专题政策研究生态环境风险管理研究报告资料下载.pdf

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马宗伟南京大学环境学院博士王佩珅世界银行前高级环境专家*本项目本项目组中外组长、成员以其个人身份参加研究工作组中外组长、成员以其个人身份参加研究工作中方中方组长和研究组长和研究成员成员主导研究报告的编写，主导研究报告的编写，第三章国际经验由外方团队撰写；

第三章国际经验由外方团队撰写；

中中外方组长、研究成员外方组长、研究成员在在研究的每个阶段均研究的每个阶段均对对报告进行了报告进行了审阅审阅和修改和修改。

i项目项目研究研究背景背景中国在社会经济快速发展的同时，资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的形势更加严峻，对公众健康、公共安全、社会稳定造成了较大影响。

同时，“十三五”及未来一段时间，中国仍将处于经济增速换挡期、结构调整阵痛期以及工业化、城市化、自然资源利用持续增长、社会转型等叠加阶段。

这一阶段也将是社会经济发展与环境保护的胶着期，环境形势将更加复杂和难以预期。

在这一阶段，环境风险1形势会更加严峻。

目前中国处于突发环境事件高发期，长期慢性环境风险也处于高位，环境风险对公众安全、人群健康和生态环境质量的影响日益凸显。

与此同时，公众的生态环境安全诉求也日益提高，中国环境年鉴数据表明，近年公众环境信访和投诉数量保持年均20-30%以上的增速，由环境问题引发的群体性抗议事件频发。

面对严峻的环境风险形势和艰巨的生态文明建设任务，国务院在2011年印发的关于加强环境保护重点工作的意见中，首次把“环境风险防范”写入国务院文件。

环境保护部也将“降总量、改质量、防风险”作为编制国家“十二五”环境保护规划的指导思想，首次明确将风险防控纳入。

这是根据中国新时期生态环境安全形势和环境保护任务做出的重大战略决策，也标志着构建环境风险防范和管理体系成为探索中国生态文明建设和环境保护新道路的重要组成部分。

2015年印发的中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见提出坚持节约资源和保护环境的基本国策，把生态文明建设纳入突出战略位置，并融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。

同年中共中央、国务院印发了生态文明体制改革总体方案，旨在加快建立系统完整的生态文明制度体系，加快推进生态文明建设。

新修订并于2015年实施的中华人民共和国国家安全法也明确把环境安全问题纳入了国家安全体系中。

十八届三中全会明确指出：

“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境”。

而相对于环境保护的其它领域，中国的环境风险管理严重缺乏制度、政策与技术，环境风险问题已成为中国生态文明建设面临的巨大考验。

因此迫切需要开展相关研究，建立有效的环境风险管理制度与政策体系。

为向中国生态环境风险管理体系的构建提供政策建议，推动中国向以风险控制为目标导向的环境管理模式转变，中国环境与发展国际合作委员会（国合会）1本报告所提到的“环境风险”包含生态风险在内。

ii组织中外专家，由南京大学环境学院作为中方牵头单位，开展了“生态环境风险管理”专题政策研究。

自2015年4月份以来，工作组分析了中国生态环境风险现状和未来趋势，并梳理了中国环境风险管理的现状及存在问题，同时对国外发达国家的环境风险管理经验进行了总结，在此基础上形成了中国生态环境风险管理的政策建议。

在项目进行过程中，工作组召开了3次工作会议，充分融合了中外专家的意见和建议，最终在项目组中外成员共同努力下，完成了生态环境风险管理研究报告，并提出了相关政策建议，以期为中国生态环境风险管理体系的构建提供支撑。

iii主要研究结论主要研究结论一、一、中国中国环境风险环境风险形势形势严峻严峻2005年松花江污染事件催生了中国环境风险管理的制度建设。

自此，中国的环境风险管理日渐加强，突发环境污染事件频次有所下降，但总体上仍处高位，2013年和2014年环保部接报各类突发环境事件分别高达712和471起。

并且重大突发污染事故时有发生，如2010年大连输油管线爆炸和2015年的天津港危化品仓储爆炸事件。

同时，以PM2.5与污染场地为代表的长期慢性环境风险也日益凸显，根据全球疾病负担研究，PM2.5已成为中国第4大致死风险因素，2010年导致了约为123万的过早死亡人数。

此外，随着公众对环境需求的持续增长，公众可接受的环境风险水平持续下降，中国近年来环境污染问题引发的信访和投诉数量以每年20-30%的速度上升，这是当前中国环境风险形势呈现出的另一个新特点。

实际环境风险水平与公众感知的环境风险水平之间的差距不断扩大，环境风险现状形势严峻。

二二、现有环境管理模式现有环境管理模式难以难以满足满足环境风险环境风险防控防控需求需求党的十八大提出了2020年实现全面建成小康社会的宏伟目标，明确把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局。

在全面建成小康社会的关键时期，严峻的环境风险形势以及客观的环境风险大小与公众可接受风险水平之间的差距已成为中国全面小康社会和生态文明建设的制约因素。

新修订并于2015年实施的中华人民共和国国家安全法明确提出了“强化生态风险的预警和防控，妥善处置突发环境事件”，环境安全问题已经被纳入国家安全体系中。

然而，中国的环境风险管理刚刚起步，目前仍处于事件驱动型的环境风险管理模式阶段，环境风险管理体系尚不完善，难以满足公众对生态环境安全日益增长的要求以及国家安全保障的需求，主要体现在：

（1）环境风险治理体系仍不完善。

尚未形成基于环境风险的综合决策体系，环境风险评估尚未能全面、实质性纳入重大战略和规划（如国民经济与社会发展五年规划、新型城镇化规划、一带一路战略、京津冀一体化发展、长江经济带建设战略）制定过程，政策环评缺乏，当前的规划环评、项目环评对环境风险考虑不足；

缺乏为国家决策提供客观的环境风险评估、并科学指导和监督中国环境风险管理实践的中立、高层次的机构；

环境管理部门条块分割的模式限制了应对不同环境风险所采取措施的实施效果。

iv

（2）环境风险决策体系的基础不完善，未形成系统的环境风险管理目标和战略体系。

对中国环境风险现状和趋势认识仍然不清，缺乏综合、完整的全国环境风险分析、评估与排序，无法支撑中国环境风险管理目标与战略的制定，缺乏系统、清晰的环境风险管理优先级以采取恰当的风险削减策略和措施，同时缺乏研究环境风险诱发其他风险（如社会稳定风险、经济安全甚至整个国家或地区安全）的机理与机制。

成本-效益的比较分析尚未能很好纳入环境风险削减的行动与政策中。

（3）环境风险削减的能力支撑体系不完善。

缺乏统一的环境风险信息基础数据库及共享机制，法律法规体系尚不完善，环境司法仍处于起步阶段，缺乏有效的环境风险管理经济和金融手段，风险应急能力薄弱，工业企业环境风险责任体系极度不完善，企业的环境健康安全（EHS）一体化制度在绝大多数企业没有建立起来等。

（4）环境风险交流体系不完善。

环境保护信息披露和公众参与体系初步建立，仍然缺乏配套的、可操作性强的政策措施以指导、规范信息公开和公众组织化地有序参与环境风险管理，环境信息公开以及公众参与政策制定的实施效果不佳；

此外，环境风险交流体系仍然薄弱，不能满足引导公众正确认知环境风险的需求。

在未来一段时间，在经济增长、工业化等各类驱动力的作用下，如果没有相关政策的提升和干预，中国环境风险压力会持续增加。

而国民收入和受教育水平的不断提高会促使公众对环境风险防控产生更高的要求。

与此同时，在各类环境风险事件驱动下，中国环境风险管理水平会得到不断提升，更好的政策和控制措施将会得到实施。

可以预期，在基于环境事件驱动的环境风险管理模式下，环境风险管理水平的提升与环保科技的进步将会在一定程度上抵消经济增长和工业化带来的新增环境风险，但难以将环境风险水平控制在保障环境质量、生态系统和人群健康安全，并符合公众预期的水平。

环境风险防控形势需要得到更多关注，环境风险管理水平亟待提升。

三三、与国外环境风险管理体系相比，与国外环境风险管理体系相比，中国中国现有体系现有体系差距差距较大较大现阶段欧美发达国家以及部分亚洲国家，已经建立了相对完善的、高效的环境风险管理体系，主要有：

（1）构建了宏观层面的环境风险治理体系，将环境风险纳入国家决策体系中，提升环境风险在国家决策中的地位；

强调在决策过程中环境风险评估的应用，开展风险排序工作，同时致力于在风险控制措施成本合理前提下使社会福利最大化；

一些重要的机构（如监督机构、环境风险委员会）在指导和协调政府部门中v能起到合适的作用。

（2）欧美发达国家已经建立了针对不同行业、不同风险类型的环境风险管理目标体系，有定量目标，也有定性的管理目标，这些目标的制定是基于科学的风险评价、公众感知和风险控制的成本效益。

（3）建立了比较完善的环境风险管理的支撑体系，主要包括监测与数据采集、有效的法律法规和执法体系、经济和金融工具体系与工业企业环境风险责任体系等。

（4）公众感知会对风险产生高估或低估，针对公众环境风险感知与实际风险水平不匹配而影响政府管理部门与利益相关者之间的信任关系，进而影响政策的制定和实施的问题，构建了高效的、制度化的环境风险交流和公众有序、有效参与模式，有效引导公众的正确认知。

与国外相比，中国的环境风险管理体系仍存在较大差距，国外的成功经验也为中国环境风险管理体系的构建与完善提供了良好的参考和借鉴。

通过对国外现有体系和措施的借鉴和创新，中国具有建立一个新的、先进的环境风险管理体系，并在这方面成为世界引领者的潜力。

四、四、亟待构建完善的环境风险管理体系，亟待构建完善的环境风险管理体系，促进环境管理转型促进环境管理转型为逐步改善中国环境风险形势，更有效控制环境风险水平并缩小与公众可接受环境风险水平的差距，保障国家环境安全，亟需加速转变中国现有以污染控制和质量改善为目标导向的管理模式，建立完善的生态环境风险管理体系，形成以环境风险控制为目标导向的环境管理模式，强调环境风险的防范和削减，以及环境风险事件发生后有效的应急和事后的恢复。

在中国环境风险现状及趋势分析基础上，基于中国环境风险管理体系现状及存在问题，并结合欧美发达国家的经验，从构建基于风险的环境治理体系、制定中国环境风险管理目标和