施建造及营运时所带来外部成本，而有不受欢迎的特质之设施”⑥。

以上在很大程度上触及了邻避设施的本质，但忽视了以下问题：

首先，并非所有邻避设施都是公共福利所“不可或缺”，将邻避设施界定为公共福利所“不可或缺”，为强制设置和运营某些设施预设了一个危险的前提，可能会将邻避冲突治理引入误区。

其次，虽然大多数邻避设施确实具有增进整体公共利益却需要周边居民承担负外部性成本这一特性，但很多受居民反对的设施，其负外部性影响在科学上和实践中都没有确证，部分设施的负外部性影响是否存在还存在一定争议。

最后，邻避设施有时确实能给社会带来某种利益，但其建设与运营同样需要某种负外部性成本，如生活环境的破坏、身体健康的影响和生命安全的威胁，这导致设施的收益净值有时可能为零或为负。

“批评者无可非议地担心，根据所有的被忽视的建设成本，很多这类设施事实上是没有收益可言的，因为地方破坏性被忽视了。

”⑦用“福利”或“福祉”来界定设施所带来的“公共利益”有失偏颇。

　　综上，邻避设施是对一定区域整体存在某种公共效用，但潜在负外部性影响却集中于周边社区，需要周边居民额外承担某种负外部性成本，因而遭到周边居民反对的设施。

它具有如下特点：

（1）邻避设施对一定区域范围具有某种公共效用。

“一定区域”可能是一个国家、省、市、或社区等，具体视设施效用覆盖范围而定。

用“公共效用”界定设施的“公共利益”除前文述及的原因外，还因为：

地方政府或其领导者出于某种经济或政治利益的驱动，可能会建设政绩、形象工程，引进污染严重或潜在危害巨大的设施。

（2）部分邻避设施负外部性影响存在一定争议。

除健康风险外，邻避设施的负外部性影响还有：

“财产价值下降；

一个设施的成功设置会降低社区阻止其它不想要的土地利用的能力；

噪音、交通拥堵、气味等类似影响造成生活品质下降；

社区形象下降；

社区服务和社区预算额外增加；

设施令人讨厌的审美品质的影响”⑧。

但多数情况下，政府官员、开发商、技术专家、公民之间对设施负外部性影响的认识存在差异：

政府和开发商偏向于将设施的负外部性影响说得较低；

公民和社区会夸大设施危害，以便与政府和开发商讨价还价。

　　（3）邻避设施成本效用分配不均衡。

“邻避设施的利益通常被广泛地分配，但大多数成本却倾向于地方化。

”⑨邻避设施的公共效用一般惠及整个地区或更大范围而不会为设施周边所独占，部分设施的公共效用甚至为整个社会所共享，但其负外部性影响却集中于设施周边地区，对周边生活环境、财产价值、身体健康、生命安全等构成威胁。

　　（4）邻避设施周边居民通常对其持反对态度。

邻避设施成本效用分配不均衡使设施周边群众通常会反对设施的建设或运营。

感知风险越大，公民的反对越激烈。

设施的危害程度通常与离设施的距离成反比，距离越近，潜在风险与危害越大；

距离越远，风险与危害越小。

与设施距离越近，公民反对态度因而也越激烈。

设施风险越高、危害越大，给周边带来的潜在负外部性成本也越高，尤其当威胁到居民及其后代的生存环境、身体健康和生命安全时，反对最为激烈与持久。

　　（5）邻避设施不局限于新设置的设施或公共设施。

随着社会政治经济技术的发展，某些已经运行多年的设施，其负外部性影响可能会被认识而招致反对，这可能是技术发展使人们认识了先前未被认识的危害，或是公民意识的增长与政治空间发展的结果。

有潜在危害的私人企业也会成为邻避抗争的对象。

　　台湾学者关于邻避冲突的研究视野中，邻避情结是重要概念，一般被视作邻避冲突的同义词。

汤京平等认为，“所谓邻避情结或邻避症候群、是指随着环境意识高涨，居民相信其有权利抗拒危害地方环境的设施进驻其邻近地区，因此透过体制内或体制外的手段使标的设施的设置产生实际上的困难”⑩。

但邻避情结实际上是介于邻避设施和邻避冲突之间的概念，邻避情结是公民对待邻避设施的态度，它由邻避设施而引起，进而导致邻避冲突，是产生邻避冲突的心理基础。

　　“情结”在英语中是“complex”，据此，“邻避情结”应是“NIMBYcomplex”，但可及英文文献中未见这一用法。

检索发现，与台湾学者所谓“邻避情结”应是“NIMBYattitudes”，汉语应译作“邻避态度”。

根据维特斯等人的观点，所谓邻避态度（NIMBYattitudes）是一种“不要在我家后院”的主张，它包括以下几层意思：

它是一种全面性拒绝被认为有害于生存权与环境权的公共设施的态度；

它主要是环境主义者的主张，它强调以环境价值衡量是否兴建公共设施的标准；

邻避态度的发展不须有任何技术面的、经济面的或行政面的理性知识，它的重点是一项情绪性的反应。

（11）斯乔伯格等认为，“邻避态度是自私地反对一种让其他人面对风险而自己获益的愿望”（12）。

亨特等认为“邻避态度是一种自利的、意识形态的或政治的倾向”（13）。

可以看出，西方学者的“NIMBYattitudes”是人们对待邻避设施的态度、主张、反应、观点、愿望或倾向等。

根据台湾学者对邻避情结的定义，如李永展认为“邻避情结是一种个人或社区反对某种设施或土地使用所表现出来的态度”，（14）二者基本相同。

　　要准确界定邻避情结，就要厘清“情结”的内涵。

现代汉语词典对情结的解释是“心中的感情纠葛；

深藏心底的感情”。

情结是心理学术语，虽然不同心理学家对其定义不同，但都认为情结对人行为有重要影响。

荣格认为情结是有关观念、情感、意象等形成的综合体。

他认为情结一般由创伤造成，每种情结都根深蒂固地源于一种原型。

（15）可以说，邻避设施带给周边地区危害的“创伤”是形成邻避情结的重要原因，虽然这些创伤未必为大多数公民所亲历，但无论是设施危害的历史记忆还是现实见证，都在公民心中留下了创伤“原型”，形成观念、情感、意象的复杂综合体，从而产生邻避情结。

因此，邻避情结是公民因担心邻避设施的潜在危害会对其构成一定影响而需要其额外承担某种负外部性成本所产生的对邻避设施的复杂的嫌恶意象、矛盾情感和反对观念的综合心理倾向，是公民邻避抗争行为的直接心理动力。

　　邻避冲突概念界定的批判分析

　　1.邻避冲突概念的界定视角

　　1977年，欧海尔在文章中用“notonmyblock”来指称公众反对在自家附近建设邻避设施这一社会现象后（16），相关研究在概念使用中逐渐出现趋同化趋势。

到20世纪80年代，“NIMBYnotinmybackyard”为越来越多的学者接受和使用。

从现有研究来看，对邻避冲突概念界定大致有三个视角：

（1）基于公民对待邻避设施态度的界定。

这种视角一般对邻避冲突持否定态度，将其说成是一种非理性的情绪化反应，有的甚至将其批评为公民缺乏公共精神的自私自利行为。

戴维斯等认为，“邻避（NIMBY）指的是地方居民强烈地、有时是情绪化地、常常是固执地反对那些他们认为将会导致负面影响的拟议设施设址”（17）。

克拉夫特等指出，“邻避是强烈的、有时是情绪化的、常常是固执的，地方反对那些居民认为会带来有害影响的设址建议”（18）。

邻避冲突被当成一个包罗万象的概念来暗示公民反对设施的理由的不合理、非理性、自私或狭隘。

（19）

　　以上界定是一种误解。

从环境正义视角来看，公民都有平等享受自然环境的权利。

为了公共利益，让部分公民面对设施的健康危害或生命安全威胁，这有悖于环境正义原则。

（20）而将邻避设施都视作公共利益所不可或缺，并不符合实际情况。

此外，公民邻避抗争仅是反对设施的负外部性影响而不是简单地反对公共利益，如果在讨论邻避冲突之前，先站在道德评判的高度，为公民悬设一个强加的道德标准并对其进行道德审判，这本身便是不道德的。

（2）基于邻避冲突成因的界定。

沃尔辛克认为，“建立各种设施以满足人们不同方面的生活需要已是一种必然，而在众多设施中，有部分设施在给人们带来利益和福祉的同时，还会产生一些负面影响，如核能发电厂可能有核辐射的危险；

化工厂可能会产生有毒物质污染环境……随着人们对技术负面知识的增长和自身权益意识的增强，产生负面影响越多或越大的设施，其选址、建设和运营也越来越引起人们的反对与抗争，这种现象一般被称为邻避”（21）。

这实际上指出了邻避冲突源于设施的负外部影响、公民技术知识的增长的公民权益意识的增强。

　　赫曼逊也从成因角度对邻避冲突进行界定。

他指出：

“邻避被描述成反对那些人们相信总的来说