基础设施PPP项目的全生命周期动态风险管理探析资料下载.pdf
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引言公私合营（PublicPrivatePartnership,PPP）模式将公共部门的政策支持能力和私营部门相对充裕的资金、先进的管理模式及丰富的管理经验有机结合起来,不仅能够有效地解决基础设施建设资金不足的问题,减轻政府财政负担,提高项目运作效率,而且对于促进我国投资体制改革和投资主体的多元化具有重要意义。
基础设施PPP项目（以下简称PPP项目）建设和经营的周期比较长,涉及面广,投入资金量大,权利与义务关系复杂,本文在分析了PPP项目的内涵、基本组织结构、一般运作流程以及风险特点的基础上,提出在PPP项目的全生命周期各个阶段实行动态的风险管理,在每个阶段都开展风险的识别、度量、分配、应对和监控,直至PPP项目结束。
1?
PPP项目概述1.1?
PPP项目的内涵PPP模式本身是一个意义非常宽泛的概念,广义的PPP模式泛指公共部门与私营部门为提供公共产品或服务而建立的合作关系,而狭义的PPP模式可以理解为一系列项目融资方式的总称,包含BOT、DBFO等多种方式。
PPP模式本质上是公共部门和私营部门为基础设施的建设和管理而达成的长期合同关系,公共部门由在传统方式下公共设施和服务的提供者变为监督者和合作者,它强调的是公共部门和私营部门优势的互补、风险的分担和利益的共享。
本文采用的是PPP模式的狭义解释。
在PPP项目中,公共部门与私营部门以特许权协议为基础进行全程合作,他们的合作始于项目的确认和可行性研究阶段,并贯穿于项目建设与运营的全过程,双方实现风险的分担,对项目的整个建设与运营周期负责,对单靠项目收益不足以收回投资、偿还贷款并取得利润的项目,公共部门可以给予私营部门相应的政策扶持作为补偿,如税收优惠、沿线土地优先开发权等。
PPP模式不仅可以解决公共部门进行基础设施建设资金短缺的问题,降低公共部门和私营部门单独投资的风险,而且还能将私营部门先进的管理理念、方法与技术引入项目的建设和运营,缩短项目建设周期,降低项目运作成本,提高服务质量。
除此以外,公共部门还能有效地实现对项目建设与运营的监督与控制,更好地为社会和公众提供服务。
1.2?
PPP项目的基本组织结构PPP项目主要的参与方为政府授权的公共部门以及私营企业、PPP项目公司、银行等金融机构、保险公司、投资咨询公司、设计单位、施工单位、供应商、运营商以及用户等。
PPP项目参与方2010年第8卷第6期项目管理技术40?
众多,各方的关系复杂,其所涉及到的主要参与方及合同关系如图1所示。
图1?
PPP项目的主要参与方及其合同关系通过相关合同及协议的订立,各参与方之间形成了复杂而明确的协作关系,PPP项目的成败将完全取决于协作关系是否顺畅。
各参与方在PPP项目中所能获得的利益也将受这些协作关系的制约,各参与方构成了不可分割、互相制约的整体。
PPP模式的内在结构相对灵活,它可以通过各种不同的结构安排来加以实施。
通常情况下,具体到不同类型的项目以及私营部门参与项目的程度不同,PPP项目涉及到的参与方及组织结构也会存在差异。
1.3?
PPP项目的一般运作程序根据我国现行的政策法规及惯例,PPP项目全生命周期大致可以分为四个阶段:
准备阶段、招标阶段、融资阶段和实施阶段。
准备阶段包括确定项目、项目立项、招标准备及资格预审等,招标阶段包括准备投标文件、评出候选中标者、详细谈判和选定中标者,融资阶段包括融资决策、融资结构、融资谈判和融资执行,实施阶段包括项目设计、建设、运营和移交。
PPP项目的一般运作程序如图2所示。
由于基础设施项目种类繁多,不同项目的特点不同,采取的PPP模式的具体运作方式不同,其运作程序也会存在差异,以上只是给出了PPP项图2?
PPP项目的一般运作程序目的一般运作程序。
上述阶段在某些狭义PPP项目中可能不存在,如BT项目就不存在运营阶段、TOT项目不存在建设阶段、BOO项目不存在移交阶段等。
2?
PPP项目的风险及特点2.1?
PPP项目的风险结合各种文献中对风险类别的划分,可以从不同角度、按不同标准对PPP项目的风险进行分类。
比如,按风险因素与PPP项目的相互关系分为系统风险和非系统风险;
按项目的发展顺序,将PPP项目的风险划分为招投标风险、融资风险、建设风险及运营风险。
除此以外,还有许多风险分类的方法,比如按照风险因素的不确定性,可将PPP项目的风险划分为可控制风险、不可控制风险,可预测风险、不可预测风险等。
2.2?
PPP项目风险的特点PPP项目风险除具备一般项目风险的特性外,还呈现出以下特点:
（1）风险具有多样性。
PPP项目投资结构的多样性、项目类型的多样性、公私合作方式的多样性使得每一个具体的PPP项目的参与方、合同结构和运作程序都会有其自身的特点,这就决定了PPP项目风险的多样性。
同时由于项目各参与方的期望收益及其表现形式、衡量方式各异,因此相同风险对不同参与方的作用形式和影响方式也具有多样性的特点。
（2）风险更为复杂。
PPP项目涉及的参与方杨文宇:
基础设施PPP项目的全生命周期动态风险管理探析2010年第8卷第6期41?
众多,整个项目从前期准备、招标、融资到实施（设计、建设、运营直至移交给政府）,每个环节都涉及不同的参与方,而某些参与方又可能同时扮演几个角色,众多的参与方给PPP项目带来了许多不可控及不可预测的风险。
同时,由于政府的参与和政府利益的体现,使得PPP项目的风险分担更为复杂。
（3）风险具有较强的阶段性。
PPP项目在不同阶段其风险的大小和面临的主要风险的种类呈现明显的阶段性。
有的风险存在于项目的特定阶段,而有的风险则贯穿于项目始终。
比如,项目在建设阶段面临的主要风险是完工风险,而项目在运营阶段的主要风险是竞争风险、市场风险等。
在PPP项目运作过程中,政策风险、法律风险等始终贯穿其中,而完工风险仅仅限于项目建设过程中。
（4）风险具有动态性。
PPP项目的动态性导致其风险的动态性。
根据项目区分理论,公共基础设施项目可分为经营性、准经营性和非经营性项目,而项目的性质在一定条件下会随着环境的变化而变化。
比如,当PPP项目建成运营时,项目性质由准经营性转为经营性,那么早期认定需重点控制和管理的盈利风险已不再重要。
因此,在PPP项目中,同一风险的重要性会随着项目性质的变化而呈现出动态变化的特征。
3?
PPP项目全生命周期动态风险管理原理及过程通过分析PPP项目的参与方、合同结构以及运作程序,不难看出,由于参与方众多,合同结构复杂,运作程序烦琐,导致了PPP项目比一般的工程项目面临的风险更大,风险因素也要复杂许多,不仅具有一般项目风险的特性,并且呈现出多样性、复杂性、阶段性和动态性的特点。
做好项目的风险管理是PPP项目取得成功的关键。
3.1?
PPP项目风险管理的主要工作项目风险管理是指由项目风险识别、项目风险度量、项目风险应对、项目风险监控以及项目风险管理计划等构成的一种项目专项管理工作。
根据PPP项目的特点,公共部门和私营部门合理地分担风险在PPP项目运作中具有特殊重要性,本文将PPP项目风险管理的主要工作划分为项目风险管理计划、风险识别、风险度量、风险分配、风险应对和风险监控六个部分。
根据PMBOK2008及相关研究成果,各部分的主要任务及采用的方法如表1所示。
表1?
PPP项目风险管理主要任务及采用方法风险管理工作主?
要?
任?
务采?
用?
方?
法项目风险管理计划?
制定PPP项目风险管理计划书,规定项目风险管理各项工作的基本原则,给出系统全面、有机配合、协调一致的项目风险管理策略和方法,以及有效、协调、系统的技术和工具?
PPP项目各参与方召开计划会议的方法项目风险识别?
识别和确定PPP项目存在的风险以及这些风险影响项目的程度和可能带来的后果,主要任务是找出项目存在的风险、识别引起项目风险的主要因素,并对项目风险后果做初步的定性估计?
假设条件分析法、系统分解法、流程图法、头脑风暴法、风险核检清单法、SWOT分析及专家判断等项目风险度量?
评估并综合分析风险的发生概率和影响,对风险进行优先排序以及就已识别风险对项目整体目标的影响进行定量分析的过程。
对PPP项目风险发生可能性、后果严重程度、风险影响范围以及风险发生时间进行评价和估量?
损失期望值法、模拟仿真法、专家法、敏感性分析法、风险矩阵分析法等项目风险分配?
按照由对风险最有控制力的一方控制相应的风险、承担的风险程度与所得回报相匹配、承担的风险要有上限的原则在PPP项目各参与方之间进行最优的、最合理的风险分配?
PPP项目参与方通过谈判订立合同、协议的方法项目风险应对?
根据项目风险识别、度量、分配的结果,针对项目目标,制定提高机会、降低威胁的方案和措施,计划和安排相应资源,对项目风险开展积极的应对?
风险规避、风险遏制、风险化解、风险转移、风险储备、应急应对策略以及专家判断等项目风险监控?
在整个项目中,实施风险应对计划、跟踪已识别风险、监测残余风险、识别新风险和评估风险过程的有效性。
根据项目发展变化情况不断地重新识别、度量、分配项目的风险,更新项目风险应对措施,在项目风险征兆出现时决策和实施项目风险应对措施?
风险再评估、风险审计、偏差和趋势分析、技术绩效测量、储备分析、状态审查会以及建立项目风险责任制与项目风险报告制等制度2010年第8卷第6期项目管理技术42?
3.2?
PPP项目的全生命周期动态风险管理原理PPP项目建设和运营的周期比较长,由于项目本身以及环境的不断变化,在项目的运作过程中不断会有新的风险产生,需要在项目各个阶段不断地重复项目风险管理的各项工作,对这些新的风险因素进行识别、度量、分配、应对和监控。
比如,在项目前期可能发生的风险有项目获准风险、项目的招投标失败、项目融资失败风险等,在建设阶段主要的风险为设计不当、成本超支、工期延误等,而到了运营阶段,主要的风险变为原材料供应和价格风险、市场需求不足、销售价格达不到预期水平等。
此外,随着项目和环境的变化,已识别的风险的性质、大小、造成后果的严重程度也会产生变化,因此需要对其重新识别、度量,在PPP项目参与方之间重新分配,调整风险应对的措施。
PPP项目的全生命周期动态风险管理就是在PPP项目全生命周期的准备阶段、招标阶段、融资阶段和实施阶段实行动态的风险管理,PPP项目的全生命周期动态风险管理如图3所示。
图3?
PPP项目的全生命周期动态风险管理3.3?
PPP项目的全生命周期动态风险管理过程因项目环境、工作内容和所面临风险的不同,虽然PPP项目全生命周期各个阶段都需要开展风险的识别、度量、分配、应对和监控,但每个阶段风险管理的主要内容和侧重点有所不同。
（1）项目准备阶段。
PPP项目的准备阶段面临的主要风险是项目决策以及立项风险。
在项目的准备阶段着重进行风险识别,辨识出项目的潜在风险,并对风险因素进行排序,以利于分清主次,合理安排资源,做好风险应对计划。
同时,在风险识别的基础上,做好项目风险在公共部门与私营部门之间的初步分配。
要做好PPP项目的全生命周期动态风险管理,在项目准备阶段制订完善的项目风险管理计划是至关重要的。
项目风险管理计划要站在PPP项目全生命周期的高度,规划和设计如何进行项目的风险管理,如何组织和开展项目风险识别、度量、分配、应对和监控等工作,选择适合的项目风险管理方针政策和技术方法,计划安排项目团队成员的项目风险管理职责,计划安排项目风险管理的行动方案和行动方式等。
比如,对于公
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