中国行政法治发展进程的回顾与前瞻下Word格式.docx

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政府信息公开、公民参与行政、行政主体多元化、行政权力社会化等行政民主化进程对我国行政法带来的机遇和挑战；

管理虚拟世界与建设电子政府等公共行政理念和方法技术创新对我国行政法带来的机遇和挑战。

必须紧紧抓住机遇，勇敢迎接挑战，中国行政法治才有美好的前景。

　　世纪之初，中国行政法律制度建设需要系统深入地研究解决一系列新情况、新课题。

例如，关于行政主体制度的发展和完善，关于各类行政行为特别是新型行政行为的规范化、法治化，关于公私财产管理和保护的行政法制建设，关于建立健全以行政公开为重点的行政程序制度，关于建立人大监督专员制度，关于怨情申诉的制度化，关于抽象行政行为的司法审查，关于行政赔偿和补偿救济制度的完善，关于完善一国多法域带来的行政法冲突解决机制等等，这些都是世纪之初行政法治发展进程中亟待系统深入研究解决的重大课题，下面择要略加讨论。

关于建立人大监督专员制度。

　　监督专员制度是由监督专员对行政机关及其工作人员的职务行为之合法性、合理性进行监督的制度。

它发端于瑞典的议会司法专员公署制度。

第二次世界大战后，监督专员制度在许多欧美国家及一些欧美以外国家甚至行业性、区域性组织得到发展，已成为许多市场经济发达的民主法治国家监督体制的重要组成部分。

现在，各种类型的监督专员制度分布世界各地，据统计已有超过70个国家建立了议会监察专员制度，仅国际监察专员协会的国家成员就超过50个，其发挥的作用和影响日益增大，其成功经验值得重视。

　　那么，我国有无必要和可能建立人大监督专员制度，从而进一步拓展对于行政权力的监督？

笔者认为，在按照社会主义市场经济和民主法治的要求推动我国监督制度创新的过程中，应以大胆改革、积极探索的精神，尝试设立人大监督专员，作为完善现行监督体制的一项重要改革措施，以拓展监督方式和救济渠道。

因人大监督专员是一种监督面较宽、独立性很强、跨区域设立的高级职位性监督机关，由全国人大常委会派出并接受其工作指导，拥有关于调查事实、人事处分和权益救济等多方面的通报权、建议权及临时处置权，故设立人大监督专员有助于避免地方保护主义和“说情风”对监督工作的干扰，能较好地满足某些特殊条件下加强监督行政法制的客观需要。

由于设立人大监督专员是对常规监督体制的重要补充，也是我国人大制度的新发展，同时也涉及观念上、体制上、政策上的一系列问题，故亟需进行系统深入研究，并尽快加以试点和推行。

　　2.关于怨情申诉的制度化。

　　怨情申诉也叫苦情处理，属于行政救济的范畴，在各国行政法制中有不同形式的表现。

日本行政法中，苦情处理已是一项比较成熟和规范的制度，其行政法学教科书中几乎都列专章加以论述。

已经译介到我国的权威着作如室井力主编、吴微翻译的《日本现代行政法》的第十五章，和田英夫着、倪健民等翻译的《现代行政法》的第四编第三章，都专题论述苦情处理制度。

但是，从我国的现实情况看，怨情申诉的法律调整机制尚不健全，有关理论研究也大大滞后，亟需加以弥补。

　　现代行政管理的广度和深度是前所未有的，失误和不尽人意之处在所难免；

而任何一种救济方式都有其局限性，故需不断拓展行政法的救济渠道和完善救济制度。

尽管我国已实行行政复议、行政诉讼等制度，但在实践中受到行政复议、司法审查的具体行政行为只是少数而已，相对人认为受到行政伤害却无法通过行政复议和行政诉讼得到救济的情形仍然不少。

例如，在行政执法过程中公民受到执法人员的恐吓或辱骂，公民理应获得行政奖励而未能获得，公民向行政机关提出合理的咨询要求而得不到答复等等，公民遇到这些情况后都难以通过现行的行政复议或行政诉讼等常规渠道获得救济，其他的传统渠道也不够规范和缺乏权威，而且稳定性差、保障力弱。

因此，为适应我国市场经济条件下行政管理民主化和纳税人需求多样化的新情况，更好地体现人民政府全心全意为人民服务的宗旨，应在坚持和完善行政复议、行政诉讼、行政赔偿、信访、行政首长公开电话和接待日等既有救济制度的基础上，积极探索新的救济渠道和形式，如人民代表定期接待选民和原选举单位及其成员并负责为之申诉行政怨情和争取救济的制度，在各级政府设立怨情申诉专员等等，并努力实现各项公民怨情申诉制度的系统化、规范化、简便化和高效化，以更好地弥补行政失误和不足之处，切实保证行政的合法合理合情，且在公民受到行政伤害后能通过法定和规范的渠道得到有效救济。

可以说，这是在我国市场经济和民主政治不断发展的新形势下如何充分保障公民合法权利的行政法学新课题。

　　这里要特别提及信访制度的法治化改造问题。

众所周知，政府信访工作多年来在维护社会稳定、改善政府与人民群众的关系方面发挥了积极作用。

在社会转型发展进程中，各种利益矛盾突出，信访事件数量大、范围宽，信访工作面临许多新情况、新问题和新机遇。

各地正结合实际加强政府信访工作的制度建设和队伍建设，以从根本上解决长期存在的政府信访工作法律定位不明、主观随意性大、权威性不足、职权和职责不落实等问题。

要进一步加强信访立法，提高信访工作法治化水平，使政府信访机构具有沟通、咨询、解释、指导、劝戒、建议、调查、协调、服务、投诉、公布事实等职能，并具有完善的程序制度，使其能够解决一般的行政申诉并予以相应的权利救济，逐步做到政府信访工作的制度化、规范化、高效化和亲民化，有助于改善政府和行政机关的公众形象。

　　3.关于抽象行政行为的司法审查。

　　近年来我国行政诉讼的实践中，因受案范围限制而对行政行为的监督不力和对行政相对人合法权益救济乏力的问题日显突出，其中由于行政争议的本源“属于抽象行政行为，未纳入受案范围”，则常常是造成一些行政争议无法获得有效救济的法定理由。

因此，许多学者提出并加以论证，应扩大司法审查范围，将抽象行政行为纳入司法审查的对象范围，这是政治民主、行政民主制度发展到一个新阶段的重要标志。

随着我国市场经济和民主法治的发展，行政法理论和实务工作者需要重新认识和调整对抽象行政行为的监督机制。

正在起草中的我国统一行政程序法典专家建议稿第11稿中，将制定行政规范性文件这一类抽象行政行为的的程序规范单列一章，便于对其进行司法审查。

从根本上解决抽象行政行为的法治化，乃是我国行政法理论建构和制度建设亟待突破的一个重大现实课题。

　　4.关于一国多法域带来的行政法冲突之解决。

　　香港特别行政区和澳门特别行政区的设立，突破了关于单一制国家内一般只存在一种法律体系的传统法学理论，在统一的中华人民共和国内开始同时存在两种法律制度，即内地实行的社会主义法律制度和特别行政区实行的资本主义法律制度；

同时将存在三种法律体系，即社会主义法系、普通法系和大陆法系。

这种一国两法制三法系多法域并存的局面即“一国多法域”的新格局，成为中国法律制度发展进程中出现的一大新特点。

[11]在这种新格局下，由于区际的经济与社会交流互动日益增多，以及法理念、法律制度、法律组织结构和人才知识结构等法文化上的差异，必然会在法制运作中产生越来越多的区际法律冲突包括区际行政法冲突，需要妥善加以解决，逐步整合起来。

故探讨此类行政法冲突的原因和解决途径，就成为世纪之初我国行政法理论与实践的重大现实课题，需要内地和港澳台的行政法学者对此加以系统和长期的研究。

　　三、21世纪中国行政法治的发展趋势分析

　　面临重大历史发展机遇的中国行政法治在21世纪将如何走向？

可以说，在历史反思和现实分析的基础上，以科学的态度对我国行政法未来发展趋势和可能前景进行分析预测，对其可能带来的影响提出因应对策，这具有重要的理论探索与实践指导意义。

故笔者从环境因素、一般论、主体论、行为论、救济论和部门论等六个方面入手，对中国行政法治在21世纪的发展趋势略加分析探讨，旨在为人们前瞻性地思考和解决与此有关的一系列基础性问题提供参考。

　　关于环境因素之发展及其影响

　　行政法生存发展于社会环境之中，与社会环境紧密联系和相互影响。

要探讨中国行政法在21世纪的发展趋势，首先需要认识其环境因素即经济、政治、社会和思想文化等要素的发展变化趋势及其影响。

这里所谓环境因素，从空间范围来看，不仅包括国内因素，也包括国外因素这样更大系统的因素。

　　当今世界的经济、政治、社会和思想文化正在发生重大变革和调整，这是将长期延续下去的发展变化进程，对法制建设包括行政法制建设将带来广泛、深刻和持久的影响。

从世界范围看，已经出现并继续演进且将长期存在和发生影响的重大发展变化包括：

新技术革命的广泛深入发展特别是信息网络化和虚拟世界的形成发展，经济全球化和模式多样化的进程特别是WTO原则和规则的运行，建立资源环境保护机制和可持续发展模式的不断努力，知识经济时代的来临，人权问题日益受到人们重视和逐步得到改善并不断发展与接受新的人权理念，国家、社会和公民的权利关系和利益关系及其矛盾冲突之平衡协调机制的相应发展，国际冲突频发及其经济因素成分加重趋势和有关协调机制的探索，全球范围民主化潮流的出现和深入发展，政府角色和职能的调整和转变以及民营化进程的稳健发展，建立突发公共危机预防和应对机制的不断努力，建立传统和新类型重大社会问题解决机制的各国各界共同努力，政治意识形态矛盾冲突的变形及其矛盾冲突重心逐渐转向经济利益矛盾冲突的进程，文化的交流、作用、冲突和协调的范围和力度加强，传统文艺形式的扬弃与新型教化和娱乐形式的出现并存发展等等。

这些发展变化对于法制建设包括行政法制建设的影响是极为广泛、强烈和深刻的。

　　例如，在讨论中国的改革和发展问题时，近些年来许多国外学者提出中国已进入第二代改革。

他们认为：

第一代改革是从20多年前开始的，其成功的重要因素之一是鼓励竞争，依靠政策调动人们争取先富起来的积极性；

20世纪90年代中后期开始的第二代改革难度更大，其主要内容是健全法制，依法保护产权并强调正当竞争，为此需要重新思考政府和国家在改革和发展中的作用。

[[12]]现代市场经济史已充分说明，经济发展完全由政府包办或政府严重缺失都会导致失败，必须重新思考和调整政府与企业、与市场、与社会的关系。

正如世界银行行长詹姆斯·

D·

沃尔芬森所指出的：

经济发展不仅仅是资金、技术等要素的投入，它还与基本的制度环境有关；

而有效政府的基本任务之一就是制定、确认并维护这些规则和习惯；

故没有一个有效的政府，则经济和社会的可持续发展都是不可能的。

[[13]]而所谓有效政府，现在较新的认识和正在进行的实践就是要使政府行为方式进一步适应现代市场经济的客观要求；

同时，应在自由市场的“小政府”与激进主义的“大政府”之间建立某种形式的妥协，也就是建立规模适中的政府即“中政府”，而这些都需要体现民主法治精神的现代行政法律制度加以规范和保障。

[[14]]可见，在转型发展中的我国，经济与政治体制改革的深入，特别是政府角色和职能的调整和转变，这一因素对于健全现代市场经济法制包括行政法制，增强政府依法行政和宏观调控的能力，最终实现行政法治目标，显然提出了更高要求。

　　经济和法制是对行政法的发展具有广泛深刻影响的两个特别重要的环境因素，同时行政法的发展也对经济和法制发展产生能动影响。

而中国的经济与法制在21世纪的发展，笔者认为可大致分为如下三个阶段

　　第一阶段：

2000—2010年前后。

这是21世纪中国经济与法制发展的关键阶段。

在这一阶段，将形成比较完善的社会主义市场经济体制，经济实力加速增强，经济与社会趋于协调发展，中国共产党第十四次全国代表大会提出的2010年远景目标将得到实现；

同时立法工作将取得全面突破性成就，比较完整地形成有中国特色的社会主义法律体系。

当然，如果受到一些尚难预料的重大