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专业：

行政管理

入　学　时　间：

　　2007年　　　　　　　　　　　　　

指导教师及职称：

所　在　电　大：

　　广东广播电视大学　　　　　　　　　　　　　

关于完善权力监督制约机制的思考

邓德成

【内容提要】①权力是借助国家强制力控制、支配、影响他人的一种力量，是支撑、推动现代社会正常运转和发展须臾不可缺少的一大能源。

权力作为一种强制性的支配力量，是人类社会文明进步的必然选择与重要标志。

要保证权力运行主体按照权力主体的意愿合理规范地运用机机制制约，防止和减少权力行为变异而产生腐败现象，就必须针对具体运权过程中存在的问题和现阶段对权力监督制约乏力的原因，研究依法建立和完善对权力的监督制约机制，从源头上防范和遏制权力腐败的产生。

它又具有腐蚀性和侵犯性的特点，运用得好，可以推动社会经济的发展；

权力被滥用，就会导致政治腐败，妨碍社会的稳定、发展和进步。

依照法律法规行使其独特的监督使命，才能有效地防止和遏制腐败现象的滋生和蔓延。

正如邓小平同志指出，加强监督，“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。

”①

【关键字】 

权力 

监督机制

正文

一、我国权力监督制约机制的基本状况

完善权力的监督制约机制，首先要对我国现行的权力监督制约机制的运行情况有一个全面的把握和客观的评估。

我国的权力监督制约机制是在长期的革命斗争和社会主义建设实践中逐步建立、发展起来的。

具有以下几点状况：

（一）、以德倡廉，筑起“不想腐败”的思想道德防线和注重自律机制的建设

重在提高党员干部的思想素质和政治觉悟，通过以德倡廉，以俸养廉、以监督保廉、以法护廉，为防范权力腐败筑起一道思想道德防线，提供一定的经济条件，建立一套相互制约的权力运行机制，创造一个良好的法律环境，从而保证社会控制、廉政建设的制度化、经常化和有序化。

正如邓小平同志在谈到廉政建设时所说：

“还是要靠法制，搞法制靠得住些”。

（二）、监督机制逐步趋于完善

监督机制主要通过以权制权和以民制权两种途径来实现，以权制权，就是以权力制约权力。

如我国现有的人大监督、行政监督和司法监督。

以民制权，即社会和公民充分利用自己的权利监督制约权力。

如社会组织、社会舆论和公民个人以向国家权力机关、行政机关、司法机关提出建议、批评、检举、控告、申诉等方式所进行的监督等，现今实行举报是其中一种形式，以民制权的体现。

以民制权是基础和源泉，为以权制权提供了广泛的群众基础和舆论支持。

这两者相互联系，相辅相承，从而形成强有力的监督网络，发挥监督的整体效能,构成了我国权力制约中监督机制的基本体系。

（三）、加强法制建设和约束权力

监督活动逐步走上法制化轨道，实现了以法约权，如行政监督，有国务院组织法、地方政府组织法、行政监察条例、审计法等法律法规；

司法监督有法院、检察院组织法、刑事、民事、行政三部诉讼法等，还有信访、举报等方面的若干规定。

从机制上防范权力滥用。

这些年，监督机关的力量在逐步增加，中央及地方先后出台了一系列的监督措施，如民主生活会制度、述廉评廉考廉制度、纪委负责人同下级党政主要负责人谈话制度、诫勉谈话制度、巡视制度、政务公开制度、重大事项报告制度等。

我国现行权力制约机制在形式上是较为系统和全面的，也是具有效能的。

二、我国权力监督制约机制存在的主要问题

我国的权力监督制约机制总体上适应了我国现行政治体制的需要，发挥了监督保证作用。

尤其在社会主义经济条件下，这种监督制约机制有利于权力的高效率运行，有力地保证了我国集中力量、多快好省地进行社会主义革命和建设。

由于市场经济的发展，社会关系主体利益意识激增，致使有的行政机关参与资源分配的争夺，造成政府角色错位，出现了“部门权力化”、“权力利益化”、“利益法律化”现象。

通过权力谋取不正当的经济利益。

极需以“有效制约”为尺度，以既制约权力滥用，又不妨碍权力的正常运转，提高行政效能为制约界限。

随着市场经济体制的建立，利益冲动的膨胀诱使意志薄弱者手中的权力走向异化，主要表现在：

（一）、权力过于集中，“一把手”的腐败行为分工制约不够

民主监督存在的另一个最突出的问题和缺陷是制度化和程序化建设滞后，监督方式单一，缺乏全过程监督，结果不能从根本上解决问题由于体制上的原因对各级领导干部特别是主要领导干部的监督成为党内监督体系中的最薄弱环节，从而导致一些领导干部在没有强有力监督的情况下很容易利用职权，以权谋私、搞权钱交易、贪污受贿索贿。

自上而下建立了一个单向走向的二维权力结构。

这个权力结构的特点，从总体看，有领导向群众集权，上级向下级集权的倾向；

存在党政一体化、政经一体化、政治一体化、政社一体化的问题。

邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》一文中指出这一权力结构的主要弊端是“权力过分集中”。

②虽然我国的政治、行政权力结构中也有分工，但往往是职能上的分工，缺乏制约意义上的分工。

（二）、推进政务公开的工作制度不健全

１９８８年到现今，党和国家为加强廉政建设，推行政务公开是为提高权力运行的透明度，加强人民群众和社会对权力的监督制约，预防、减少和惩治权钱交易等腐败行为的滋生和蔓延，发挥了比较好的作用。

但实践表明，这一制度的实施效果并不理想，由于认识有高低，发展不一样，少数地方呈现出被动应付走形式的状况。

如一些乡镇领导干部对政务公开的重要性和必要性认识不足，不是把它看成基层民主的一项重要内容，应付了事，执行中也不够深入，有的甚至“留后手”，关键问题不予公开，以搞幕后交易。

深入考察这一问题的原因：

一、政务公开监督小组的组成存在不健全、人员偏少，不规范，缺乏代表性和群众性等问题。

二、是没有立法赋予公民对政务活动的了解权、知情权，公民无权要求权力运行公开化。

三、是受这种传统的影响，当权者缺乏自觉接受监督意识，群众缺乏民主意识。

（三）、法律机制不健全，制约不力

随着我国的立法工作突飞猛进，同时出现了一些不平衡的问题：

一是权力与权利立法在整个立法体系中不平衡。

行政权力的立法过于膨胀，市场经济主体的权利和公民的政治权利的立法显得短缺，无以达到以公民权利制约权力。

二是管理性立法与监督性立法的不平衡，亦即授权立法与限权立法的不平衡。

据不完全统计，多年来，以管理为主要内容的法律、行政法规，占法律、行政法规总数的75％以上，而监督行政权力的法律法规只占2％。

三是经济立法与政治立法的不平衡。

由此可见，监督制约权力的法律还存在不少疏漏和缺失，这就造成了法律对部分权力的制约上存在漏洞，权大于法、情重于法、贪赃枉法的现象在行政执法中的确时有发生，这不仅损害了党和政府在人民群众中的声誉和形象，而且严重破坏了法律的尊严，影响了社会主义法制建设和增加了其滥用和腐化的可能性。

（四）、监督机构松散，缺乏独立性

我国的监督机构为数不少，如有同级党委、纪检机关的监督，有人大、政协的监督，隶属政府的行政监察与审计部门的监督和检察机关、审判机关的监督等。

实践表明，监督机构的重叠设立，固然有体系完整、覆盖面广、有着互相监督的优点，但也出现有的监督工作互相推让，不能贯切落实；

有些监督工作涉及多部门合作，难以协调。

监督效能的发挥，需要各监督机构各尽其职，密切配合；

需要监督机构能够独立行使职权、有权威。

以这些原则衡量我国现有的监督机构，还有一定差距。

三、完善我国权力监督制约机制的基本策略

完善权力监督制约机制是我国现行的权力监督制约机制一项迫切的需要，在我国现行的权力制约机制基础上，适应建立社会主义市场经济体制的新形势，修正缺陷，弥补不足，加强薄弱环节，对权力制约机制进行具体化、使之运转合理，制约权力。

（一）、加强民主政治立法和行政立法，健全监督制约权力的法律体系

完善权力监督制约机制，必须以健全法律为重心。

法律作为一种特殊的社会规范，一种非人格化的制度，具有指引、评价、教育、强制等功能，它通过建立一定的规则起到指引人们的行为方向、提供评价人的行为的标准和准绳、教育人们依法行使权力。

因此，有的法学学者认为：

“法律的基本作用之一乃是约束与限制权力。

”③法律对保证权力监督制约的权威性、强制性和标准化，提高监督制约的效力具有重要意义。

因此，完善权力监督制约机制，首先应从以下几方面健全监督制约权力的法律体系。

（１）完善规范权力主体方面的立法。

着重健全政府各执法部门的组织法和公务员法、法官法、检察官法，明确界定其权力和职责，使人民更好地了解国家机关的权限范围，易于监督；

又可以使国家机关严格在职权范围内行使权力，不越权、滥用权力。

当前，要全面实施好《国家公务员暂行条例》、《法官法》、《检察官法》，对国家机关工作人员实行常规有序的规范化管理，确立国家机关工作人员的录用、选拔、考核、晋升、奖惩等制度，增强干部工作的规范化和透明度，防止组织人事领域的以权谋私，任人唯亲，“跑官、要官”等腐败现象，明确国家机关工作人员的权利义务和纪律，约束其权力行为。

今后要在实施《国家公务员暂行条例》、《法官法》、《检察官法》的基础上，总结经验，制定《国家公务员法》和系统、完善、具体的规范约束国家机关工作人员的实施细则。

（２）抓紧行政程序立法。

行政程序是行政机关在实施行政行为时所采取的方式、方法和步骤。

必须明确规定行政机关行使权力的方式、方法和步骤，严格规范行政机关的行政行为，防止或减少权力主体失职、越权和滥用职权、八届全国人大四次会议上审议通过的《行政处罚法》首次在我国行政处罚领域确立了行政机关行使行政处罚权的基本程序，如实行申辩和听证制度、调查违法行为的与决定行政处罚的相分开的制度、罚款决定机关与罚款收缴机构相分离的制度等重要行政程序，对监督制约行政处罚权力的滥用具有重要意义。

（３）完善廉政方面的法律。

着重建立公职人员个人收入与财产申报、收受馈赠登记、重大事项报告制度和回避制度。

（４）完善监督方面的法律。

当前要尽快制定出台加强各监督机构法律地位、理顺关系的《监督法》和规范行政监察行为，强化监察职能的《行政监察法》，以及保障舆论监督的《新闻法》、《出版法》等法律。

（二）、搞好内部权力分解，建立科学的权力制衡机制

我国实行的是议行合一的政治制度，历来反对资产阶级的“三权分立”制度，但是，资产阶级思想家关于“权力制衡”的思想却是人类社会政治实践中总结出来的经验结晶，是人类共同的财富，是可以批判继承，拿来为我们所用的。

对一些重要的权力，如直接掌管人财物的权力、涉及公民、法人及其他组织的利益、人身自由的权力，必须加以分解，交由不同的部门和人员交叉分工序行使，使之在分工序行使权力的过程中互相监督制约，从而改变由同一部门或同一个人多项职能揽于一身、一个人说了算的做法。

（三）、推行政务公开，接受社会和人民群众的监督

行政公开，是依法行政的一项重要原则。

实践也充分证明，政府行政部门只有无条件地全面地推行行政公开，将所有行政执法行为置于全社会和广大人民群众的监督之下，才有可能做到依法行政、公正执法。

首先，要加强对行政法律法规的宣传力度。

行政执法的主要依据是行政法律、法规、规章。

因此，行政执法部门要各司其职，采取多种形式将负责实施的法律、法规、规章予以广泛宣传，做到家喻户晓，深入人心，提高人民群众学法、知法、守法的自觉性，为依法行政、公正执法创造良好的社会氛围。

应运用行政手段、教育手段、法律手段等多种方法和途径深入宣传、广泛发动，在提高认识的基础上采取硬性措施，推动公开办事制度的深入实行。

增加人民对政府的了解，以便于监督。

明确规定除政治、军事、经济秘密以外的资料，人民了解时行政机关不予答复的法律责任，增强政府推行政务公开的责任感。

（四）、务求实效，强