唐宋地方监察体制变革初探Word文档格式.doc

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何汝泉：

《唐前期的地方监察制度》，《中国史研究》1989年第2期；

贾玉英：

《宋代监察制度》第8、9章，河南大学出版社1996年版；

邓小南：

《略谈宋代对于地方官员政绩之考核机制的形成》，《庆祝邓广铭教授九十华诞论文集》第239～247页，河北教育出版社1997年版；

胡沧泽：

《唐代监察体制变革》，《福建师范大学学报》2001年第3期；

刘长江：

《中晚唐监察体制与宦官专权》，《山东师范大学学报》2002年第5期，《中晚唐监察体制与政局》，《四川师范学院学报》2002年第3期。

），但至今尚无唐宋地方监察制度变革的论文。

本文参考现代政治学的体制概念，对唐宋地方监察体制变革的进程、线索和主要原因等问题作初步探讨，提出了唐宋地方监察体制变革是我国封建社会地方监察制度前后期分界线的看法。

　　一、变革之历程

（一）　唐朝前期：

使臣监察系统复杂多变

　　唐朝前期的地方监察体制主要由御史台出巡的监察御史和朝廷派出的监察使臣组成。

监察御史“奉制巡按”，“持有制命”，[1]（卷六○）“掌分察巡按郡县”[2]（卷四四），代表朝廷意旨处理重大刑狱或贪赃案件，有极高的威望，正如监察御史韦思谦所说，“御史出使不能动摇山岳，震慑州县，为不任职”[3]（卷一一六）。

光宅元年（684）九月，武则天设置了左、右肃政台。

左肃政台“专管在京百司及监军旅”。

右肃政台“按察京城外文武官僚”，[1]（卷六○）。

“以澄郡县”。

肃政台“每年春秋发使，春曰风俗，秋曰廉察”，用四十八条“以察州县”。

延载年间以后，御史出使无定制，“奉敕乃巡，不每年出使也”。

[4]（卷二四）

　　唐朝前期朝廷派往诸道的监察使臣，名称繁多，经历了一个复杂的演变过程。

这个过程大体可分为三个阶段。

　　自太宗贞观八年至睿宗景云二年为第一阶段，即十道巡察使阶段。

贞观八年（634）正月，太宗“分遣萧瑀、李靖、杨恭仁、窦静、王珪、李大亮、刘德威、皇甫无逸、韦挺、李袭誉、张亮、杜正伦、赵弘智等，巡省天下”，“延问疾苦，观风俗之得失，察政刑之苛弊”。

[1]（卷七七）贞观二十年（646）正月，太宗“遣大理卿孙伏伽等，以六条巡察四方，黜陟官吏”[1]（卷七八）。

龙朔三年（663）八月。

唐高宗“遣按察大使于十道”[3]（卷三）。

神龙二年（706）二月，唐中宗“选左、右台及内外五品以上官二十人，为十道巡察使，委之察吏抚人，荐贤直狱，二年一代，考其功罪而进退之”。

当时的易州刺史姜师度、礼部员外郎马怀素等人“皆预焉”。

[5]（卷二○八）“凡十道巡按，以判官二人为佐，务繁则有支使”。

唐中宗朝十道巡察使及判官、支使的设置，标志着唐代十道巡察体制的正式确立。

　　自睿宗景云二年至玄宗开元二十一年为第二阶段，即十道按察使阶段。

唐睿宗朝对地方监察使臣系统做了一些调整。

景云二年（711）六月，睿宗在十道巡察使之外，“又分天下置汴、齐、兖、魏、冀、并、蒲、鄜、泾、秦、益、绵、遂、荆、岐、通、梁、襄、扬、安、闽、越、洪、潭二十四都督，各纠察所部刺史以下善恶”，只有“洛及近畿州，不隶都督府”。

睿宗以都督监察地方的做法，遭到了不少官员的非议。

太子右庶子李景伯等人上疏反对说：

“都督专杀生之柄，权任太重，或用非其人，为害不细；

今御史秩卑望重，以时巡察，奸宄自禁。

”其后，睿宗罢都督监察之任，“但置十道按察使而已”。

至此，十道按察使取代了十道巡察使的监察职能。

开元年间，唐玄宗曾几次废置右御史台和十道按察使，调整地方监察体制。

先天元年（712）二月，“废右御史台”。

开元元年（713）九月，又“复置右御史台，督察诸州，罢诸道按察使”。

[5]（卷二一○）翌年二月“复置十道按察使”。

开元四年（716）闰十二月，“罢十道按察使”。

[5]（卷二一一）开元八年（720）五月，再次“置十道按察使”。

开元十二年（724）五月，又“停诸道按察使”。

[5]（卷二一二）开元十七年（729）五月，“复置十道及京都两畿按察使”[5]（卷二一二）。

　　自开元二十一年至天宝十四年为第三阶段，即十五道采访或观察使阶段。

开元二十一年（733），唐玄宗“分天下为十五道，每道置采访使，检察非法，如汉刺史之职”[2]（卷三八）。

至此，十五道采访使制度正式取代了十道按察使制。

开元二十五年（737）十二月，玄宗下令：

“诸道采访使考课官人善绩，三年一奏，永为常式。

”自此，诸道采访使掌握了地方官的考课之权。

开元二十九年（741）七月，唐玄宗敕令采访使按察所部，“事须周细，不可匆遽，徒有往来”。

之后，诸道采访使的权力越来越大。

天宝九年（750）三月，玄宗下令限制诸道采访使的权力，云：

“本置采访使，令举大纲。

若大小必由一人，岂能兼理数郡，自今已后，采访使但察善恶，举其大纲。

自余郡务有所奏请，并委郡守，不须干及。

”[1]（卷七八）天宝末年，采访使兼任了黜陟使，权力进一步扩大。

安史之乱爆发后，采访使监察体系逐渐破坏，唐朝的地方监察体制进入了新的发展阶段。

（二）　唐后期至五代：

新的监察体制出现及演变

　　安史之乱以后，“人户凋耗，版图空虚”[3]（卷一四五），唐王朝财政困难，不得不改革赋役制度。

伴随赋役制度的改革，地方监察体制除了御史出巡体系之外，出使郎官、转运使、巡院等新的地方监察体系应运而生。

　　1.出使郎官的出现及其职能演变

　　自唐代宗朝始，出现了出使郎官访察地方的制度。

大历六年（771）六月，代宗下诏云：

　　自今已后，所在不得闭籴及隔截榷税，如辄违犯，所由官节级科贬，仍委御史台及出使郎官、御史访察闻奏。

[6]（卷六四）

　　这是笔者目前所看到的文献中关于出使郎官监察地方之最早记载。

唐德宗朝，连年灾荒，百姓缺衣少食，贞元六年（790）二月，德宗令地方官“赈赡优贷”以安天下，告诫“方镇牧守诚宜遵奉，如有违越，委御史台及出使郎官、御史访察以闻”。

[6]（卷一五五）宪宗朝，针对节度使在辖区内擅加科率之状况，元和四年（809）闰三月，宪宗下令：

“如刺史不承使牒，擅于部内科率者，先加惩责，仍委御史台、出使郎官、御史察访闻奏。

”[1]（卷六八）朝廷虽然多次命令出使郎官、御史等访察“诸道违法征科及刑政冤滥”者，但出使郎官和御史“未尝举职”。

元和七年（812）闰七月，宪宗再次下诏强调：

“今后应出使郎官、御史所历州县，其长吏政俗，闾阎疾苦，水旱灾伤，并一一条录奏闻。

”且强调出使郎官“宜委左右丞勾当”，“限朝见后五日内闻奏”，“如所奏不实，必议惩责”。

[1]（卷六二）

　　唐穆宗、敬宗两朝，出使郎官监察的范围扩大到监察婚丧嫁娶等仪制和刑狱方面。

长庆元年（821），穆宗令出使郎官和御史、诸道巡院等切加察访“天下州县”[7]（卷一○）。

长庆三年（823）十二月，根据浙西观察使李德裕的奏请，朝廷规定：

“百姓等丧葬祭，并不许以金银锦绣为饰及陈设音乐，其葬物涉于僭越者，勒禁”，如果地方官“不能节级惩责”，“委出使郎官、御史访察”。

[1]（卷三八）唐敬宗即位后，针对节度使以向皇帝进奉为名增加榷税及婚丧嫁娶僭越规制的状况，特下令：

“天下常贡之外，更不得别有进献，纵节度观察使入朝，亦不得进奉，诸道监军自今后在本道并入奏，并不得进天下所贡奇绫异锦”；

“丧葬嫁娶、车马衣服，事关制度不合逾越，委中书门下明立科条，颁示天下，有不守者，御史台及出使郎官、御史严加访察，节级科处”。

[6]（卷九○），宝历元年（825），唐敬宗令出使郎官和出巡御史严察地方刑狱，其诏书云；

“天下诸州府县官吏，应行鞭捶，本罪不致死者，假以责情，致令殒毙”，“委御史台及出使郎官、御史等，切加察访，仍具事由闻奏”。

[7]（卷七○）

　　唐文宗朝，出使郎官对地方官几乎无所不察。

太和三年（829），文宗令出使郎官和御史等严加察访州县官“不守朝章”者。

同年十月，文宗又下令规定：

“天下除两税外，辄不得科配，其擅加杂榷率，一切宜停……令御史台及出使郎官、御史并所在巡院严加访察。

”[7]（卷七一）“天下诸州府如有冤滞未申，宜委御史台及出使郎官，察访闻奏。

”[7]（卷一○）此令颁布之后，州县“或以督察不严，或以长吏更改，依前却置重困齐民”。

太和七年（833）四月，根据御史台的奏请，文宗令擅自增加税率的州县官，限十日内，“具却置事由闻奏”，“出使郎官、御史令严加察访”。

[1]（卷八四）开成元年（836）八月，文宗又下敕规定：

刺史“如有贪残黩货，枉法受赃，冤诉不伸，拷笞无罪，有一于此，具状以闻，当加峻刑，投诸荒裔”，令出使郎官等“常加采访，具以事状奏申”。

[1]（卷六八）武宗即位之初，地方“长吏不守法制，分外征求，致使力农之夫，转加困弊”。

会昌元年（841）正月，武宗令“本道观察使每年秋成之时，具管内垦辟田地顷亩，及合征上供留州若使斛斗数，分折闻奏”。

如果观察使“所奏数外有剩纳人户斛斗，刺史已下并节级重加惩贬”，令出使郎官、御史“访察闻奏”。

[1]（卷八四）宣宗朝，令出使郎官监察包括观察使、判官在内的地方官吏。

大中三年（849）二月，宣宗敕旨：

“诸州刺史到郡，有条流，须先申观察使，与本判官商量利害，皎然分明，即许施行；

如本是前政利物徇公事，不得辄许移改，不存勾当，踵前因循，判官重加殿责，观察使听进止，仍委出使郎官、御史常切询访举察。

”[1]（卷六九）咸通元年（860）十二月，唐懿宗令出使郎官和知弹御史等，监察地方官吏在征收赋税中不执行朝旨的“抵违”[6]（卷四八八）者。

　　唐后期以出使郎官察访地方，是赋役制度改革出台后新的监察举措，也是使臣监察体系被破坏后中央对地方监察体制的一种补充，在当时的历史条件下，对制止地方官擅加杂税、草菅人命、缓和社会矛盾等，均起到了一定的积极作用。

　　五代后唐仍以出使郎官和御史监察地方。

天成二年（927）六月，明宗重申唐穆宗长庆三年“委出使郎官、御史察访”[8]（卷八）地方官的命令。

　　2.转运使与巡院的出现及其职能演变

　　唐代宗朝除了以出使郎官察访地方之外，还出现了转运使察访地方的新现象。

永泰元年（765）十二月，代宗下敕：

　　如闻诸州承本道节度、观察使牒，科役百姓，致户口凋弊，此后委转运使察访以闻。

[2]（卷一一）

　　唐后期以转运使察访地方，开了北宋转运使监察府州军监制度之先河。

　　在赋役制度改革的背景之下，转运使和度支使设在诸道的巡院也逐渐演变为地方监察体系。

巡院设置于唐代宗广德初年。

刘晏为户部尚书，“始以盐利为漕佣，自江淮至渭桥，率十万斛佣七千缗，补纲吏督之，不发丁男，不劳郡县，自古未之有也。

自此，岁运米数千万石，自淮北列置巡院，搜择能吏以主之”[2]（卷四九）。

之后，诸道逐渐设置了巡院。

巡院设置之初，其主要职能是管理漕运事务，无监察之任。

元和四年（809）十二月，根据御史中丞李夷简的请求，宪宗下敕：

　　远处州使，率情违法，台司无由尽知；

转运使、度支悉有巡院，委以访察当道使司及州县，有两税外榷率及违格敕文法等事状报台司。

[5]（卷二三四，注文）

　　自此，诸道盐铁、转运、度支巡院有了监察本道使臣和州县官的职能。

翌年，宪宗再次下诏强调盐铁、转运、度支巡院的访察职能。

　　唐穆宗朝，诸道巡院的职能扩大到“察访天下州县”。

唐敬宗即位后，继续令度支、盐铁巡院“切加察访”天下州县，[7]（卷一○）并规定“五年一定税，如有逃亡死损，州县须随事均补”，年终申报户部，“如有隐漏，委御史台及所在巡院察访闻奏”。

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