美国城市雨水污染法律对策及其对我国的启示Word下载.docx

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　　随着研究与认识的深入，我国的城市雨水污染对水体造成日益严重的危害得到专家学者们广泛重视。

当前我国的城市雨水污染防治的政策和立法远远落后于现实中防治污染的需要，因此，有必要在传统的点源污染防治以外加以足够的重视。

美国对城市雨水治理的模式和立法政策日趋完善，有值得借鉴之处。

城市雨水污染通常也可以称为城市面源或者非点源水污染。

由于美国立法中的城市雨水污染已经脱离非点源污染的范围，大部分纳入了原先专门针对点源污染设计的NDEPS制度中，因此本文一般使用雨水污染的概念。

　　1概述

　　城市雨水污染主要是以降雨引起的雨水径流的形式产生，径流中的污染物主要来自于雨水对河流周边道路表面的沉积物、不透水面、垃圾等的冲刷，突出特征是：

污染源时空分布的分散性和不均匀性、污染途径的随机性和多样性、污染成分的复杂性和多变性。

　　在面源水污染中，城市面源是仅次于农业面源的第二大面污染源[1]。

现在国际上已把城市降雨径流列为河流、湖泊污染的第三大污染源。

城市降雨径流中污染物、重金属及碳氢化合物的浓度在数量级上与未经处理的城市污水基本相同，有些地区路面径流中悬浮固体的浓度甚至远远大于未经处理的城市污水[2]。

可见，城市雨水污染的污染危害是相当大的。

　　根据美国国家环保局的报告，雨水污染主要包括两大因素：

地表径流的水量和流速，以及径流中污染物的浓度。

这两大因素的成因，从源头角度上而言，主要包括不透水面积和污染物的增加；

从末端的角度上而言，主要涉及城市排水体制[3]。

污染物增加是人类活动对于环境造成的必然后果，而以下另外两大成因需要进一步的阐释，因为我们往往因为缺乏对其全面的了解而忽视了雨水污染的后果和可能的解决思路。

　　1.1不透水面

　　不透水面包括自然和人工两种，其中人工建造的占绝大部分，主要可以划分为建筑屋顶、交通设施（如道路、停车场）和受损表面（也被称为城市土壤，仍是自然表面但是由于人类活动减少了透水程度，比如郊区草坪）。

越来越多的数据显示，世界范围内，至少三分之一的已开发城市土地是供交通设施使用的[4]。

并且，当不透水表面比例在一个水域中达到10%和20%之间时（不透水域值），生态压力就开始明显加剧，在达到20%以后，河流的稳定性锐减，生境容易丧失、水质下降[5]。

　　不透水面积增加之后的直接后果是：

1.降雨的径流速率增加。

径流速率增加导致在更短的时间内输送水流，增强了水流的侵蚀能力；

同时增加洪峰流量，通常可以导致双倍以上的洪峰流量[6]。

最终引致洪涝，河道侵蚀，沉积物沉降，河岸切割和生境丧失；

2.减少基流量。

由于不透水面的存在减少了对径流的过滤以及对地下水的补给。

当不透水比例达到65%，基流量通常会降低到10%以下；

3.降低自然净化功能[7]。

当用混凝土的河道来替换自然的排水通道时，水文产生了显著的变化，同时损害了湿地、河流自然系统的调节功能，因为它们作用的发挥必须依赖于雨水以污染物可以被吸收的速度流动[8]。

上述不透水面增加导致包括生境丧失、洪灾泛滥、水生动物多样性丧失和土壤侵蚀加剧等问题对生态环境造成的影响远不止直接的水体污染。

针对不透水面采取的污染治理措施会产生一系列的正向的溢出效应，应该被视为一个有效的治理思路。

后文所探讨的“低冲击开发模式”的兴起也正是基于此。

　　1.2城市排水体制

　　城市排水体制的固有弊端，也是雨水污染的成因之一。

我国现有的探讨城市面源污染、雨水污染的文献，有的并没有把城市排水体制纳入成因之一，但是国外的研究早已经把两者结合起来研究，并论证过管理控制模式存在很多交叉的地方，密不可分[9]。

城市排水体制一般分为合流制和分流制两种类型。

（1）合流制排水系统。

合流制排水系统是将城市生活污水、工业废水和雨水径流汇集在一个管渠内予以输送、处理和排放。

按照其产生的次序及对污水处理的程度不同，合流制排水系统可分为直排式合流制、截流处理式合流制和全处理式合流制[10]。

这三种合流制，后者比前者要更为优越。

但是，由于很多旧城区排水系统建成较早，所以一般保留着较为落后的排水体制，引发合流制溢流的水污染问题。

（2）分流制排水系统。

当生活污水、工业废水和雨水用两个或两个以上排水管渠排放时，称为分流制排水系统，其中排放生活污水，工业废水的系统称为污水排水系统，排放雨水的系统称为雨水排水系统。

根据排放雨水方式的不同，又分为完全分流制、不完全分流制和截流式分流制[10]。

根据现有的数据来看，分流制产生的问题主要在于，目前技术手段下，大多数分流制由于缺乏对雨水的处理能力，一般将其直接排放到水体，也有可能产生严重的水污染问题。

　　两种排水系统都存在潜在的水污染问题，而且更重要的是，无论排水系统设计如何尽善尽美，都不可能弥补雨水对土壤的侵蚀等物理性的损害。

鉴于此，必须考虑在排水体制优化的同时，考虑设计具有多重环境正向效应的治理模式和工具，力求在治理雨水污染的同时解决雨水带来的其他环境问题。

　　本文在归纳和总结美国和我国的相关技术和政策法律类的文献的基础上，把治理模式归纳为源头控制和末端控制。

虽然这两种模式是环境管理中的典型模式，但不同的文献对雨水污染的末端控制的界定不尽相同，所以在此必须厘清。

　　雨水污染三大成因中的污染物和不透水面的增加的应对措施主要是源头控制。

污染物的减少主要通过市政卫生管理、垃圾处理等来解决。

而本文主要探讨的源头控制集中于解决不透水面导致的雨水径流增加。

　　末端控制手段主要包括雨水许可证制度，排水体制的优化或者改造等。

许可证的制度，主要是指把以非点源为特征的雨水污染通过转化设计，纳入点源污染的许可证制度中。

我国现行的许可证制度是否囊括雨水污染并不明确。

排水体制的优化或者改造在我国很多地区开始实施，但已经出现了一些盲目化的倾向。

　　2美国的相关立法和政策经验

　　现有雨水污染治理方面的文献中，国外经验首推美国的最佳管理实践（BMP）。

本文从法律的角度系统梳理美国的相关立法经验，同时重点分析经济激励的法律机制。

　　2.1美国联邦雨水污染规制的立法沿革

　　早在20多年前，美国已经开始在联邦层面对雨水污染进行规制了。

从1972年联邦环保局授予许可豁免到1987年国会设定联邦环保局颁布雨水管理的第一和第二阶段规定时间表，其立法进程相当曲折。

至2001年，联邦环保局已经发放了涉及850个相关排污主体的260余个许可证。

　　到目前为止，根据《清洁水法》（CleanWaterAct）的相关规定，联邦政府在雨水污染治理上起着宏观协调作用，具体立法主要依赖于州和地方政府。

这不仅仅是美国联邦体制所致，更是因为雨水管理分散性的特点对统一的联邦立法造成了较大的阻力。

基于此，下文对于美国的雨水立法和政策的介绍分析主要集中在几个领军城市。

它们一般都同时采用了源头分散和末端治理模式，因为当两种模式适度结合时，往往能够互为补充，发挥最佳的效果。

　　2.2末端控制

　　本文的末端控制的范围主要包括许可证制度和排水体制的改造。

自美国联邦颁布第二阶段的许可证规定以后，已经将城市中大部分雨水污染源纳入了国家污染排放清除系统（NDPES）中。

第二阶段许可的具体条件和第一阶段有所差异，对于申请的具体性、监测技术和方式、执行效果等要求相对宽松，是针对第二阶段被许可方的特性作出的必然调整。

也正因为其难以用传统的方式来进行规制，所以，针对第二阶段的低冲击发展模式等源头控制越来越受到重视。

排水体制的改造主要是分流制改造或者是深层调蓄隧道等。

这些改造在某些地区必不可少，但是由于其成本和周期性长等因素，一般都是有限度地实施。

　　雨水许可证的原理是，虽然最初雨水的来源是分散的，但是最终会通过管道排向水体，所以可以通过转化被视作点源纳入NPDES的许可证范围[11]。

根据现行法律规定，被许可方主要分为三类主体：

第一类是城市分流制系统（MunicipalSeparateStormSewerSystems）。

由于经此流出的雨水通常是未经处理就进入水体，为了防止有害的污染物，被许可方必须取得许可证方可排放并且必须制定雨水管理计划（stormwatermanagementprogram）。

环保局于1990年制定了第一阶段的许可证，要求大中型城市和某些人口多于10万人的县的雨水排放必须纳入NPDES。

1999年制定第二阶段，把城市化地区的小型分流制系统和城市化地区以外的小分流系统也纳入。

第二类是施工面积超过1英亩的建筑活动，第三类是工业活动。

大部分州被授权执行NPDES雨水计划和管理本州的雨水许可计划。

而在上述联邦环保局保留许可权限的州、地区和大多数部落中，则由环保局负责许可和监督。

针对第二阶段的雨水排放，环保局在2000